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사건
2016누39032 항만시설사용료부과처분무효확인
원고피항소인
동부제철 주식회사
피고항소인
평택지방해양항만청장
제1심판결
수원지방법원 2016. 2. 2. 선고 2015구합63693 판결
변론종결
2016. 9. 7.
판결선고
2016. 11. 9.
주문
1. 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소한다.
2. 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 원고에 대하여 2013. 2. 28. 한 항만시설 사용료 1,988,659,200원의 부과처분 및 2013. 5. 2. 한 항만시설 사용료 3,860,895,310원의 부과처분이 모두 무효임을 확인한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 제1항(제1심판결문 제2면 제9행~제3면 제16행) 기재와 같다.
2. 이 법원의 심판 범위
원고는 제1심에서 피고가 원고에 대하여 한 2013. 2. 28.자 항만시설 사용료 1,988,659,200원의 부과처분 및 2013. 5. 2.자 항만시설 사용료 3,860,895,310원의 부과처분에 대하여 무효확인을 구하였고, 이에 대하여 제1심법원은 피고가 2013. 5. 2.자 부과처분 중 286,332,294원에 해당하는 부분을 감면함으로써 이 부분을 직권으로 취소하였으므로 이 부분의 무효확인을 구하는 청구는 소의 이익이 없다고 보아 이 사건 소에서 2013. 5, 2.자 항만시설 사용료 부과처분이 무효임의 확인을 청구하는 부분 중 3,574,563,016원(-3,860,895,310원 - 286,332,294원)을 초과하는 항만시설 사용료에 대한 부분은 부적법하여 이를 각하하였으며 원고의 나머지 청구는 인용하였다. 이에 대하여 피고만이 패소 부분에 대하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판대상은 2013. 2. 28.자 항만시설 사용료 1,988,659,200원의 부과처분 및 2013. 5. 2.자 항만시설 사용료 부과처분 중 3,574,563,016원의 무효확인 청구 부분에 한정된다.
3. 원고의 주장
이 사건 처분에는 다음과 같은 하자가 있고, 그 하자가 중대·명백하므로 이 사건 처분은 당연무효이다.
가. 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 아무런 사전통지를 하지 않았으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항에 위배된다.
나. 구 항만법 및 그 시행령은 구 항만법상 항만시설(항로표지 제외)의 사용에 대해서만 항만시설 사용료를 부과할 수 있다고 명백히 규정하면서 항만시설 사용료의 요율 산정에 관한 사항만을 이 사건 고시에 위임하고 있다. 그런데 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1. 의 라. (5)(이하 '이 사건 고시 조항'이라 한다)는 위와 같이 위임받은 범위를 넘어 항만시설(수역시설)의 사용뿐 아니라 항만시설의 설치를 위하여 단순 해상구역을 사용하는 경우에도 항만시설 사용료를 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 고시 조항은 모법의 위임 범위를 명백히 벗어난 것으로서 상위 법령에 위배되어 무효이다.다. 피고는 이 사건 배후부지 해상구역이 구 항만법 제2조 제5호 가목 (1)의 '수역시 설'에 해당함을 전제로 구 항만법 제30조 제3항, 이 사건 고시 조항이 정한 바에 따라
항만시설 전용 사용료(수역점용료)를 부과하였다. 그런데 위 항만시설 전용 사용료의 부과대상인 '수역시설'은 항로, 정박지, 선유장, 선회장 또는 그에 준하는 정도로 완결된 시설을 의미하는데, 이 사건 배후부지 해상구역은 시설이 준공되지 않은 상태에서 원고가 점용하고 있는 해상구역으로 공유수면에 해당할 뿐이어서 구 항만법상 '수역시 설'에 해당한다고 볼 수 없다.
라. 구 항만법 제30조에 의하면 항만시설의 사용허가 등을 받고 해당 항만시설을 사용하는 자에 대해서만 항만시설 사용료를 부과할 수 있는데, 원고는 이 사건 배후부지 해상구역에 관하여 별도로 항만시설 사용허가 등을 받은 사실이 없으므로 항만시설 사용료 부과대상자에 해당하지 않는다.
4. 판단
가. 이 사건 처분의 하자 여부
1) 이 사건 처분의 절차적 위법 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 3.다.1)항(제1심 판결문 제6면 제3행~제9면 제3행) 기재와 같다.
2) 이 사건 고시 조항의 무효 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 3.다.3)항(제1심판결문 제10면 제19행~제12면 제8행) 기재와 같다.
3) 이 사건 배후부지 해상구역이 항만시설 중 수역시설에 해당하지 않는다는 주장에 관한 판단
가) 원고는 이 사건 배후부지 해상구역은 항로, 선회장, 정박지 등으로 이용되는 수역시설이 아니라 공유수면에 불과하여 수역점용료 부과대상이 아니라 할 것이어서 이를 전제로 한 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 배후부지 해상구역이 수역시설에 해당하거나 또는 이 사건 처분은 이 사건 배후부지 해 상구역이 수역시설에 해당함을 전제로 한 것이 아니라 원고가 이 사건 배후부지 해상구역 공사를 위하여 인근에 설치되어 있는 항로, 정박지 등의 수역시설을 점용하면서, 계속적, 반복적으로 특별사용한 데 대하여 해당 수역시설의 특별사용료를 부과한 것이라고 주장한다.
