2016누10662 연구비 환수 등 처분 취소

1. A대학교 산학협력단

2. B

재단법인 한국연구재단

대전지방법원 2016. 3. 31. 선고 2015구합101428 판결

2016. 10, 13.

2016. 11. 17.

1. 당심에서 교환적으로 변경된 청구에 따라, 피고가 2014. 12. 11. 원고들에 대하여 한 606,000,000원 연구비 환수처분 및 국가연구개발사업 참여제한 2년 처분은 각 무효임을 확인한다.

2. 소송총비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항 기재 처분 중 국가연구개발사업 참여제한 2년 처분은 이 판결이 확정될 때까지 그 효력을 정지한다.

주문과 같다(원고들은 제1심에서는 주문 제1항 기재 연구비 환수 및 참여제한 처분의 취소를 구하다가 당심에 이르러 그 무효 확인을 구하는 것으로 청구취지를 교환적으로 변경하였다).

1. 처분의 경위

가. 원고 A대학교 산학협력단(이하 '원고 산학단'이라 한다)은 구 산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7869호로 개정되기 전의 것)에 따라 설립된 법인이고, 원고 B은 A대학교 이과대학 화학과 교수이며, 피고는 한국연구재단법에 따라 설립된 법인이다.

나. 피고는 2013. 1. 16. 2013년도 중견연구자 지원사업을 공고하고 상반기 신규과제를 공모하였다.

다. 원고 산학단은 2013. 2. 19.경 주관연구책임자를 원고 B으로 하여 'C'이라는 연구과제(이하 '이 사건 연구과제'라고 한다)로 위 신규과제 공모에 응모하였고, 피고는 이 사건 연구과제를 지원대상 과제로 선정하였다.

라. 원고 산학단과 피고는 2013. 6. 1. 이 사건 연구과제에 관한 연구개발과제협약(이하 '이 사건 2013년 협약'이라 한다)을 체결하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 1) 협약연구개발비 : 정부출연금 1차년도(당해년도) 303,000,000원, 2차년도 303,000,000원, 3차년도 303,000,000원, 합계 909,000,000원 2) 총 연구개발기간 : 2013. 6. 1.부터 2016. 5. 31.까지

3) 다년도 협약 연구기간 : 2013. 6. 1.부터 2016. 5. 31.까지

4) 당해년도 협약 연구기간 : 2013. 6. 1.부터 2014. 5. 31.까지

5) 주관연구책임자 : 원고 B

마. 원고 산학단과 피고는 2014. 6. 1. 이 사건 연구과제에 관한 연구개발과제협약(이하 '이 사건 2014년 협약'이라 한다)을 체결하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 1) 협약연구개발비 : 정부출연금 1차년도 303,000,000원, 2차년도(당해년도) 303,000,000원, 3차년도 303,000,000원, 합계 909,000,000원 2) 총 연구개발기간 : 2013. 6. 1.부터 2016. 5. 31.까지

3) 다년도 협약 연구기간 : 2013, 6. 1.부터 2016. 5. 31.까지

4) 당해년도 협약 연구기간 : 2014. 6. 1.부터 2015. 5. 31.까지

5) 주관연구책임자 : 원고 B

바. 이 사건 2013년 협약 제26조 제3항은 피고는 원고 B이 최초 연구개시일로부터 1년 이내에 기초과학연구원(외부 연구단 포함)의 연구단장, 그룹리더 등으로 선정되어 기초과학연구원 수행 과제에 전념하는 경우 평가결과에 따라 지출한 인건비를 제외한 연구개발비 전액을 환수할 수 있다' 라고, 이 사건 2014년 협약 제26조 제3항은 '피고는 원고 B이 연구중에 기초과학연구원 단장, 그룹리더 등 타 사업으로의 이동하는 것을 원칙적으로 불인정하고, 위반시 불성실한 연구로 간주하여 참여제한 및 지급 연구비를 전액 환수할 수 있다. 단, 연구과제가 종료 예정이거나 단계 종료 시점에 연구목표를 달성하고 이동하려는 사업과 연계성이 있다고 검증되는 경우에는 중단을 허용할 수 있다'라고 각 규정하고 있다.

사. 원고 B은 2014. 11. 1.경 기초과학연구원의 연구단장으로 선정되어 기초과학연구원의 연구를 수행하게 되었다.

아. 피고는 2014. 12. 11. 원고 B의 협약위반(기초과학연구원 이동에 따른 연구중단)을 이유로 하여, 원고 산학단과의 협약을 해약하고, 원고들에 대하여 '이 사건 연구과제를 위하여 지급한 연구개발비 606,000,000원 및 이에 대한 이자를 환수하고, 원고들의 국가연구개발사업참여를 2014. 12. 9.부터 2016. 12. 8.까지 2년간 제한하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

자. 원고들은 2014, 12, 11. 이 사건 처분을 통보받고, 2014. 12. 16. 피고에게 이의신청을 하였는데, 피고는 2015. 3. 13. 원고들에게 이 사건 이의신청이 기각되었음을 통보하였다.

