서울행정법원 2014.1.7. 선고 2013구합13167 판결

나. 피고는 2013. 2. 19. 원고가 서울 금천구 가산동 60-8 대 12,754㎡ 지상에 신축한 연면적 98,995.74㎡인 지상 20층, 지하 5층의 건축물(이하 '이 사건 건축물'이라 한다)에 관하여 수도권정비계획법 제12조에 따라 과밀부담금 9,953,915,080원을 부과하였다(갑 8호증의 4 참조, 이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 8호증의 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 건축물 중 501호, 601호, 701호(이하 '이 사건 시설'이라고 한다)를 한국산업단지공단에 무상양여하였다. 이는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조 제8항, 같은 법 시행령 제43조의 2 제3항 제1호에 의하여 국가에 대한 기부채납에 해당한다. 그런데 피고는 이 사건 시설에 대하여 수도권정비계획법 제13조, 같은 법 시행령 제17조 제3호에 따라 부담금을 감면하지 아니하고 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분 중 이 사건 시설에 관한 과밀부담금을 감면하지 않은 부분은 아래와 같은 이유로 위법하다.

1) 한국산업단지공단은 국가(관리권자인 산업통상자원부장관, 명칭변경 전 지식경 제부장관)로부터 위탁받은 관리 권한에 터 잡아 행정주체의 지위에서 산업단지의 기반시설 확충 등 입주기업체 지원용도 등에 사용하기 위하여 원고로부터 이 사건 시설을 기부받은 점, 과밀부담금 제도의 취지에 비추어 이러한 경우 한국산업단지공단에 대한 무상양여를 국가에 대한 기부채납과 달리 볼 이유가 없는 점, 원고가 이 사건 시설의 무상양여 상대방을 결정할 수 없었고, 실제로 금천구와 산업통상자원부장관이 위 시설을 공익목적으로 사용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고의 한국산업단지공단에 대한 이 사건 시설의 무상양여는 국가에 대한 기부채납과 동일하게 해석하여야 한다. 따라서, 한국산업단지공단에 기부채납한 이 사건 시설에 대하여 과밀부담금을 감면하지 않은 것은 수도권정비계획법 제13조 및 그 시행령 제17조 제3호에 반한다.

2) 과밀부담금은 과밀해소 및 지역균형 발전이라는 국가적 목적 달성을 유도하기 위하여 부과되는 것인데, 이 사건 시설은 원고가 공익목적을 위하여 국가의 업무를 위탁받아 수행하는 한국산업단지공단에 제공한 것이므로 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 이유는 존재하지 않거나 매우 미미하다. 반면 원고의 사익 침해는 중대하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 한국산업단지공단과 서울특별시 금천구는 2009. 9. 19. "서울디지털산업단지(2단지) 지원시설 확충사업 추진계획 공고"를 하였고, 이에 따라 위 사업부지인 서울 금천구 가산동 60-8 대 12,754㎡의 소유자인 원고는 2010. 1. 8. 한국산업단지공단과 "서 울디지털단지(2단지) 지원시설 확충사업 추진계약"을 체결하였다위 계약의 내용은 2011. 5. 11. 일부 변경, 2012. 1. 5. 보충, 2013. 3. 8.과 같은 해 5, 8. 각 갱신, 같은 해 8. 9. 보충되었다).

2) 위 공고 및 계약에 따라 원고는 서울디지털산업단지(2단지) 지원시설 확충을 위하여 위 사업부지 위에 건물을 신축하고, 위 사업부지의 용도변경으로 발생하는 지가 차액 중 순 지가차액을 한국산업단지공단에 현물로 제공하기로 하였다.

3) 이에 따라 원고는 한국산업단지공단에 사업부지의 용도변경에 따른 순 지가차액 10,744,352,500원에 상당하는 현물로서 이 사건 시설의 소유권을 무상으로 이전하기로 약정하였다(일부 변경, 보충, 갱신된 부분을 반영한 계약서 제5조 내지 제8조), 한편 한국산업단지공단은 원고가 원하는 경우 위 시설을 원고로부터 제공받은 날로부터 7년 후 원고에게 매도할 것을 예약하였다(계약서 제19조).

4) 피고는 원고의 이 사건 건축물의 사용승인신청 시 신고한 위 건물의 연면적 98,944.07㎡ 인 것을 전제로 과밀부담금 9,971,681,240원을 부과하였다가 원고의 설계변경신청에 따라 이 사건 건물의 연면적이 감소하자 위 과밀부담금을 같은 해 12. 9. 9,955,334,760원, 2012. 2. 28. 9,951,039,700원으로 각 변경 부과하였고, 원고가 이 사건 건물의 사용승인신청 시 연면적을 98,995.74㎡로 확정하자 피고는 2013. 2. 19. 원고에게 이 사건 건물에 관한 과밀부담금을 9,953,915,080원으로 변경 부과하였다.

