2017구합78797 용도폐지 처분등 무효확인

주식회사 무주덕유산리조트

기획재정부장관

2018. 4. 19.

2018. 5. 17.

1. 이 사건 소 중 피고가 한국자산관리공사에 별지 목록 기재 부동산에 대한 관리 · 처분 업무를 위탁한 행위의 무효확인청구 부분을 각하한다.

2. 피고가 2013. 2. 15. 별지 목록 기재 부동산에 대하여 한 용도폐지 처분은 무효임을 확인한다.

3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문 제2항 및 피고가 주문 제2항 기재 용도폐지 처분에 따라 한국자산관리공사에 별지 목록 기재 부동산에 대한 관리처분 업무를 위탁한 행위는 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자 지위

1) 원고는 전북 무주군 설천면 심곡리 소재 무주 덕유산 리조트의 운영자로서 국유인 별지 목록 기재 부동산(이하 '이 사건 국유지'라 한다)이 포함된 사업부지에서 스키장 등을 운영하고 있다.

2) 피고는 구 국유재산법(2017. 8. 9. 법률 제14841호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제10호, 제8조 등에 따라 국유재산 사무의 총괄과 관리를 하는 대한민국 산하 총괄청이다.

나. 이 사건 국유지의 법적 현황

1) 이 사건 국유지는 아래에서 보는 바와 같이 사용허가 및 대부계약이 일체로 이루어져 온 일단의 토지이다. 산림청장은 이 사건 국유지를 10만m 이상의 보존할 필요가 있는 국유림으로서 요존국유림으로 구분 · 관리하여 왔다.

2) 이 사건 국유지는 1975. 2. 1. 덕유산국립공원으로 지정되었다. 공원계획의 용도지구계획상 산62-4 토지는 공원마을지구(공원 집단시설지구), 공원자연환경지구로, 산62-5 토지는 공원마을지구(공원집단시설지구), 공원자연보존지구, 공원자연환경지구로, 산109-7 토지는 공원자연보존지구, 공원자연환경지구로, 1293-8 토지는 공원자연보존 지구, 공원자연환경지구로 각 지정되어 있다. 원고의 스키장시설은 공원시설계획상 체육시설 중 스키장시설로 지정되어 있다.

다. 원고의 이 사건 국유지 사용 경위

1) 원고(변경 전 상호 : 주식회사 쌍방울개발)는 1990, 11. 20. 산림청 산하 남부영 림서 남원관리소장으로부터 이 사건 국유지가 포함된 전북 무주군 설천면 심곡리 산62 소재 5,607,304 ㎡의 국유림에 대한 사용허가를 받아 스키장 용지의 일부로 사용하고 있으며 수차례 사용허가를 갱신받았다.

2) 원고는 2009. 6. 2. 서부지방산림청 무주국유림관리소장으로부터 이 사건 국유지 총 면적 2,269,505㎡ 중 2,269,501m에 관하여 사용허가목적을 기반시설용(스키장)으로, 사용허가기간을 2009. 6. 13.부터 2014. 6. 12.까지로, 사용료를 연 243,911,960원으로 정한 사용허가를 받았다.

라. 피고의 용도폐지

1) 피고는 2013. 1. 21. 산림청장에게 '이 사건 국유지가 체육시설로 활용되고 있어 행정재산으로 관리함이 적절하지 않다. 적정 사용료 부과와 점유자 매입유도 등을 통한 국유재산의 효율적인 관리 또는 처분을 위하여 일반재산으로 전환하고자 한다'는 취지로 용도폐지를 요구하였다.

2) 산림청장은 2013. 2. 4. 피고에게 '이 사건 국유지는 산림형상을 유지하여 운영·관리되고 있으므로 장차 사용 종료시 산림으로의 환원이 용이하고, 향후 산림으로, 환원하여 국유림으로 지속 관리해야 할 필요가 있다'는 이유로 용도폐지를 거부하였다. 3) 피고는 2013. 2. 15. 국유재산심의위원회 부동산분과위원회의 심의·의결을 거쳐 직권으로 용도폐지 처분을 하고(이하 '이 사건 용도폐지 처분'이라 한다), 산림청장으로부터 이 사건 국유지를 인계받아 한국자산관리공사에 이 사건 국유지의 관리처분 업무를 위탁하였다(이하 위와 같이 피고가 한국자산관리공사에 이 사건 국유지의 관리 · 처분 업무를 위탁한 행위를 '이 사건 위탁 행위'라 한다).