【인정근거】갑 제1 내지 7호증, 을 제1, 2호증, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 처분의 근거 법령인 과학기술기본법 및 그 시행령 등에는 국가연구개발사업에 있어 참여제한처분이나 환수처분 등과 같은 제재조치에 대한 처분권한을 전문기관인 피고에게 위임할 수 있다는 근거 조항이 없다. 따라서 이 사건 처분은 처분권한 없는 자에 의한 처분으로서 무효이다.

나. 판단

1) 먼저 피고가 이 사건 처분을 할 권한이 있는지 여부에 관하여 살펴본다.

가) 관련 법리

침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).

또한 행정권한의 위임은 위임관청이 법률에 따라 특정한 권한을 수임관청에 이전하는 권한에 대한 법적 귀속의 변경임에 대하여 그 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임자가 자기의 이름으로 그 권한을 행사할 수 있다 할 것이나 내부위임의 경우에는 수임자는 위임관청의 이름으로 이를 할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 할 수 없고, 행정권한의 위임이 권한에 대한 법적 귀속의 변경인 이상 그것은 법률이 그 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다(대법원 1986. 12. 9. 선고 86누569 판결, 대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결 등 참조).

나) 위에서 든 증거들 및 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 위에서 본 법리에 비추어 보면, 피고에게는 이 사건 처분을 할 법령상 권한이 없다고 봄이 타당하므로, 결국 처분권한이 없는 피고에 의하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

① 행정청이 행정계약에 의하여 행정목적을 수행하는 경우에 행정청이 계약조항을 근거로 계약 상대방에 대하여 계약내용의 변경을 거부하거나 해약 등의 조치를 취하거나 계약내용에 따라 일정한 금원의 지급을 구할 수 있다고 하더라도, 국가연구 개발사업 참여제한 조치는 협약의 당사자가 아닌 다른 중앙행정기관 등이 행하는 국가연구개발사업에 대하여도 원고들의 참여가 제한되는 결과를 가져온다는 점에서 원고들의 권익을 침해하는 제재적 처분으로서 침익적 행정행위에 해당하고, 연구비 환수처분 역시 '이를 기한 내에 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수'할 수 있는 제재적 처분으로서 침익적 행정행위에 해당한다.

② 과학기술기본법 제11조 제4항이 '중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업의 효율적 추진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 소관 법령으로 정하는 기관 또는 단체에 국가연구개발사업의 과제 기획등에 관한 업무를 대행하게 할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 기획 등을 대행하는 자(이하 "전문기관"이라 한다)에 대하여 기획 등의 수행에 사용되는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다'라고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서 '국가연구개발사업의 원활한 추진을 위하여 제3항에 따른 국가연구개발사업의 기획 등에 관한 사항과 제4항에 따른 전문기관의 업무에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고 있으나, 이와 같은 '국가연구개발사업의 과제 기획 등에 관한 업무'에 '과제 기획'과는 관련이 없는 '참여 제한이나 연구비 환수'가 포함되어 있다고 해석하는 것은 지나친 확장해석으로 보인다. 더구나 과학기술기본법 제11조 제4항은 '중앙행정기관의 장은....업무를 "대행 하게 할 수 있다.'라고 규정하고 있지, '업무를 "위임 내지 위탁"할 수 있다'라고 규정하고 있지도 않다. 따라서 위 규정들은 '중앙행정기관의 장이 참여제한 조치나 연구비 환수처분 권한을 전문기관인 피고에게 위임 내지 위탁'하는 근거 규정이 될 수 없다.

③ 과학기술기본법 제11조의2 제1항이 '중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자 · 연구원 또는 소속 임직원에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다.' 라고, 같은 조 제6항이 '중앙행정기관의 장 또는 중앙행정기관의 장의 승인을 받은 전문기관의 장은 제1항에 따른 사업비 환수 처분을 받은 자가 환수금을 기한 내에 납부하지 아니하면 기한을 정하여 독촉을 하고, 그 지정된 기간에도 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.'라고, 같은 조 제7항이 '중앙행정기관의 장은 제1항 제5호에 해당하는 행위가 있을 때에는 해당 기관, 단체, 기업, 연구책임자 · 연구원 또는 소속 임직원에 대하여 사용용도 외의 용도로 사용한 금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가금을 부과·징수할 수 있다.'라고 규정하여, 참여제한 조치나 연구비 환수 처분을 할 수 있는 법적 근거를 마련하고는 있으나, 위 규정들은 이를 모두 "중앙 행정기관의 장"의 권한으로 규정하고 있다. 같은 조 제9항이 '제1항 본문에 따른 참여제한 사유별 참여제한기간과 사업비 환수액에 대한 구체적인 기준, 제1항 단서에 따른 연구개발을 성실하게 수행한 사실의 인정, 참여제한기간 및 사업비 환수액의 감면 등에 관한 기준, 제7항에 따라 제재부가금을 부과하는 위반행위의 종류 · 정도 등에 따른 제재부가금의 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하여 참여제한 조치나 연구비 환수처분과 관련한 필요한 사항을 대통령령으로 정할 수 있도록 하고는 있으나, 대통령령으로 정할 수 있는 사항은 "참여제한기간, 사업비 환수액에 대한 구체적인 기준 등"이지 여기에 명시적으로 규정되어 있지 않은 "참여제한 조치나 연구비 환수처분 권한의 위임"이 포함되어 있다고 볼 수는 없다.

