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판시사항
[1] 상주대학교가 경북대학교에 통합되면서 제정된 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 한 사례
[2] 상주대학교가 경북대학교에 통합되면서 제정된 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’은, 경북대학교와 상주대학교 통합의 기본정신 등에 반하여 제정된 것으로서 그 하자가 객관적으로 중대·명백하여 당연무효라고 한 사례.
판결요지
[1] 상주대학교가 경북대학교에 통합되면서 제정된 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 상주대학교 비즈니스경제학과 학생과 경북대학교총장 사이의 법률관계를 직접 규율하는 성격을 가지므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 한 사례.
[2] 상주대학교가 경북대학교에 통합되면서 제정된 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’은, 학사행정의 집행에 필요한 사항을 세부적으로 정한 것에 해당하여 제정권자는 경북대학교 총장임에도 권한이 없는 경북대학교 경제통상학부장에 의하여 제정된 점, 그 내용이 기존의 상주대학교 비즈니스경제학과의 재학생들로 하여금 경북대학교 경제통상학부 학생으로 졸업할 수 있는 기회를 부당하게 박탈하고 있는 점 등에 비추어, 경북대학교와 상주대학교 통합의 기본정신 등에 반하여 제정된 것으로서 그 하자가 객관적으로 중대·명백하여 당연무효라고 한 사례.
원고(선정당사자)
소외인의 소송수계인 원고 (소송대리인 변호사 지홍원)
피고
경북대학교총장 (소송대리인 변호사 김달희)
주문
1. 피고가 2008. 11. 7. 정한 별지 기재 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’ 중 제3항, 제6항(제6항 내 두 번째 항은 제외)은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 인정 사실
가. 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고 한다) 및 별지 기재 선정자들은 상주대학교 비즈니스경제학과에 입학하여 재학 중인 학생들인데, 상주대학교가 2008. 2. 14. 부칙 제20608호로 개정된 국립학교 설치령 제2조 에 의하여 2008. 3. 1. 경북대학교로 통합됨에 따라 상주대학교의 영어과, 행정학과, 비즈니스경제학과는 폐과되게 되었다.
나. 피고와 상주대학교 총장은 2007. 11. 7. 경북대학교와 상주대학교의 통합을 위해 우선 ‘경북대학교, 상주대학교 통합 세부사항 합의서’를 작성하였는데, 합의서 중 통합일인 2008. 3. 1. 이전에 상주대학교에 입학한 학생들의 졸업요건에 관한 내용은 아래와 같다.
제16조 (졸업요건)
① 통합일 이전에 상주대학교에 입학한 학생에 대해서는 종전의 상주대학교 학칙과 교육과정을 적용함을 원칙으로 한다. 다만, 상주대학교의 규정에 의한 졸업요건을 이수하고 경북대학교 학칙 제57조(졸업자격인정)의 규정에 의한 졸업자격을 인정받은 경우에는 경북대학교 명의의 학위를 수여할 수 있다.
다. 그 후 피고는 2007. 12. 31. ‘경북대학교, 상주대학교간 통합 세부 실행계획서’를 작성하면서 상주대학교 학생들에 관하여 아래와 같은 내용의 학생보호 방안을 마련하였다.
1.7. 학생보호방안
○ 통합 당시 상주대학교 재학생은 통합 당시의 학적과 입학년도의 학칙에 따라 상주대학교 학칙을 적용하되,
- 통합 경북대학교의 학칙으로 정하는 소정의 요건을 구비한 경우에는 통합경북대학교의 학칙을 적용하는 것이 가능
○ 통합 당시 상주대학교 영어과, 비즈니스경제학과, 행정학과 학생에 대한 졸업 특례
- 상주대학교 존속기간 내에 통합대학교의 학칙으로 정하는 소정의 요건을 구비한 경우에는 통합대학교 유사학과(영어영문학과, 경제통상학부, 행정학과)의 명칭으로 졸업가능
○ 통합 당시 상주대학교 휴학생에 대한 조치
- 상주대학교 존속기간 내에 복학 시에는 해당 학과 해당 학년으로 복학
- 존속기간이 경과한 때에는 통합대학교의 동일 혹은 유사학과(부)·전공·학년으로 편입학 혹은 본인의 의사에 따라 다른 산업대학에 편입학 가능
○ 통합 당시 상주대학교 제적생에 대한 조치
- 상주대학교 존속기간 내에 재입학하는 경우에는 해당학과 해당 학년으로 재입학 가능
- 존속기간이 경과한 때에는 통합대학교의 동일 혹은 유사학과(부)·전공·학년으로 재입학 가능
라. 피고는 2008. 2. 29. 상주대학교와 통합을 위해 경북대학교의 학칙을 개정하고 그 부칙 제3조에서 상주대학교 학생 등에 관한 경과조치를 규정하였는데, 그 내용은 아래와 같다.
