2017나2022016 부당이득반환

주식회사 무주덕유산리조트

대한민국

한국자산관리공사

서울중앙지방법원 2017. 3. 31. 선고 2015가합576189 판결

2017. 7. 7.

2017. 8. 30.

1. 제1심 판결의 원고와 주위적 피고에 대한 부분 중 주위적 피고로 하여금 원고에게 4,243,320,697원과 그중 2,118,688,079원에 대하여는 2014. 6. 14.부터, 2,124,632,618원에 대하여는 2015. 6. 25.부터 각 2017. 3. 31.까지 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 초과하여 지급을 명한 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 주위적 피고에 대한 청구를 기각한다.

2. 원고의 주위적 피고 및 예비적 피고에 대한 항소와 주위적 피고의 나머지 항소를 모두 기각한다.

3. 원고와 주위적 피고 사이의 소송총비용 중 30%는 원고가, 나머지는 주위적 피고가 각 부담하고, 원고와 예비적 피고 사이의 항소비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

가. 주위적 피고에 대한 청구취지

주위적 피고는 원고에게 6,306,404,577원과 그중 2,118,688,079원에 대하여는 2014. 6. 14․부터, 2,124,632,618원에 대하여는 2015. 6. 14․부터 각 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의, 2,063,083,880원에 대하여는 2016. 6. 14.부터 이 사건 청구취지변경신청서 부본 송달일까지 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

나. 예비적 피고에 대한 청구취지

'주위적 피고'를 '예비적 피고'로 바꾸는 외에는 주위적 피고에 대한 청구취지와 같다.

2. 항소취지

가. 원고

1) 주위적 피고에 대한 항소취지

제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 돈에 해당하는 주위적 피고에 대한 원고 패소 부분을 취소한다. 주위적 피고는 원고에게 2,063,083,880원과 이에 대하여 2016. 6. 14.부터 2016. 8. 10.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2) 예비적 피고에 대한 항소취지

'주위적 피고'를 '예비적 피고'로 바꾸는 외에는 주위적 피고에 대한 항소취지와 같다.

나. 주위적 피고

제1심 판결 중 주위적 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 주위적 피고에 대한 청구를 기각한다.

1. 기초사실

이 법원이 이 부분에 적을 이유는, 제1심 판결문 제3쪽 제19행부터 제21행의 「(국유림관리법 제16조 제1항 제1호 다목, 국유림관리법 시행령 제11조 제1항 제1호, 국유림관리법 시행규칙 제17조 제3호)」를 「(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제16조 제1항 제1호 다목, 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제17조 제3호․ 다만, 2016. 12. 2․ 법률 제14357호로 위 법률이 개정되면서 '요존국유림'은 '보전국 유림'으로, '불요존국유림'은 '준보전국유림'으로 명칭이 각 변경되었다. 이하 '요존국유림', '불요존국유림'이라 한다)」로 고치고, 제6쪽 제12행의 「피고 공사는 피고 대한민국의 동의를 받아 위 공탁금을 수령하였다」를 「피고 공사는 피고 대한민국의 동의를 받아 2015. 6. 24. 위 공탁금을 수령하였다」로 고치는 외에는 제1심 판결문의 '1. 기초사실' 부분 기재와 같으므로 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 당사자의 주장

가. 원고의 주장

주위적으로 피고 대한민국, 예비적으로 피고 공사는 원고에게 아래와 같은 이유로 무효이거나 취소된 이 사건 대부계약에 따라 원고로부터 지급받은 대부료 중 일부인 6,306,404,577원1)과 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로서 반환할 의무가 있다.

1) 주위적 주장

이 사건 용도폐지는 아래와 같은 이유로 당연무효이므로 피고 공사는 행정재산에 관한 관리를 위탁받을 수 없어 대부권이 없고, 나아가 행정재산은 불융통물로 사법상 거래의 대상이 될 수 없으므로, 이 사건 대부계약은 무효이다.

① 이 사건 국유지는 국립공원 내 국유림으로서 행정재산이므로 국립공원 지정을 폐지하거나 구역을 축소하는 절차를 거치지 아니한 이 사건 용도폐지는 당연무효이다.

② 산림청장이 정당한 이유 없이 용도폐지를 이행하지 않는 경우 총괄청이 직권으로 용도폐지할 수 있다. 그런데 이 사건 국유지는 여전히 요존국유림으로서의 산림성을 갖추고 있으므로 산림청장의 용도폐지 거부는 정당한 이유가 있고, 총괄청의 직권용도 폐지는 부적법하여 당연무효이다.

