2012누1788 공유수면점사용변경허가신청 반려처분취소

A

소송대리인 변호사B

경상남도지사

소송수행자 C

창원지방법원2012.9.13. 선고2009구합2632 판결

2014. 3. 6.

2014.4. 3.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2009. 7. 7. 원고에게 한 공유수면 점 · 사용 변경(기간연장)허가신청 반려 처 분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문 제1, 2항 기재와 같다.

1. 기초사실

가. 당사자의 지위

1) 원고는 2002. 1. 1.부터 2009. 6. 30.까지 마산지방해양항만청 사천해양사무소장 으로부터 공유수면인 사천시 사등동 237 지선 3,060m² 및 사천시 향촌동 666 지선 1,200㎡ (이하 '이 사건 공유수면'이라고 한다) 에 대한 점 · 사용허가를 받아 , 위 공유수 면 및 사천시 사등동 236, 237 토지에서 동진조선(중 , 소형선박 건조업체임) 및 한국조 선(선박수리업체임)을 운영하고 있다.

2) 지방관리무역항인 삼천포항의 공유수면 점 · 사용에 관한 처분관청은 원래 마산 지방해양항만청 사천해양사무소장이었으나, 구 공유수면관리법 시행령 제24조 제2항 , 부칙 제2조(2010. 10. 14. 대통령령 제22449호로 폐지되기 전의 것 ) 및 구 항만법 제3 조(2012. 2. 22. 법률 제11371호로 일부개정되기 전의 것), 구 항만법시행령 제2조 제2 항 별표 2(2012. 8. 22. 대통령령 제24067호로 일부개정되기 전의 것 )가 개정됨으로 인 하여 2009. 12. 31. 피고로 변경되었고, 종전의 규정에 따라 삼천포항의 항만구역 안에 서 마산지방해양항만청 사천해양사무소장에 의하여 행하여진 처분은 피고의 처분으로 의제되었다.

나. 향촌농공단지 실시계획변경승인의 경과

1) 사천시장은 2007. 10. 31. 사천시 향촌동, 사등동 일원 261,500㎡ (육지부 167, 505m , 공유수면 93,995㎡ ) 에 관하여 아래와 같은 내용의 향촌농공단지 지정 고시를 한 후, 2008. 2. 12. 삼호조선 주식회사(삼호조선에 대하여는 2011. 6. 30. 창원지방법 원 2011회합29호로 회생절차가 개시되었다가, 2012. 2. 15. 창원지방법원 2012하합1호 로 파산선고되었다, 이하 파산 전후를 불문하고 '삼호조선' 이라고 한다 )를 향촌농공단지 개발사업 시행자로 지정하였다.

산업단지조성계획으로서 지역 내 유휴인력 취업을 통한 고용창출및 지역

경제 활성화도모

2 ) 사천시장은 2009. 3.20. 삼호조선에게 향촌농공단지 지정지구 중 육지부에 대 해서만 아래와 같은 내용으로 향촌농공단지 실시계획을 승인하고 이를 고시하였다.

득증대를도모. 농공단지의 조성을 통한 지역경제 활성화 및 고용증대.

기업수요에 맞는 공장용지 적기공급으로 토지의 효율적 이용 도모

3) 삼호조선은 2009. 1. 12 . 마산지방해양항만청장에게 향촌농공단지 지정지구 중 공유수면 93,555㎡에 관한 공유수면 매립면허 신청을 하였다가, 2009. 4. 29. 이를 철 회한 다음, 2009. 5.경 사천시장에게 위 공유수면 부분에 관한 향촌농공단지 실시계획 승인 신청을 하였다. 사천시장은 2009. 5. 26. 마산지방해양항만청장과의 협의를 거쳐 2009. 6. 2. 삼호조선에게, 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2009. 5. 21. 법률 제9685 호로 일부 개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제19조의2 제1항, 제4항에 의하여, 사업시 행지역 및 면적을 종전 육지부 166,485m에서 공유수면 부분 93,555㎡를 포함한 260 , 040m으로 변경하고, 위 공유수면 부분을 제1종 지구단위계획구역으로 지정하는 내용 의 향촌농공단지 실시계획변경을 승인하고 이를 고시(사천시 고시 제2009- 351호)하였 다(이하 '종전 처분'이라고 한다).