제3조 (상주대학교 학생 등에 관한 경과조치)
① 이 개정 학칙 시행으로 폐지되는 상주대학교는 2008학년도 신입생이 학적변동 없이 졸업하는 2012. 2. 29.까지(산업대학원은 2010. 8. 31.까지)존속한다.
② 이 학칙 시행 당시 상주대학교로 입학하여 재적 중인 학생은 이 대학교 해당 학과(부)의 해당 학년에 재적하는 것으로 본다.
③ 이 학칙 시행 당시 상주대학교로 입학한 학생에 대하여는 종전의 상주대학교 학칙과 교육과정을 적용한다. 다만, 제1항의 존속기간 내에 경북대학교 학칙을 적용받고자 하는 학생은 경북대학교 학칙에 정한 교육과정을 이수하여야 하며, 이에 관한 사항은 총장이 따로 정한다.
④ 상주대학교 학생 중 휴학 등 정당한 사유로 제1항의 존속기간까지 학교를 졸업하지 못한 자가 있을 때에는 다른 산업대학 또는 경북대학교의 동일 또는 유사학과(부) 및 전공의 해당 학년으로 각각 편입할 수 있다. 이 경우 편입학하는 학생에 해당하는 정원이 따로 있는 것으로 본다.
마. 피고는 2008. 8. 7. 앞서 본 합의서와 세부실행계획서, 경북대학교 학칙에 따라 ‘상주대학교 학생의 경북대학교 졸업에 관한 특례규정’(규정 제1486호, 이하 ‘이 사건 특례규정’이라고 한다)을 제정하였는데, 그 내용의 일부는 아래와 같다.
제3조 (졸업자격인정)
① 상주대학교에 입학한 학생은 원칙적으로 종전의 상주대학교 학칙과 교육과정을 적용받는다. 다만, 경북대학교 학칙 제57조(졸업자격인정)에 명시된 졸업자격을 인정받는 경우에는 경북대학교의 학위를 수여할 수 있다.
③ 상주대학교의 폐지되는 3개학과(영어과, 행정학과, 비즈니스경제학과) 학생들이 경북대학교 동일·유사학과(부)(영어영문학과, 행정학과, 경제통상학부)의 학위를 취득하려면 제2항의 요건과 함께 경북대학교 동일·유사학과(부)가 정한 전공학점을 취득하여야 한다.
제4조 (졸업 및 학위수여)
① 경북대학교 학칙 제58조(졸업 및 학위수여)에도 불구하고, 상주대학교 학생이 2012. 2. 29. 이전에 경북대학교 학생으로 졸업하고자 할 경우 졸업증서의 대학·학과(부) 전공 표기는 다음 각 호와 같다.
1. 상주대학교의 졸업요건을 충족하고 제3조 제2항의 대체과목을 이수할 경우에는 상주대학교의 대학·학과(부)·전공을 표기한 경북대학교 학위를 수여할 수 있다.
2. 상주대학교의 폐지되는 3개 학과 학생들이 제3조 제3항의 요건을 충족하였을 경우에는 경북대학교 동일·유사학과(부) 학위를 수여할 수 있다.
바. 한편, 경북대학교 경상대학 경제통상학부장은 이 사건 특례규정에 따라 2008. 10. 20. 그 명의로 별지 기재 ‘경북대학교 경상대학 경제통상학부의 졸업특례규정에 따르는 졸업요건’(이하 ‘이 사건 졸업요건’이라고 한다)을 제정하고, 같은 해 11. 7. 이를 최종결정하였다.