③ 설령 이 사건 용도폐지가 효력이 있다 하더라도 이 사건 국유지는 행정재산인 요존국유림으로서 특별법인 국유림관리법이 적용되고 국유림관리법에 따르면 국유림의 관리는 산림청장이 하도록 되어 있으므로 피고 공사는 적법한 대부권자가 아니어서 이 사건 대부계약은 무효이다.

2) 제1 예비적 주장

① 원고는 1990년경부터 스키장을 운영하여 왔고, 1997년경 동계 유니버시아드 대회를 위한 국가시책에 따라 거액의 자금을 투입하여 스키장 인프라를 구축하였으며, 이 사건 국유지에서의 스키장 영업은 원고의 유일한 영업이어서 이 사건 국유지는 원고의 사업에 필수적인 부지이다.

② 피고들은 리조트 운영을 위해 이 사건 국유지를 사용해야만 하는 원고의 상황을 이용하여 기존의 사용료보다 5배 정도 증액된 대부료를 부과하였으므로, 이 사건 대부계약은 불공정 법률행위로서 민법 제104조에 의해 무효이다.

③ 피고들은 우월한 지위를 부당하게 이용하여 원고에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정함으로써 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반하였으니 이 사건 대부계약은 강행규정 위반 내지 사회질서에 반하여 민법 제103조에 의해 무효이다.

④ 원고는 국책사업의 협력자로서 25년간의 사용허가를 통해 국유림관리법에 의하여 대부료가 결정될 것이라는 신뢰를 갖고 있었는데, 피고들은 합리적이고 객관적으로 용인할 수 있는 정도를 넘어 대부료를 증액하였으므로, 이 사건 대부계약은 신의성실의 원칙에 위배되어 민법 제2조에 의해 무효이다.

3) 제2 예비적 주장

이 사건 국유지의 산림 형상이 유지되고 있는 이상 특별법인 국유림관리법이 적용될 뿐 국유재산법이 적용되지 않으므로 원고에게 부과하는 대부료는 국유림관리법에 따라 산정했어야 한다. 따라서 국유재산법을 적용하여 대부료를 산정한 이 사건 대부계약은 무효이다.

4) 제3 예비적 주장

이 사건 용도폐지가 무효이므로 피고 공사에게 이 사건 국유지에 대한 대부권한이 없고, 국유재산법을 적용한 대부료 산정은 위법하다. 그런데 원고는 이를 적법하다고 오인하여 이 사건 대부계약을 체결하였고 이와 같은 착오에 의한 의사표시를 취소할 수 있으므로(설령 동기의 착오라 하더라도 피고들에 의해 유발되었으므로 마찬가지이다), 원고와 피고 공사 사이의 관련 확정판결 사건의 제1심에서 2015. 8. 13.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서가 송달됨으로써 이 사건 대부계약은 취소되었다.

나. 피고들의 주장

1) 국유재산법 제22조 제3항에 의한 총괄청의 직권 용도폐지에는 국유재산법 제40조 와 국유재산법 시행령 제37조가 적용되지 않고 총괄청에 넓은 재량이 부여되어 있으므로 이 사건 용도폐지는 적법하고, 설령 하자가 있다 하여도 취소사유에 불과하다.

2) 이 사건 국유지는 1990년부터 체육용지인 스키장으로 사용되어 산림성을 상실하여 국유림이 아니고, 총괄청에 의해 용도폐지되어 일반재산으로 전환된 것이므로 국유재산법이 적용될 뿐 국유림관리법은 적용되지 않는다.

3) 이 사건 국유지는 오랜 기간 체육시설로 사용되고 있어 요존국유림과 국립공원으로서의 본래 기능을 회복하기 어렵고 다른 행정목적으로 활용하기도 어렵다. 총괄청은 국유재산을 효율적으로 활용하기 위하여 이 사건 용도폐지를 하였고, 피고 공사는 피고 대한민국의 수탁기관으로서 국유재산법상 이 사건 국유지의 현황에 맞는 대부료를 산정하였으므로, 이 사건 대부계약에 어떠한 하자도 없다.

4) 설령 이 사건 대부계약이 무효이어서 피고 대한민국에게 부당이득반환의무가 발생하였다 하여도 이 사건 대부계약에 따른 대부료의 수령권한은 피고 공사에게 있음이 명백하므로 '채권자불확지'를 원인으로 한 이 사건 변제공탁은 실질적 요건을 갖추지 못한 것으로 변제의 효력이 인정되지 않고, 따라서 이 사건 변제공탁금 상당액 중 일부금에 대한 부당이득 반환 주장도 인정될 수 없다.