마. 원고와 한국자산관리공사의 대부계약 체결 및 대부료 지급

1) 한국자산관리공사는 2013. 5. 23. 대부자인 대한민국의 수탁기관으로서 원고와 이 사건 국유지에 관하여 사용목적을 체육용지(스키장), 대부기간을 2013. 6. 13.부터 2014. 6. 12.까지(종전 산림청장 사용허가기간 종료일), 대부료를 575,603,790원(부가가치세 별도)으로 정하되 다음 연도의 대부료는 국유재산법에 의해 결정한다는 내용의 대부계약을 체결하였다.

2) 한국자산관리공사는 대부자 대한민국의 수탁기관으로서 2014. 6. 13. 원고와 이 사건 국유지에 관하여 사용목적을 체육용지(스키장), 대부기간을 2014. 6. 13.부터 2019. 6. 12.까지, 대부료를 연 2,496,451,100원(부가가치세 별도)으로 정하고 다음 연도의 대부료는 국유재산법 시행령 제29조 및 제31조에 따라 매년 결정한다는 내용의 대부계약을 체결하였다(이하 '이 사건 대부계약'이라 한다).

3) 이 사건 대부계약에 따라 원고는 2014, 6. 13, 한국자산관리공사에게 2014. 6. 13.부터 2015. 6. 12.까지의 대부료 2,746,096,210원(부가가치세 포함, 이하 '1차 대부료'라고만 한다)을 지급하였고, 2015. 6. 15. 대한민국 또는 한국자산관리공사 중 누가 채권자인지 알 수 없다는 이유로 대한민국과 한국자산관리공사를 피공탁자로 하여 2015. 6. 13.부터 2016. 6. 12.까지의 대부료 2,808,507,480원(부가가치세 포함, 이하 '2차 대부료'라고만 한다)을 변제공탁하였다. 한편 한국자산관리공사는 대한민국의 동의를 받아 2015. 6. 24. 위 공탁금을 수령하였다.

4) 원고는 2016. 6. 13. 다시 대한민국 또는 한국자산관리공사 중 누가 채권자인지 알 수 없다는 이유로 대한민국과 한국자산관리공사를 피공탁자로 하여 2016. 6. 13.부터 2017. 6. 12.까지의 대부료 2,808,507,480원(부가가치세 포함)을 변제공탁(이하 '이 사건 변제공탁'이라 한다)하였으나, 대한민국과 한국자산관리공사는 위 공탁을 수락하지 않고 있었다.

바. 원고가 제기한 부당이득반환소송의 경과

1) 원고는 서울중앙지방법원에 한국자산관리공사를 상대로 이 사건 대부계약이 무효이거나 취소되었음을 전제로 1차 대부료 상당액의 부당이득반환을 구하는 소송을 제기하였는데, 위 법원은 2015. 10. 23. '이 사건 용도폐지 처분은 이 사건 국유지가 국립공원구역으로 행정재산임에도 불구하고 국립공원구역 해제 등의 조치 없이 일반재산으로 용도폐지한 것으로 무효이고 따라서 행정재산에 대한 사법상 대부계약인 이 사건 대부계약 역시 무효이나, 대한민국의 수탁기관에 불과한 한국자산관리공사가 대부료 상당의 이익을 취득한 것으로는 볼 수 없다'는 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(2014가합543700호), 이에 원고가 서울고등법원에 항소하였으나, 위 법원은 2016. 5. 12. 1심 판결과 같은 이유로 항소기각 판결을 선고하였다(2015나2061796호). 이에 원고가 대법원에 상고하였다가 상고를 취하함으로써 위 판결은 2016. 6. 1. 확정되었다.