④ 이처럼 모법인 과학기술기본법이 '참여제한 조치나 연구비 환수처분 권한의 위임'을 명시적으로 허용하거나 대통령령으로 정할 것을 규정하고 있지 아니한 이상, 설령 그 하위 법령인 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정, 미래창조과학부 소관 과학기술분야 연구개발사업 처리규정 등이 '참여제한 조치나 연구비 환수처분 권한을 전문기관인 피고에게 위임'하는 것으로 규정하고 있다고 하더라도 이는 모법의 위임범위를 벗어난 것으로서 효력이 없다.

⑤ 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2015. 8, 24. 대통령령 제26500호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 관리규정'이라고만 한다) 제27조 제7항이 '중앙행정기관의 장은 전문기관의 장에게 제5항에 따른 제재조치 평가단의 구성·운영에 관한 업무를 대행하게 할 수 있다.'라고 규정하고 있고, 위 규정 제28조 제11호가 '그 밖에 국가연구개발사업의 수행에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정하는 사항'을 전문기관의 업무로 규정하고 있으며, 미래창조과학부 소관 과학기술분야 연구개발사업 처리규정 제10조 제10호가 '그 밖에 연구개발사업의 수행에 관하여 장관이 필요하다고 인정하는 사항'을 전문기관에게 수행하도록 한다라고 규정하고 있으나, 위 규정들에서 조차도 명시적으로 '참여제한 조치나 연구비 환수처분 권한을 전문기관에게 위임 내지 위탁'한다는 내용이 언급되어 있지는 않다. .

⑥ 을 제3호증의 기재에 의하면, 미래창조과학부장관이 이 사건 처분과 동일한 내용의 제재조치평가단 심의결과를 승인한 사실을 알 수는 있으나, 법령에 명시적인 근거가 없는 이상, 이러한 승인을 이 사건 처분 권한에 대한 법적 귀속의 변경을 일으키는 위임 내지 위탁이라고 볼 수는 없다(다만 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 피고로 하여금 장관의 권한을 사실상 행하게 하는 데 그치는 내부위임으로 볼 여지는 있으나, 그 경우에도 피고는 미래창조과학부장관의 이름으로 이 사건 처분을 할 수 있을 뿐이다).

⑦ 이 사건 2013년, 2014년 협약 각 제19조(관계법령의 준수 및 제재조치) 제2항이 '전문기관의 장은 다음 각 호의 기준에 따라 주관연구기관의 장과, 주관연구책임자, 참여기업 또는 실시기업에 대하여 연구개발사업에 5년 이내의 기간 동안 참여제한 조치를 취할 수 있다.'라고 규정하고 있기는 하나, 공법상 계약조항에 의하여 사법적 권리를 실행(예컨대 계약의 해제 등)하는 것은 별론으로 하고, 나아가 이에 근거하여 공권적 강제력을 가지는 침익적 행정처분까지 할 수 있다고 보면, 행정청의 침해행위는 법령에 근거하여서만 행하여져야 한다는 법률유보의 원칙을 잠탈할 수 있으므로, 피고가 계약의 일방당사자로서 스스로 정한 것에 불과한 위 협약의 조항 등이 이 사건 처분의 법적 근거가 된다고 볼 수도 없다.

2) 한편 행정기관의 권한에는 사무의 성질 및 내용에 따르는 제약이 있고, 지역적· 대인적으로 한계가 있으므로, 이러한 권한의 범위를 넘어서는 행위, 즉 권한 없는 기관에 의한 행정처분은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 할 것이다 (대법원 1993. 5. 27. 선고 93누6621 판결, 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두10704판결 등 참조).

앞서 본 바와 같이 과학기술기본법과 대통령령인 구 관리규정은 국가연구개발사업의 참여제한 등과 같은 제재조치의 처분권자를 중앙행정기관의 장으로 정하고 있고, 달리 위 제재조치 권한을 전문기관의 장인 피고에게 위임하는 수권규정을 두고 있지 아니하므로, 이 사건 처분은 권한 없는 기관에 의한 행정처분으로 그 하자가 중대하고도 명백하므로 무효이다.

3. 효력정지이 사건 기록에 의하면, 이 사건 처분 중 참여제한 처분의 효력 발생으로 말미암아 원고들에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고 달리 효력정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 볼 자료도 없으므로, 직권으로 이 판결이 확정될 때까지 이 사건 처분 중 참여제한 처분의 효력을 정지하기로 한다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 원고들의 당심 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사허용석

판사김형작

판사박준범