3. 이 사건 용도폐지의 무효 여부

가. 용도폐지의 요건

1) 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지하고, 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 하는데(국유재산법 제40조), 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우, 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우, 국유재산법 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우에 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다(국유재산법 시행령 제37조 제1 내지 3호).

2) 행정처분은 처분의 근거법령이 정한 요건과 절차에 의하여야 한다. 그런데 국유재산법이 총괄청에게 직권 용도폐지의 권한을 부여하면서도 '중앙관서의 장이 용도폐지의 사유가 발생하여 총괄청으로부터 용도폐지 요구를 받고도 정당한 사유 없이 용도폐지하지 않을 경우' 보충적으로 행사할 수 있도록 규정한 점(국유재산법 제22조)에 비추어 보면, 총괄청이 직권으로 용도폐지하고자 할 경우에는 실체적으로 중앙관서의 장이 용도폐지하여야 할 사유가 발생한 경우 즉, 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 등 국유재산법 시행령 제37조에서 정한 사유가 발생한 경우여야 하고, 절차적으로 중앙관서의 장이 총괄청의 요구에도 불구하고 정당한 사유 없이 용도폐지하지 아니하는 경우라야 한다. 여기에서 '행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우'라 함은 행정재산이 사실상 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 또는 더 이상 행정목적으로 사용할 필요가 없어진 경우를 뜻하는 것으로 해석된다.

그러므로 아래에서는 이 사건 국유지가 그 행정목적인 요존국유림이나 국립공원구역으로 더 이상 사용되지 않게 되었는지 여부를 본다.

나. 요존국유림으로서 사용되지 않게 되었는지 여부

1) 판단기준

'산림'이라 함은 집단적으로 자라고 있는 입목·죽과 그 토지, 집단적으로 자라고 있던 입목·죽이 일시적으로 상실된 토지, 입목·죽을 집단적으로 키우는 데에 사용하게 된 토지, 위 각 토지 안에 있는 암석지·소택지, 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로를 말하고, 국유림은 국가가 소유하는 산림을 가리킨다(산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제2조, 제4조).

이 사건 국유지가 산림경영임지의 확보 등을 위해 보존할 필요가 있는 요존국유림에 해당함은 앞서 보았는데, 이 사건 국유지가 요존국유림으로서 사용되지 않게 된 것인지 여부는 이 사건 국유지의 자연적 성상에 따라 산림으로서의 실체를 유지하고 있는지, 아니면 이 사건 국유지가 자연적 또는 인공적으로 성상이 변경되어 산림으로서의 실체를 잃었는지 여부에 따라 결정되어야 한다.

다만 요존국유림에 대한 사용허가가 가능한 경우에는 '전기·통신·방송·가스·수도 그 밖에 대통령령이 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우'가 포함되고, 기반시설용으로 사용하는 경우에 '스키장'으로 사용하는 경우가 포함되어 있는 점(국유림관리법 제21조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제18조 제1항 제4호)에 비추어 보면, 토지 일부에 스키장 시설이 있다는 이유만으로 곧 산림이 아니라고 판단할 수 없다. 또한 일부 산림의 형상이 변경된 부분이 있더라도 산림 형상을 유지하여 운영·관리되고 있어 산림으로 회복하는 것이 사회통념상 가능한 경우에는 산림성이 유지되고 있다고 보아야 하는 한편, 토지 대부분이 산림의 형상을 잃은 경우에는 산림성을 상실하였다고 보아야 할 것이다.

2) 이 사건 국유지의 현황

① 이 사건 국유지 중 산62-4 임야 124,576㎡는 대부분이 스키장용 주차장, 테니스장, 진입도로로 사용되고 있고 다른 국유지와 상당 거리 분리된 곳에 위치하고 있다. 1293-8 체육용지 10,064㎡는 대부분이 슬로프로 되어 있다. 산109-7 임야 198,850㎡는 슬로프와 리프트 운전실 등 시설면적이 녹지면적보다 넓다.

② 산62-5 임야 1,936,015㎡는 리프트와 곤돌라가 토지 상부를 가로지르고, 슬로프가 토지 주위를 감싸고 있으나, 리프트, 곤돌라, 슬로프는 스키장 운영에 필수적인 최소한의 시설이고, 이를 제외한 80% 이상 면적이 당초 산림의 원형 상태로 보존되어 있다. 원형 산림의 면적은 1,869,951㎡ 상당으로서 10만㎡ 이상의 요존국유림 지정요건을 유지하고 있고 대규모의 국유림과 연접하여 있다.