2) 원고는 서울중앙지방법원에 대한민국을 주위적 피고로 하고 한국자산관리공사를 예비적 피고로 하여 이 사건 대부계약이 무효이거나 취소되었음을 전제로 1차 대부료 중 일부, 2차 대부료 중 일부, 이 사건 변제공탁금 중 일부에 상당하는 금액의 부당이득반환을 구하는 소송을 제기하였는데, 위 법원은 2017. 3. 31. 확정된 선행 판결과 같은 이유로 이 사건 용도폐지 처분과 이 사건 대부계약을 무효라고 판시하는 한편, 한 국자산관리공사가 아닌 대한민국이 원고에게 대부료 상당액의 부당이득 반환의무를 부담하고 이 사건 변제공탁금 부분의 경우 이 사건 변제공탁이 변제로서 효력이 없어 대한민국이 부당이득을 취득한 사실이 없다는 이유로, 대한민국에 대한 청구 중 1차 대부료, 2차 대부료 부분을 인용하고 대한민국에 대한 청구 중 이 사건 변제공탁금 부분 및 한국자산관리공사에 대한 청구를 각 기각하는 판결을 선고하였다(2015가합576189). 이에 원고와 대한민국이 서울고등법원에 항소하였는데, 위 법원은 2017. 8. 30. 2차 대부료에 대한 지연손해금 기산일이 한국자산관리공사가 공탁금을 수령한 다음날인 2015. 6. 25.부터인데 위 1심 판결은 공탁일 다음날인 2015. 6. 16.부터라고 하였다는 이유로 2015. 6. 16.부터 2015. 6. 24.까지의 2차 대부료에 대한 지연손해금의 지급을 명한 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 대한민국에 대한 청구를 기각하고, 그 이외에는 위 1심 판결과 같은 이유로 원고의 대한민국 및 한국자산관리공사에 대한 항소와 대한민국의 나머지 항소를 모두 기각하는 판결을 선고하였다(2017다. 2022016). 이에 원고와 대한민국이 대법원에 상고하였으나, 위 법원은 2018. 2. 8. 상고기각 판결을 선고하였다(2017다266146)(이하 확정된 위 판결을 '이 사건 민사판결'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 15, 19 내지 21호증, 을 제4 내지 7호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 이 사건 국유지는 국립공원 내 국유림으로서 행정재산이므로 자연공원법에 따른 국립공원 지정 폐지나 구역변경 절차가 선행되지 않은 채 이 사건 국유지에 대하여 이루어진 이 사건 용도폐지 처분은 그 하자가 중대 · 명백하여 당연무효이다.

나. 이 사건 용도폐지 처분이 당연무효여서 이 사건 국유지는 여전히 행정재산에 해당하고 한국자산관리공사는 행정재산인 이 사건 국유지에 대한 관리처분권을 가질 수 없다. 따라서 피고가 한국자산관리공사에 이 사건 국유지에 대한 관리·처분 업무를 위탁한 행위는 당연무효이다.

3. 이 사건 소 중 이 사건 위탁 행위 무효확인청구 부분의 적법 여부 직권으로 이 사건 소 중 이 사건 위탁 행위 무효확인청구 부분의 적법 여부에 관하여 살펴본다.

항고소송의 대상이 되는 처분이란 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 공법상의 법집행 행위로서, 그러한 공권력의 행사로 인하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하며, 행정기관 상호간의 내부적 행위나 행정기관의 사무처리 절차상 이루어지는 것으로서 국민의 권리의무에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다.

원고가 무효의 확인을 구하는 이 사건 위탁 행위는, 피고가 이 사건 국유지에 대하여 이 사건 용도폐지 처분을 하고 산림청장으로부터 이 사건 국유지를 인계받은 후 한 국자산관리공사에 이 사건 국유지의 관리 · 처분 업무를 위탁한 행위로서, 피고로 하여 금 용도폐지되어 인계된 일반재산의 관리처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위 탁하도록 규정하고 있는 구 국유재산법 제2조 제10호, 제42조, 국유재산법 시행령 제38조 제3항 등 관계법령에 따라 이루어진 행정기관 상호간의 내부적인 행위에 불과하고 이로 인하여 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없으므로, 항고고송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없고(대전고등법원 2009. 7. 16. 선고 2009292 판결 참조), 이는 이 사건 용도폐지 처분이 당연무효여서 이에 따라 이 사건 위탁 행위 역시 무효가 되는 경우라 하여 달리 볼 바 아니다.