사. 이 사건 졸업요건에 의하면, 상주대학교 재학생 중 경북대학교 경상대학 경제통상학부생으로 졸업하고자 하는 자는 경북대학교 경제통상학부 졸업요건인 총 70학점 이상을 전공필수로서 이수하여야 하는데, 그 중 25학점은 상주대학교에서 이수한 학점으로 대체하여 인정되나, 미시경제학, 거시경제학, 국제경제학 등 15개 과목(총 45학 점)은 상주대학교에서 이수하였다 하더라도 학점으로 인정되지 않으며(제3항 관련), 상주대학교 재학생이 경북대학교 경제통상학부에서 개설된 전공과목을 수강신청할 때 수강정원의 15%를 넘지 못하도록 되어 있다(제6항 관련).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 갑 제9, 10, 11호증, 갑 제15, 16호증, 갑 제17호증의 3, 을 제2호증의 1, 2, 3, 을 제6호증, 을 제7호증의 1, 2, 을 제8호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 주장
피고는, 이 사건 졸업요건은 상주대학교의 폐지되는 학과 중 비즈니스경제학과 학생들이 경북대학교 동일·유사학과인 경제통상학부의 학위를 취득하기 위한 졸업자격(전공학점) 인정의 요건을 규정한 일반·추상적인 성격의 법규명령 또는 행정규칙으로 자체로 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 주장한다.
나. 판 단
법규명령 또는 행정규칙이 일반적·추상적 성격을 가질 때에는 그 자체로 처분성을 가진다고 할 수 없으나, 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때에는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다( 대법원 2003. 10. 9.자 2003무23 결정 등 참조).
앞서 살펴본 것과 같이, 이 사건 졸업요건은 2008. 3. 1. 이전에 상주대학교 비즈니스경제학과에 입학한 학생만을 대상으로 하는 점, 그 내용이 졸업요건과 전공과목 및 학점에 관하여 구체적으로 정해진 것으로 특별한 집행행위의 개입 없이 바로 위 학생들에게 적용되는 점, 위 학생들이 상주대학교 존속기간 내에 경북대학교 경제통상학부생으로 졸업하기 위해서는 이 사건 졸업요건에 따를 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 졸업요건은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 상주대학교 비즈니스경제학과 학생과 피고 사이의 법률관계를 직접 규율하는 성격을 가진다고 할 것이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.
3. 이 사건 졸업요건이 무효인지 여부에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 졸업요건은 규정 또는 세칙에 해당하여 교수회의의 의결 또는 학장회의의 심의를 거쳐 피고가 제정하여야 함에도 경북대학교 경제통상학부장이 이를 제정하였으므로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.
(2) 이 사건 졸업요건의 내용은 상주대학교 비즈니스경제학과에 입학한 원고 및 선정자들에게 지나치게 불평등하므로 이 사건 졸업요건 중 제3항, 제6항(제6항 내 두 번째 항은 제외)은 그 형식 및 내용에 있어서 중대하고 명백한 흠결이 있어 무효이다.
나. 판 단
(1) 이 사건 졸업요건의 형식에 하자가 있는지 여부
국립학교 설치령 제5조의2 제1항 에 의하면 대학(강원대학교, 경북대학교, 전남대학교 및 제주대학교에 한한다)에 총장의 직무를 보좌하기 위하여 부총장 1인을 두되, 교수로 겸보하고, 제2항 에 의하면 부총장은 대학의 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 학사 등 일부의 권한에 대하여 총장의 위임을 받아 그 직무를 수행하도록 규정하여, 원칙적으로 총장의 권한은 부총장에게만 위임될 수 있도록 규정하고 있다.
또한 경북대학교 학칙 제83조 제1항 내지 제4항에 의하면 ‘학칙’은 대학장, 자율전공부장 등 기관장, 교수회평의원 8인 이상, 교수 50인 이상이 개정안을 제출하면 총장이 공고, 의견수렴, 교수회 등의 절차를 거쳐 개정된 학칙을 공포하고, 제84조 제1항, 제2항에 의하면 ‘규정’은 학부장 등 기관장 등이 제·개정안을 제출하고, 총장이 교수회를 거쳐 공포하며, 제85조 제1항, 제2항에 의하면 총장은 규정에서 위임한 사항과 학사행정의 집행에 필요한 사항에 관하여 학장회의 심의를 거쳐 ‘세칙’을 제정할 수 있고, 교수회 의장도 교수회의 운영에 필요한 사항에 관하여 평의회의 심의를 거쳐 세칙을 제정할 수 있다.
위 인정 사실 및 관련 규정 등에 의하면, 이 사건 졸업요건은 이 사건 특례규정에 따라 학사행정의 집행에 필요한 사항을 세부적으로 정한 것에 해당하여 제정권자는 피고가 되어야 할 것인데, 앞서 살펴 본 것처럼 이 사건 졸업요건은 경북대학교 경제통상학부장 명의로 제정되었으므로 제정권한이 없는 자에 의하여 제정된 것에 해당한다.