5) 원고는 2013. 5. 22. 한국산업단지공단에 이 사건 건축물 501호, 601호, 701호 의 소유권을 이전하였다.

6) 한국산업단지공단은 같은 해 10. 18. 금천구와 이 사건 건축물 501호, 601호에 관한 사용대차계약을 체결하였다. 금천구는 위 건축물 501호, 601호를 기업인 만남의 공간, 패션지원센터로 활용하고 있다. 그리고 위 건축물 701호는 소셜기업이 산업통상 자원부의 공유가치창출 사업 용도로 활용할 계획이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 2 내지 10호증의 각 기재(가지번호 포함), 이 법원의 한국산업단지공단에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 한국산업단지공단에 대한 무상양여를 국가에 대한 기부채납으로 볼 수 있는지 여부

조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜 규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평 원칙에도 부합한다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2010두11474 판결 등 참조).

위와 같은 법리를 토대로 살펴보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 수도권정비계획법 제13조는 대통령령으로 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있는 건축물로 '건축물 중 주차장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 사용되는 건축물'을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제17조 제3호는 "건축물 중 주차장, 주택 및 국가나 지방자치단체에 기부채납되는 시설에 대하여는 부담금을 감면한다."고 규정하고 있는바, 위 각 규정의 문언, 부담금에 관한 법률해석의 원칙 등에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제17조 제3호의 감면규정은 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하는 것에 한하여 적용된다고 해석함이 타당하고, 이를 국가 또는 지방자치단체로부터 권한을 위탁받은 공공기관에 무상양여하는 경우까지 포함하는 것으로 보기 어려운 점, ② 이 사건 시설에 관하여 '국가 또는 지방자치단체'가 아닌 한국산업단지공단 명의로 소유권이전등기가 마쳐진 점, ③ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제43조의 2 제3항 제1호는 "관리권자가 기부받은 산업용지 및 시설이 국가산업단지 안에 있는 경우 국유재산법에 정하는 바에 따라 취득·관리한다."고 규정하고 있는바, 이는 기부받은 산업용지 및 시설의 취득·관리에 관한 절차와 방법을 국유재산법에 정한 바에 따르라는 취지일 뿐 관리권자가 기부받은 시설이 국가에 귀속된다는 취지로 보기 어려운 점, ④ 국유재산법 등에서 규정하고 있는 기부 채납은 '개인이 그 소유재산을 국가 또는 지방자치단체에 증여(기부)하는 의사표시를 하고 국가 또는 지방자치단체가 이를 승낙(채납)하는 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약(대법원 1996. 11. 8. 선고 96다20581 판결 등 참조)을 의미하는 것으로 봄이 타당하므로 원고와 한국산업단지공단 사이에 무상양여 계약이 성립한 후 그에 따른 등기 시에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제43조의 2 제3항 제1호 가 신설되었다는 사정만으로 원고가 이 사건 시설을 국가에 기부채납하였다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 원고가 한국산업단지공단에 이 사건 시설을 무상양여한 것을 국가에 대한 기부채납과 동일하게 보아 과밀부담금 면제대상이 된다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 비례원칙 위배 여부

과밀부담금은 인구집중에 따른 여러 문제의 해결을 위한 공사시행의 원인을 제공하게 됨에 따라 부과하는 원인자부담금의 성격과 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 자리 잡음에 따라 생기는 이득분을 수익자에게서 환수하여 낙후지역의 개발에 투자하고자 하는 수익자부담금의 성격을 함께 지니고 있지만, 기본적으로는 과밀억제권역 내에서의 인구집중유발시설의 신축·증설을 억제함으로써 수도권의 과밀 해소 및 지역 균형발전이라는 국가적 목적 달성을 유도하기 위해 정책적으로 부과되는 특별부담금이다(헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정 등 참조). 따라서 과밀부담금은 인구집중유발에 대한 일종의 책임추궁일 뿐 실제의 재산적 이익을 일부 환수하는 조세적 부과는 아니고, 원고가 실제 이 사건 시설을 한국산업단지공단에 무상양여함으로써 그로 인하여 피고가 얻는 이익이 없다 하더라도, 인구집중유발 시설의 건축자인 원고에 대한 과밀부담금 부과로 달성되는 공익이 여전히 존재한다고 볼 수 있다. 따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

3) 결국 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.