결국 이 사건 위탁 행위의 무효를 구하는 이 사건 소 중 이 사건 위탁 행위 무효확 인청구 부분은 처분에 해당하지 아니한 것을 대상으로 제기한 항고소송으로서 부적법하다.

4. 이 사건 처분의 무효 여부

가. 용도폐지의 요건

1) 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지하고, 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 하는데(구 국유재산법 제40조), 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우, 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우, 법제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우에 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다.

(국유재산법 시행령 제37조 제1항).

2) 처분은 근거법령이 정한 요건과 절차에 의하여야 하는데, 국유재산법이 총괄청에게 직권 용도폐지의 권한을 부여하면서도 중앙관서의 장이 용도폐지의 사유가 발생하여 총괄청으로부터 용도폐지 요구를 받고도 정당한 사유 없이 용도폐지하지 않을 경우 보충적으로 행사할 수 있도록 규정한 점에 비추어 보면(구 국유재산법 제22조), 총 괄청이 직권으로 용도폐지하고자 할 경우에는 실체적으로 중앙관서의 장이 용도폐지하여야 할 사유가 발생한 경우, 즉 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 등 국유재산법 시행령 제37조에서 정한 사유가 발생한 경우여야 하고, 절차적으로 중 앙관서의 장이 총괄청의 요구에도 불구하고 정당한 사유 없이 용도폐지하지 아니하는 경우라야 한다. 여기에서 '행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우'라 함은 행정재산이 사실상 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 또는 더 이상 행정목적으로 사용할 필요가 없어진 경우를 뜻하는 것으로 해석된다.

3) 그러므로 아래에서는 이 사건 국유지가 그 행정목적인 국립공원구역으로 더 이상 사용되지 않게 되었는지 여부에 관하여 본다.

나. 국립공원구역으로 사용되지 않게 되었는지 여부

1) 판단기준

국립 공원이란 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로서 환경부장관(현행법상 관할청)이 자연생태계, 경관 등을 고려하여 주민설명회, 공청회, 관할 시·도지사 등의 의견청취, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 국립공원위원회 심의를 거쳐 지정된다자연공원법 제2조, 제4조, 제4조의2, 제7조). 국립공원은 대통령령이 정하는 군사상 또는 공익상 불가피한 경우, 천재지변 등으로 공원으로 사용할 수 없는 경우, 공원구역 타당성 검토결과 자연공원 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우를 제외하고는 이를 해제하거나 그 구역을 축소·변경할 수 없고(자연공원법 제8조), 구역해제 · 변경시에는 국립공원위원회 심의 등의 절차를 거쳐야 한다(자연공원법 제4조의2). 공원관리청은 공원계획으로 공원자연보존지구, 공원자연환경지구 등의 용도지구를 결정하여 각 용도지구 안에서의 허용행위의 기준을 정하고(자연공원법 제18조), 공원구역 안에서 건축행위나 광물 채 굴, 토석 채취, 형질변경 등 일정한 행위를 하고자 하는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 한다(자연공원법 제23조). 공원구역 안에 있는 국유 또는 공유의 토지로서 공원사업의 시행 및 자연공원의 보호 등 자연공원의 효율적 관리를 위하여 필요한 것은 공원사업이나 대통령령이 정하는 군사상 또는 공익상 불가피한 경우를 제외하고는 처분할 수 없고(자연공원법 제75조), 자연공원 내의 국유 또는 공유의 토지를 처분하고자 하는 재산관리청은 공원관리청과 협의하여야 한다(자연공원법 시행령 제42조 제1항, 제2항, 제4조). 국립공원으로 지정·고시된 국유토지에 관하여는 위와 같이 자연공원법 규정에 의하여 비교적 강한 공법적 규제를 받고 있고, 이와 같은 공법적 규제는 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모하는 데 그 목적을 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 이러한 토지는 설령 사인이 점유·사용 중이라 하더라도 구 국유재산법 제6조 제2항 제2호의 '국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산'으로서 행정재산인 공공용 재산으로 된다고 보아야 한다(대법원 1996. 7. 30. 선고 95다21280 판결 참조).