③ 이 사건 국유지는 1990년경 사용허가 이후 약 25년간 계속 스키장 부지의 용도로 사용되어 왔고 현재까지 그 용도와 현황에 큰 변화가 없다.

④ 산림청장은 총괄청의 용도폐지 요구 당시 스키장 대부지의 경우 산림의 형상을 유지하여 운영·관리되고 있어 대부 목적 달성시 산림으로 환원이 가능하다고 보고 용도폐지를 하지 않았다.

[인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제16호증, 을 제5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

위 인정사실에 비추어 보면, 이 사건 국유지 중 산62-4, 1293-8, 산109-7 토지는 상당 부분이 스키장 시설로 사용되면서 25년여 동안 그 현황이 고착·유지되고 있어서 국유림으로서의 산림 형상을 상실하였다고 볼 수 있다.

반면에 이 사건 국유지 중 산62-5 토지는 대부분 여전히 수목이 집단적으로 자라고 있는 산림으로서의 원래 형상을 유지하고 있고, 일부 스키장 시설이 설치된 부분도 그 규모와 설치구조에 비추어 향후 산림으로 환원하기 쉬워 보인다. 또한 당초 요존국유림으로 지정된 요건이었던 10만㎡ 이상의 요건을 구비하고 있으므로, 요존국유림으로서의 성상을 상실하였다고 보기 어렵다. 따라서 적어도 산62-5 토지에 관해서는 요존국유림으로서 사용되지 않게 되었다고 볼 수는 없다.

다. 국립공원구역으로 사용되지 않게 되었는지 여부

1) 판단기준

국립공원이란 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 환경부장관(현행법상 관할청)이 자연생태계, 경관 등을 고려하여 주민설명회, 공청회, 관할 시·도지사 등의 의견청취, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 국립공원위원회 심의를 거쳐 지정된다(자연공원법 제2조, 제4조, 제4조의2, 제7조). 국립공원은 대통령령이 정하는 군사상 또는 공익상 불가피한 경우, 천재지변 등으로 공원으로 사용할 수 없는 경우, 공원구역 타당성 검토결과 자연공원 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우를 제외하고는 이를 해제하거나 그 구역을 축소·변경할 수 없고(같은 법 제8조), 구역해제·변경시에는 국립공원위원회 심의 등의 절차를 거쳐야 한다(같은 법 제4조의2). 공원관리청은 공원계획으로 공원자연보존지구, 공원자연환경지구 등의 용도지구를 결정하여 각 용도지구 안에서의 허용행위의 기준을 정하고(같은 법 제18조), 공원구역 안에서 건축행위나 광물 채굴, 토석 채취, 형질변경 등 일정한 행위를 하고자 하는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 한다(같은 법 제23조). 공원구역 안에 있는 국유 또는 공유의 토지로서 공원사업의 시행 및 자연공원의 보호 등 자연공원의 효율적 관리를 위하여 필요한 것은 공원사업이나 대통령령이 정하는 군사상 또는 공익상 불가피한 경우를 제외하고는 처분할 수 없고(같은 법 제75조), 자연공원 내의 국유 또는 공유의 토지를 처분하고자 하는 재산관리청은 공원관리청과 협의하여야 한다(자연공원법 시행령 제42조 제1항, 제2항, 제4조).

국립공원으로 지정·고시된 국유토지에 관하여는 위와 같이 자연공원법 규정에 의하여 비교적 강한 공법적 규제를 받고 있고, 이와 같은 공법적 규제는 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모하는 데 그 목적을 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 이러한 토지는 설령 사인이 점유·사용 중이라 하더라도 국유재산법 제6조 제2항 제2호의 '국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산'으로서 행정재산인 공공용 재산으로 된다고 보아야 한다(대법원 1996, 7. 30. 선고 95다21280 판결 참조).

2) 이 사건 국유지의 현황

① 이 사건 국유지는 1975, 2. 1. 덕유산국립공원으로 지정되어 공원용도지구계획상 공원자연환경지구 등으로 지정되어 있고, 원고의 스키장시설이 공원시설계획상 체육시설 중 스키장시설로 지정되어 있으며, 이 사건 용도폐지를 전후하여 국립공원지정이 해제되거나 구역 변경된 적은 없다.