다 . 처분의 경위

원고는 이 사건 공유수면에 대한 점 · 사용허가 기간이 2009. 6. 30.로 만료됨에 따라, 2009. 6. 4. 마산지방해양항만청 사천해양사무소장에게 아래와 같은 내용의 공유 수면 점 · 사용 변경(기간연장)허가신청을 하였다.

이에 대하여 마산지방해양항만청 사천해양사무소장은 2009. 7. 7. 아래와 같은 사 유로 공유수면 점 · 사용 변경(기간연장)허가신청을 반려 하였다.(이하 '이 사건 처분' 이 라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2,4호증, 을 1, 3, 13, 14, 15호증(각 가지번호 포함)

의 각 기재, 변론 전체의취지

2. 원고의 주장

가. 종전 처분은 확정판결에 의하여 취소되었으므로, 종전 처분은 효력이 소멸되었으 니 삼호조선은 이 사건 공유수면에 관한 권리자에 해당되지 아니한다 .

나. 마산지방해양항만청장은 2009. 2. 3. 원고에게 "당사자들 사이에 합의에 이를 때 까지는 매립면허도 내주지 않을 것이고, 원고의 공유수면 점 · 사용허가는 단기간일지 라도 계속 내주어 사업진행에 차질이 없도록 하겠다"라는 의사를 표명하였는데, 이 사 건 처분은 위 견해 표명에 반하므로 신뢰보호원칙을 위반하였다.

3. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

4. 판단.

가 . 원고의 위 2. 가. 주장에 대한 판단

1) 행정처분을 취소한다는 확정판결이 있으면 그 취소판결의 형성력에 의하여 당 해 행정처분의 취소나 취소통지 등의 별도의 절차를 요하지 아니하고 당연히 취소의 효과가 발생하여(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누5443 판결), 당해 행정처분은 처음부 터 효력이 없었던 것이 된다.

2) 인정사실

가) 원고는 창원지방법원 2009구합1431호로 사천시장을 상대로 종전 처분의 취 소를 구하는 소를 제기하여, 2010. 1. 7. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고받고 항 소하여 2013. 2. 15. 승소판결(부산고등법원 2010누696호) 을 받았는데, 그 판결은, ' 구 산업입지 및 개발에 관한 법률'(2009. 5. 21. 법률 제9685호로 일부 개정되기 전의 것 ) 제21조 제1항 제19호, 구 공유수면매립법(2009. 1. 30 . 법률 제9401호로 일부 개정되기 전의 것 ) 제15조 제3항, 제12조 제1호에 의하면, 농공단지 지정권자인 사천시장으로서 는 종전 처분을 함에 있어 공유수면매립법상 매립실시계획의 승인요건이 구비되어 있 는지 검토하여야 함에도 불구하고, 삼호조선이 향촌농공단지조성사업의 사업시행지역 내에 위치한 이 사건 공유수면의 점용허가권자인 원고의 동의 또는 원고에 대한 손실 보상 없이 향촌농공단지 실시계획변경 승인을 신청하였음에도, 위 승인요건의 구비 여 부에 대한 검토 없이 종전 처분을 하였으므로, 종전 처분은 위법하여 이를 취소한다는 것이었고, 위 판결은 2013. 6. 13 . 확정되었다(대법원 2013두6350호 심리불속행기각).

[인정근거] 갑 제2, 4호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3 ) 위 인정사실에 의하면, 삼호조선에게 이 사건 공유수면에 관한 권리자의 지위 를 부여한 종전 처분은 확정판결에 의하여 취소되었으므로, 그 판결의 형성력에 의하 여 종전 처분은 처음부터 효력이 없었던 것으로 되고, 따라서 삼호조선은 이 사건 처 분 당시 이 사건 공유수면에 관한 권리자가 아니라고 할 것이므로, 원고의 주장은 이 유 있다.