2) 인정사실

가) 이 사건 국유지는 1975. 2. 1. 덕유산국립공원으로 지정되어 공원용도지구계획상 공원자연환경지구 등으로 지정되어 있고, 원고의 스키장시설이 공원시설계획상 체육시설 중 스키장시설로 지정되어 있으며, 이 사건 용도폐지 처분을 전후하여 국립공 원지정이 해제되거나 구역 변경된 적은 없다.

나) 한국자산관리공사는 2013. 7. 9. 원고에게 '이 사건 대부계약 기간만료 후 갱신시에는 대부료율이 현재의 20/1,000 이상에서 국유재산법 시행령에서 정한 50/1,000 이상으로 변경된다. 원고의 매수신청이 있을 경우 환경부, 국립공원관리공단 등 관계기 관과의 협의 등 매각에 소요되는 기간을 감안하여 사전에 이 사건 국유지의 매매에 대한 협의를 진행하고자 하니 매입 여부를 조속히 회신해 달라'고 요청하였다. 이에 원고는 한국자산관리공사에게 이 사건 국유지에 대한 매수를 신청하였고, 한국자산관리공사는 2014. 1. 10.경 관계기관인 환경부와 국립공원환경공단에 이 사건 국유지의 매각에 관한 협의를 요청하였다.

다) 그러나 환경부와 국립공원환경공단은 2014. 3.경 이 사건 국유지는 자연공원법 제75조와 자연공원법 시행령 제42조에 따른 처분가능사유인 군사·공익상 불가피한 경우에 해당하지 않고, 보전할 필요성이 있는 공원자연보존지구 및 공원자연환경지구로 지정된 지역이 다수 포함되어 있으며, 국립공원 내 사유지 증가는 국립공원의 효율적 보호, 관리 측면에서 바람직하지 않다는 이유로 부동의하였다.

라) 이에 한국자산관리공사는 2014. 3. 14. 원고에게 환경부, 국립공원관리공단의 매각 부동의에 따라 매각이 불가능하다는 회신을 보냈다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 15 내지 17, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

위 인정사실에 의하면 이 사건 국유지는 덕유산국립공원으로 지정·고시된 국유토지로서 비록 원고가 점유·사용하면서 그 중 일부 토지에 대한 형상을 변경하여 스키장 시설부지로 사용하고 있다 하더라도 이 부분 토지에 관한 국립공원 지정 폐지나 구역변경절차가 선행되지 아니하는 한 여전히 행정재산인 공공용 재산에 해당하고, 더 이상 국립공원구역으로 사용되지 않게 되었다고 볼 수는 없다.다. 이 사건 용도폐지 처분의 당연무효 여부

1) 판단기준

하자 있는 처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중 대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 등 참조).

2) 국립공원구역 해제 절차 흠결로 인한 하자의 정도

이 사건 국유지는 국립공원으로 지정되어 공원계획이 수립된 국유토지로서 행정재산인 공공용 재산임은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 국유지 전체 또는 일부 필지에 대해서라도 국립공원 해제 내지 국립공원구역에서 제외하는 절차가 이루어지지 않은 이상, 행정목적으로 사용되지 않는 경우로서 용도폐지할 수는 없다. 그런데 피고는 자연공원법상 국립공원구역에서 해제하기 위한 아무런 조치를 취하지 않은 채 이 사건 국유지를 행정목적으로 사용되지 않게 된 경우로 보아 이 사건 용도폐지 처분을 하였다.

그렇다면 이 사건 용도폐지 처분은 근거법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있고, 국립공원구역 해제 등의 조치 없이 행정재산을 일반재산으로 용도폐지하였으므로, 그 하자는 객관적으로도 명백하다.

라. 소결론

결국 이 사건 용도폐지 처분은 이 사건 국유지가 국립공원구역임을 간과한 중대. 명백한 하자가 있으므로 무효이고, 그 확인을 구하는 이 부분 소는 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우로서, 이 사건 용도폐지 처분이 무효임을 전제로 한 이행소송인 이 사건 민사판결의 경과와 관계 없이, 확인의 이익이 인정된다(대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결, 대법원 2008. 6. 12. 선고 2008두3685 판결 등 참조).

5. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 위탁 행위 무효확인청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 이 사건 용도폐지 처분 무효확인청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사유진현

판사방진형

판사이규석