② 피고 공사는 2013. 7. 9. 원고에게 '이 사건 대부계약 기간만료 후 갱신시에는 대부료율이 현재의 20/1,000 이상에서 국유재산법 시행령에서 정한 50/1,000 이상으로 변경된다. 원고의 매수신청이 있을 경우 환경부, 국립공원관리공단 등 관계기관과의 협의 등 매각에 소요되는 기간을 감안하여 사전에 이 사건 국유지의 매매에 대한 협의를 진행하고자 하니 매입 여부를 조속히 회신해 달라'고 요청하였다. 이에 원고는 피고 공사에게 이 사건 국유지에 대한 매수를 신청하였고, 피고 공사는 2014. 1, 10.경 관계기관인 환경부와 국립공원환경공단에 이 사건 국유지의 매각에 관한 협의를 요청하였다.

그러나 환경부와 국립공원환경공단은 2014. 3.경 ㉠ 이 사건 국유지는 자연공원법 제75조와 같은 법 시행령 제42조에 따른 처분가능사유인 군사·공익상 불가피한 경우에 해당하지 않고, ㉡ 보전할 필요성이 있는 공원자연보존지구 및 공원자연환경지구로 지정된 지역이 다수 포함되어 있으며, ㉢ 국립공원 내 사유지 증가는 국립공원의 효율적 보호, 관리 측면에서 바람직하지 않다는 이유로 부동의하였다.

이에 피고 공사는 2014. 3. 14. 원고에게 환경부, 국립공원관리공단의 매각 부동의에 따라 매각이 불가능하다는 회신을 보냈다.

[인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제13 내지 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

위 인정사실에 의하면 이 사건 국유지는 덕유산국립공원으로 지정·고시된 국유토지로서 비록 원고가 점유·사용하면서 그 중 일부 토지에 대한 형상을 변경하여 스키장 시설부지로 사용하고 있다 하더라도 이 부분 토지에 관한 국립공원 지정 폐지나 구역 변경절차가 선행되지 아니하는 한 여전히 행정재산인 공공용 재산에 해당하고, 더 이상 국립공원구역으로 사용되지 않게 되었다고 볼 수는 없다.

라. 이 사건 용도폐지의 당연무효 여부

1) 판단기준

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 1995․ 7. 11․ 선고 94누4615 전원합의체판결 등 참조).

2) 산림성 상실 여부 판단에 관한 하자의 정도

이 사건 국유지 중 산62-5 토지를 제외한 나머지 3필지 토지는 요존국유림으로서의 성상을 상실하였다고 보이나, 이 사건 국유지 중 대부분의 면적을 차지하는 산62-5 토지는 요존국유림으로서의 성상을 유지하고 있음은 앞서 보았다.

한편 앞서 본 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 국유지 전체가 일단의 토지로 사용허가의 대상이 되어 원고의 대규모 스키장 시설의 일부로 사용되어 왔고, 원고의 스키장 시설과 산림은 유기적으로 결합되어 사용되고 있어서 산림 부분만 스키장 시설과 분리하여 다른 행정목적으로 이용하기도 어려운 사실이 인정된다. 나아가 이 사건 국유지가 1990년경 이후 현재까지 25년여 동안 스키장 시설부지로 이용되어 온 현황과 대부 경위 및 원고의 스키장업 운영 경위 등에 비추어 보면 향후에도 상당한 기간 동안은 스키장 시설부지로 계속해서 이용될 것으로 예상된다.

위와 같은 사정을 고려해 보면, 이 사건 국유지의 용도폐지 여부를 판단하면서 개별 토지별로 산림성 상실 여부를 판단하여 용도폐지 처분을 하여야 하는지, 아니면 이 사건 국유지 전체를 일단의 토지로 보아 산림성 상실 여부를 판단하여야 하는지에 관하여 다툼의 여지가 있을 수 있고, 각 토지별로도 그 산림성 상실 여부에 대한 판단에 다툼이 있을 수 있다고 보인다.

따라서 총괄청이 산림청장의 용도폐지 거부에 정당한 사유가 없다고 보아 직권으로 이 사건 국유지 전체에 대한 용도폐지를 한 것에 객관적으로 명백한 하자가 있다고 볼 수는 없다.