4) 공유수면의 점 · 사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재 량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법 하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결).

앞서 본 바와 같이 삼호조선은 이 사건 공유수면에 관한 권리자가 아닌 점, 갑 제8호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 이 사건 처분 당시의 처분청인 마산지방해양항만청 사천해양사무소장은 삼호조선이 이 사 건 공유수면의 점용허가권자인 원고의 동의 또는 원고에 대한 손실보상 없이 향촌농공 단지 실시계획변경 승인을 신청한 것을 알고 있었던 것으로 인정되는 점을 종합하면 , 이 사건 처분은 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있고, 이 사건 처분 으로 인하여 원고가 영업장소를 박탈당하는 불이익은 큰 반면, 피고가 이 사건 처분으 로 얻는 공익이 그보다 크다고 할 수 없으므로 , 이 사건 처분은 피고가 재량권을 남용 하여 한 것으로 위법하다고 봄이 타당하다.

나. 이 사건 처분이 위법하다고 보는 이상 원고의 나머지 주장은 살피지 않는다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

진성철 (재판장)

류기인

박재철

관계 법령

■ 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 (2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것 )

제21조(다른 법령에 따른 인·허가등의 의제 등 )

① 산업단지지정권자(이하 "실시계획승인권자" 라 한다) 가 제17조 내지 제19조에 따른 실시계획의 승인

을 함에 있어서 다음 각 호의 허가·결정·인가·면허·협의·동의 승인 해제 또는 처분등(이하 " 인·허가등

" 이라 한다) 에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 얻은 사항에 대

하여는 해당 인· 허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 고시된

때에는 다음 각 호의 관계법률에 의한 인· 허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.

19. 「공유수면매립법」 제9조의 규정에 의한 매립면허, 동법 제13조의 규정에 의한 고시, 동법 제

15조의 규정에 의한 실시계획의 승인·고시 및 동법 제38조의 규정에 의한 협의 또는 승인

■ 구 공유수면매립법 (2010. 4. 15. 법률 제10272호로 폐지되기 전의 것 )

제9조 (면허)

① 공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시하여 다음 각호의

구분에 따른 행정청의 면허를 받아야 한다.

1. 「항만법」 제2조제4호에 따른 항만구역 안의 공유수면, 「어촌 · 어항법」 제2조제3호가목에 따

른 국가어항구역 안의 공유수면 및 10만 제곱미터 이상의 공유수면의 매립 : 국토해양부장관

2. 제1호의 규정에 따른 공유수면을 제외한 공유수면의 매립 : 시 · 도지사

■ 구 공유수면관리법 (2010. 4. 15. 법률 제10272호로 폐지되기 전의 것 )

제5조 (점·사용허가)

④ 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점·사용기간, 목적 등 대통령

령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 관리청의 변경허가를 받아야 한다.

제7조 ( 점·사용허가 등의 기준 )

관리청은 제5조 및 제6조에 따라 공유수면의 점·사용허가 또는 점·사용의 협의·승인을 함에 있어서 그 허가 또는 협의 승인으로 인하여 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 " 권리자" 라 한다) 가 손해를 입게 됨이 명백한 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하 고는 그 허가 또는 협의 승인을 하여서는 아니 된다.

1. 권리자가 해당 공유수면의 점·사용에 동의한 경우

2. 국가 또는 지방자치단체가 국방·자연재해 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점·사용하려

는 경우

3. 해당 공유수면을 점·사용하는 것이 권리자가 입게 되는 손해에 비하여 공익성이 뚜렷하게 크다고

관계 중앙행정기관의 장이 인정하는 경우

■ 구 공유수면관리법 시행령

제7조 (점 · 사용허가사항의 변경허가)

법 제5조제4항에서 "대통령령으로 정하는 사항" 이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.

1. 점 · 사용허가기간의 연장

제11조 (권리자등)

① 법 제7조 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자" 란 다음 각 호의 어느 하나에

해당하는 자를 말한다.

6. 「공유수면매립법」 제9조의 규정에 의한 매립면허를 받은 자