이에 대하여 피고는, 이 사건 특례규정 제3조 제3항에서 전공학점에 관한 사항의 제정은 경제통상학부장에게 위임되었다는 취지로 주장하나, 국립학교 설치령 및 위 학칙에 의하면 경제통상학부장에게 위임할 아무런 근거가 없고, 설령 업무의 편의를 위한 내부위임에 해당한다 하더라도 내부위임의 경우 대외적인 의사표시자는 여전히 제정권한자인 피고가 되어야 하는데, 피고 명의로 이 사건 졸업요건이 제정되었다고 인정할 아무런 증거가 없으므로 피고의 주장은 이유가 없다.
(2) 이 사건 졸업요건의 내용에 하자가 있는지 여부
앞서 살펴본 것과 같이, 원고 및 선정자들을 비롯한 상주대학교 비즈니스경제학과 학생들이 미시경제학, 거시경제학, 국제경제학 등을 이미 수강하여 학점을 취득하였음에도 불구하고, 위 학생들로 하여금 학점을 취득한 과목에 대해서도 일률적으로 경북대학교 경제통상학부에 개설되어 있는 동일한 과목을 재이수할 것을 요구하는 것은, 위 학생들이 경북대학교 경제통상학부에 개설된 다른 과목을 수강할 기회를 상대적으로 박탈할 뿐만 아니라, 나아가 위 학생들이 적정 학기 내에 경북대학교 경제통상학부 학생으로 졸업할 수 있는 기회를 상실하게 만들 수 있는 점(이 사건 졸업요건 중 제3항), 경북대학교에서 수업을 들을 수 있는 위 학생들의 인원을 수강정원의 15%로 정한 것 또한 위 학생들의 수강 기회를 부당하게 제한하고, 이로 인하여 위 학생들이 적정 학기 내에 경북대학교 경제통상학부 학생으로 졸업하지 못할 우려가 큰 점(같은 제6항) 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 졸업요건 중 제3항, 제6항(제6항 내 두 번째 항은 제외)의 내용은 경북대학교와 상주대학교의 통합의 기본정신 및 이 사건 특례규정의 제정 취지에 반하여 규정된 것으로서 지나치게 부당하다.
(3) 이 사건 졸업요건이 무효인지 여부
하자 있는 행정처분 등이 당연무효가 되기 위해서는 원칙적으로 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하며( 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 , 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등 참조), 다만 제3자의 보호가 특별히 문제되지 않아 하자 있는 행정처분 등을 당연무효로 보더라도 법적 안정성이 크게 저해되지 않는 반면, 권익구제 등의 측면에서 당연무효로 보지 않는 것이 현저하게 부당하다고 할 만한 특별한 사정이 있는 때에는, 예외적으로 그 하자가 중대하지만 명백하지 않은 경우라도 당연무효라고 함이 타당하다( 대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결 참조).
앞서 살펴본 것과 같이, 이 사건 졸업요건은 제정권한이 없는 자에 의하여 제정된 점, 이 사건 졸업요건 중 제3항, 제6항(제6항 내 두 번째 항은 제외)은 기존의 상주대학교 비즈니스경제학과의 재학생들로 하여금 경북대학교 경제통상학부 학생으로 졸업할 수 있는 기회를 부당하게 박탈하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 졸업요건의 하자는 국립학교 설치령, 경북대학교 학칙, 경북대학교와 상주대학교의 통합의 기본정신 및 이 사건 특례규정의 제정 취지의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하므로, 이 사건 졸업요건 중 원고 및 선정자들이 구하는 제3항, 제6항(제6항 내 두 번째 항은 제외)은 당연무효로 판단된다.
설령 위와 같은 하자가 객관적으로 명백한 것에 해당하지 않는다고 하더라도, 이 사건 졸업요건이 상주대학교와 경북대학교 간의 통합 과정에서 제정되어 이로 인한 문제는 대부분 상주대학교와 경북대학교의 각 관계자(교수를 비롯한 교직원, 학생 등)에 국한되어 발생할 뿐 이 사건 졸업요건을 당연무효로 보더라도 이로 인하여 불이익을 받는 제3자의 보호가 특별히 문제되지 않는 것으로 보이는 반면, 이 사건 졸업요건을 당연무효로 보지 않는다면 원고 및 선정자들이 경북대학교 경제통상학부 학생으로 졸업하기 위해서는 이 사건 졸업요건에 따라야만 한다는 현저한 부당함이 있으므로, 이 사건 졸업요건은 당연무효라고 함이 타당하다.
4. 결 론
그렇다면 원고 및 선정자들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.