3) 국립공원구역 해제 절차 흠결로 인한 하자의 정도

이 사건 국유지는 국립공원으로 지정되어 공원계획이 수립된 국유토지로서 행정재산인 공공용 재산임은 앞서 보았다. 따라서 이 사건 국유지 전체 또는 일부 필지에 대해서라도 국립공원 해제 내지 국립공원구역에서 제외하는 절차가 이루어지지 않은 이상, 행정목적으로 사용되지 않는 경우로서 용도폐지할 수는 없다. 그런데 총괄청은 이 사건 국유지 중 요존국유림으로서의 성상을 상실한 토지 부분에 관하여 자연공원법상 국립공원구역에서 해제하기 위한 아무런 조치를 취하지 않은 채 이 사건 국유지를 행정목적으로 사용되지 않게 된 경우로 보아 이 사건 용도폐지를 하였다.

그렇다면 이 사건 용도폐지는 근거법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있고, 국립공원구역 해제 등의 조치 없이 행정재산을 일반재산으로 용도폐지하였으므로, 그 하자는 객관적으로도 명백하다.

마. 소결론

결국 이 사건 용도폐지는 이 사건 국유지가 국립공원구역임을 간과한 중대·명백한 하자가 있으므로 무효라 할 것이다.

4. 이 사건 대부계약의 무효 및 부당이득 반환의무

가. 국유재산법상 일반재산에 대하여는 국가가 사경제 주체로서 사적자치와 계약 자유의 원리에 따라 행하는 사법상의 법률행위로서 대부계약을 통해 대부하도록 규정되어 있는 반면, 행정재산에 대하여는 행정처분인 사용허가만 허용되고 있다(국유재산법 제30조, 제41조). 마찬가지로 요존국유림에 대하여는 행정처분인 사용허가만이 허용되고, 불요존국유림에 대하여는 대부계약을 체결할 수 있다(국유림관리법 제21조 제1항).

위와 같은 규정체계는 행정재산이 불융통물로서 사법상 거래의 대상이 될 수 없음을 전제로 한 것이고, 이에 따라 비록 관할 관청이 행정재산을 행정재산임을 모르고 매각하였다 하더라도 그 매매계약은 당연무효이고(대법원 1995. 11. 14. 선고 94다50922 판결 등 참조), 행정재산에 대한 사법상 대부계약도 마찬가지로 무효이다.

나. 앞서 본 것처럼 이 사건 용도폐지가 무효이므로, 이 사건 국유지는 이 사건 용도폐지 이전의 상태인 요존국유림과 국립공원구역 내 토지로서 행정재산에 해당하고, 행정재산에 대한 사법상 대부계약인 이 사건 대부계약은 무효이다.

다. 따라서 무효인 이 사건 대부계약을 통해 원고로부터 대부료를 취득한 당사자는 그 대부료 상당액을 법률상 원인 없이 취득하고 원고는 같은 금액 상당의 손해를 입었다 할 것이므로 대부료를 취득한 자는 원고에게 그 대부료 상당액의 부당이득을 반환할 의무가 있다.

5. 부당이득 반환의무의 주체

가. 관련 법규 및 법리

1) 부당이득제도는 이득자의 재산상 이득이 법률상 원인을 갖지 못한 경우에 공평·정의의 이념에 근거하여 이득자에게 그 반환의무를 부담시키는 것이므로, 이득자에게 실질적으로 이득이 귀속된 적이 없다면 그 반환의무를 부담시킬 수 없다. 특정 금액을 이득하였다고 하기 위해서는 그 돈을 사실상 지배할 수 있는 상태에까지 이르러 실질적인 이득자가 되었다고 볼 만한 사정이 인정되어야 한다. 따라서 부당이득반환청구의 상대방이 되는 수익자는 실질적으로 그 이익이 귀속된 주체이어야 한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2010다37325 판결 등 참조).

2) 금융회사부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률 제26조 제1항 제10호는 피고 공사의 업무 중 하나로 '법령에 따라 국가기관 등으로부터 수임받은 재산의 관리·처분, 채권의 보전·추심 및 해당 재산의 가치의 보전·증대 등을 위한 관련 재산의 매입과 개발'을 규정하고 있고, 제31조는 업무수행에 따른 수수료 및 매매차익과 여유자금의 운용 등으로 생기는 수익을 피고 공사의 수입으로 한다고 규정하고 있다.

국유재산법 시행령 제38조 제3항, 제4항은 총괄청은 용도폐지되어 총괄청에 인계된 재산 등 일반재산의 관리∙처분에 관한 사무(관리∙처분과 관련된 소송업무 포함) 및 이미 처분된 총괄청 소관 일반재산의 처분과 관련된 소송업무를 피고 공사에 위탁하고, 피고 공사는 자신의 명의로 관리∙처분한다고 규정하고 있다.

그리고 국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙(기획재정부령, 국유재산법 제42조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제3항의 위임을 받아 제정)은 피고 공사가 위탁재산의 관리·처분 업무를 수행할 때 피고 공사 자체의 수입과 지출에 관한 계정(이하 '자체계정'이라 한다)과 위탁재산의 수입과 지출에 관한 계정(이하 '위탁계정'이라 한다)을 구분하여 회계처리하도록 하면서 위탁계정에 속하는 수입을 자체계정의 비용으로 지출할 수 없도록 함으로써 회계처리를 엄격히 구분하고 있다(같은 규칙 제11조). 또한 위탁재산의 매각대금, 대부료 및 변상금 등 위탁재산으로부터 발생한 수입은 위탁계정의 수입으로 정하고(같은 규칙 제12조 제1항), 총괄청이 피고 공사에 대하여 위탁재산의 관리·처분과 관련한 위탁료를 지급하도록 하였으며(같은 규칙 제13조), 피고 공사가 위탁재산과 관련된 수입과 지출을 정산하여 수입이 지출을 초과하는 경우 그 차액을 국유재산관리기금에 납입하고, 지출이 수입을 초과하는 경우 총괄청이 그 차액을 피고 공사에 지급하도록 규정하고 있으며(같은 규칙 제14조 제3항), 국유재산관리기금은 총괄청이 관리·운용한다(국유재산법 제26조의6 제1항).

나. 이 사건 대부계약의 당사자 및 대부료 상당 이익의 귀속

앞서 본 것처럼 이 사건 대부계약의 대부자는 피고 대한민국이고, 피고 공사는 이 사건 국유지의 관리·처분업무를 위탁받아 대부자인 피고 대한민국의 수탁기관으로서 이 사건 대부계약을 체결하였다. 이 사건 대부계약서에도 대부자가 피고 대한민국으로 명기되어 있고 피고 공사는 '관리청(수탁기관)'으로 표시되어 기명날인한 것에 불과하다(갑 제11호증의 1). 또한 피고 공사는 원고가 지급한 이 사건 국유지에 대한 대부료를 자신의 수입으로 취득할 수 없고, 위 대부료는 위탁계정으로 별도 관리되어 국유재산관리기금으로 귀속된다.

관계법령 및 법리와 이 사건 대부계약의 목적, 체결 경위, 계약내용과 법적 성격, 대부료의 귀속 주체 등을 종합해 보면, 이 사건 대부계약의 당사자인 대부자는 피고 대한민국으로서 피고 공사는 이 사건 국유지의 관리업무를 위탁받아 수탁자로서 대부계약 체결 등 업무를 수행한 것일 뿐이고, 피고 공사가 원고로부터 수령한 이 사건 국유지에 관한 대부료 상당 이익이 피고 공사에게 귀속된다고 볼 수도 없다. 즉 이 사건 대부계약의 당사자는 피고 대한민국이고 그로 인한 대부료 상당 이익도 피고 대한민국에 귀속되었다고 보아야 한다.

다. 소결론

따라서 피고 대한민국이 원고에게 이 사건 대부계약상 대부료 상당액의 부당이득을 반환할 의무를 부담하고, 피고 공사는 이 사건 부당이득 반환청구의 상대방이 될 수 없다(따라서 예비적 피고인 피고 공사에 대한 청구는 주위적 피고에 대한 청구의 인정 여부나 범위와 상관없이 받아들일 수 없다. 또한 예비적 피고에 대한 1차 대부료 관련 청구는 이미 원고 패소 판결이 확정되었다).

6. 부당이득 반환의무의 범위

가. 1차 대부료

앞서 본 것처럼 이 사건 대부계약에 따라 원고가 2014. 6. 13. 피고 공사에게 지급한 1차 대부료는 피고 대한민국에게 귀속되었고, 따라서 피고 대한민국은 원고에게 1차 대부료와 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나. 2차 대부료

앞서 본 것처럼 원고가 2015. 6. 15, 피고들을 피공탁자로 하여 공탁한 2차 대부료는 피고 공사가 2015. 6. 24. 수령함으로써 피고 대한민국에게 귀속되었고, 따라서 피고 대한민국은 원고에게 2차 대부료와 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

다. 이 사건 변제공탁금

민법 제487조 후단의 '변제자가 과실 없이 채권자를 알 수 없는 경우'라 함은 객관적으로 채권자 또는 변제수령권자가 존재하고 있으나 채무자가 선량한 관리자의 주의를 다하여도 채권자가 누구인지 알 수 없는 경우를 말한다(대법원 2005. 5. 26. 선고 2003다12311 판결).

살피건대 갑 제27호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 변제공탁을 하면서 공탁원인사실에 '이 사건 대부계약이 무효임에도 대부료를 지급하려 하는데, 대부료를 누구에게 지급해야 하는지 알 수 없다'는 취지로 기재한 사실을 인정할 수 있다. 한편 채권자불확지 변제공탁은 객관적으로 채권자 또는 변제수령권자가 존재하는 것을 전제로 하되 다만 그 채권자 등을 알 수 없는 경우에 가능한 점, 공탁 요건을 갖추고 있는지 여부는 공탁서에 기재된 공탁원인사실을 기준으로 객관적으로 판단하여야 할 것인데, 채무의 변제를 위한 변제공탁을 하였으나 애초부터 그 채무가 없었다면 그 공탁은 변제로서의 효력이 생기지 않는 점(대법원 1995. 7. 20.자 95마190 결정 참조), 그런데 이 사건 변제공탁은 무효인 이 사건 대부계약에 따른 대부료 채무에 관한 것으로 존재하지 않는 채무에 대한 공탁임이 그 공탁원인사실 기재로도 분명한 점 등을 고려하면, 이 사건 변제공탁은 실질적인 요건을 갖추지 못한 것으로 변제로서의 효력이 없다.

결국 피고 대한민국은 이 사건 변제공탁금 상당액에 대하여는 부당이득을 취득한 사실이 없으므로 원고의 이 사건 변제공탁금 중 일부인 2,063,083,880원에 대한 부당이득 반환 주장은 이유 없다.

라. 소결론

따라서 피고 대한민국은 원고에게 원고가 구하는 부당이득금 4,243,320,697원(= 1차 대부료 2,746,096,210원 중 원고가 구하는 2,118,688,079원 + 2차 대부료 2,808,507,480원 중 원고가 구하는 2,124,632,618원)과 그 중 2,118,688,079원에 대하여는 그 지급일 다음날인 2014․ 6. 14․부터, 2,124,632,618원에 대하여는 공탁금 수령일 다음날인 2015. 6. 25.부터 각 피고 대한민국이 그 이행의무의 존부와 범위에 대하여 다툼이 상당한 제1심 판결 선고일인 2017. 3. 31.까지 민법에서 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다(원고는 2차 대부료 상당의 부당이득금에 대한 지연손해금을 2015. 6. 14.부터 구하고 있으나 원고가 2차 대부료를 2015, 6. 15. 공탁하였고, 피고 공사가 2015. 6. 24․ 이를 수령하였으므로, 위 부분에 대한 지연손해금은 2015. 6. 25.부터 기산하고, 그 범위를 넘는 원고의 지연손해금 청구 부분은 이유 없다. 그리고 이 법원이 아래에서 보는 바와 같이 주위적 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 2차 대부료에 대하여 공탁일 다음날인 2015. 6. 16․부터 공탁금 수령일인 2015. 6. 24.까지 연 5%의 비율로 계산한 지연손해금의 지급을 명한 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 주위적 피고에 대한 청구를 기각하면서도 제1심의 인용금액 자체는 그대로 유지하므로, 주위적 피고가 당심에서 제1심 판결의 인용금액 자체의 이행의무의 존부와 범위를 다툰 것은 상당하다고 할 수 없어 제1심 판결을 선고한 다음날부터의 지연손해금은 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 비율에 따른다).

7. 결론

그렇다면 원고의 주위적 피고인 피고 대한민국에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 원고의 피고 대한민국에 대한 나머지 청구와 예비적 피고인 피고 공사에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각할 것인데, 제1심 판결 중 피고 대한민국에 대한 부분은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하고, 피고 공사에 대한 부분은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고 대한민국의 항소를 일부 받아들여 피고 대한민국에 대한 부분 중 일부 지연손해금에 관한 부분을 주문과 같이 취소하고, 원고의 피고 대한민국 및 피고 공사에 대한 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 권기훈

판사 권순남

판사 차승환

1) 원고는 1차 대부료 2,746,096,210원 중 2,118,688,079원, 2차 대부료 2,808,507,480원 중 2,124,632,618원, 이 사건 변제공탁금 2,808,507,480원 중 2,063,083,880원을 각 명시적으로 일부 청구하고 있다.