나) 구 항만법 제2조 제2호, 제3호 및 제4호에 의하면, '항만구역'은 무역항 및 연안항에 따른 항만의 해상구역과 육상구역을 뜻하고, 구 항만법 시행령(2013. 323. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1항 [별표 1]은 평택·당진항을 무역항으로 규정하면서 그 해상구역을 '화성시 우정읍 고온리(북위 37도 02분 05.28초, 동경 126도 44분 50.53초 지점)와 충남 당진군 송산면 성구미리 동단(북위 36도 59분 54.30초, 동경 126도 42분 04,55초)을 연결한 선 안의 해면(남양호, 아산호, 삽교호는 제외)'으로 규정하고 있다. 그리고 구 항만법 제2조 제5호는 "항만시설이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 항만구역 안의 시설과, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 항만구역 밖의 시설로서 국토해양부장관이 지정·고시한 것을 말한다."라고 정하면서 항만시설을 기본시설, 기능시설, 지원시설, 항만친수시설 등으로 나누어 규정하고 있고 같은 호 가목 (1)항에서 기본시설의 하나로 '항로 정박지선유장·선회장 등 수역시설'을 규정하고 있다.
한편 구 항만법 제30조 제1항은 항만시설의 사용 및 사용료에 관하여, "항만시설 (항로표지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 허가를 받거나 국토해양부장관 또는 국토해양부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자와 임대계약을 체결하거나 해당 임대계약을 체결한 자의 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있다. 다만 국토해양부장관이 정하는 항만시설을 사용하려는 자는 국토해양부장관에게 그 사실을 신고하여야 한다."라고 규정하고, 제3항은 "국토해양부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다."라고 규정하며, 제5항은 "제3항에 따른 사용료의 종류와 요율(料率) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 규정하고 있다. 이에 따라 구 항만법 시행령 제28조는 제1항 제4호에서 항만법 제30조 제5항에 따른 사용료의 종류로서 '항만시설 전용 사용료'를 규정하면서 제2항에서 그 전용사용료의 요율을 국토해양부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있으며, 이에 따라 이 사건 고시 조항에서는 항만시설의 사용료 중 수역시설에 대한 수역점용료의 요율을 '공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라 한다) 제13조 에 따른 점용료'로 규정하고 있다.
다) 먼저, 피고 주장과 같이 이 사건 처분이 이 사건 배후부지 해상구역이 수역시 설임을 전제로 한 것이 아니라 이 사건 배후부지 해상구역의 매립을 위해 기존에 설치된 수역시설을 특별사용하는 것에 대한 사용료를 부과한 것이라고 보아야 하는지에 관하여 본다.
이 사건 고시 조항이 사용료의 종류를 항만시설 전용사용료 중 수역점용료로, 징수대상 시설을 수역시설로 정하면서 요율을 공유수면법 제13조에 따른 점용료라고 정하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 공유수면법 제13조 및 같은 법 시행령 제13조 제1항, 시행규칙 제11조 제2항 [별표2]에 의하면 공유수면 점용 또는 사용 허가를 받은 자에 대하여 대통령령으로 정한 바에 따라 매년 점용료 사용료를 징수하여야 하며 점용료· 사용료는 기본적으로 해당 공유수면과 인접한 토지의 가격에 일정 비율을 곱하여 산정하도록 정하고 있는데, 피고는 이 사건 처분으로 '원고가 이 사건 사업과 관련하여 배후부지 조성 시 점유하는 해상구역에 대하여 항만법 제30조 제3항, 이 사건 고시 조항에 따라 수역점용료를 납부할 것'을 명하면서 이 사건 배후부지 해상구역의 면적에 공시지가를 곱하는 방식으로 수역점용료를 산정하였다. 위와 같은 근거 조항의 체계 및 이 사건 처분의 내용, 피고 역시 이 사건 제1심 변론 과정에서 당초 '원고는 이 사건 배후부지 수역이 항만법상 수역시설에 해당하지 않아 이 사건 처분이 무효라고 주장하나 이 사건 배후부지 수역은 항만시설에 해당하므로 위 주장은 이유 없다.'는 취지로 주장한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분은 원고가 이 사건 사업을 위하여 이 사건 배후부지 해상구역을 점용한 것에 대하여 배후부지 해상구역이 수역시설에 해당함을 전제로 그 점용에 관하여 수역점용료를 부과한 것으로 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
라) 그렇다면 이 사건 처분은 이 사건 배후부지 항만구역에 구 항만법상 수역시설이 존재하여야 그 부과요건이 충족된다고 할 것이고, 나아가 처분의 대상이 되는 수역 시설의 위치와 면적은 점용사용료 산정에 영향을 미칠 수 있으므로 이를 특정하여야 한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 배후부지 해상구역이 수역시설이라고 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 을 제1, 7, 10 내지 14호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 배후부지 해상구역은 항만법상 수역시설이 아닌 일반 공유수면이라 봄이 상당하고, 설령 이 사건 배후부지 해상구역에 항로 등 수역시설로 볼 수 있는 시설이 일부 포함되어 있더라도 그에 해당하는 부분이 구체적으로 특정되었다고 볼 수는 없다.
① 피고 역시 이 사건 배후부지 해상구역 자체가 모두 수역시설이라고 주장하는 것이 아님은 앞서 본 바와 같다.
② 구 항만법은 항만구역 내의 항로, 정박지, 선유장, 선회장 등 수역시설이 항만시설에 해당하는 것으로 규정할 뿐, '항로' 및 '선회장' 등의 정의에 관하여 따로 규정하고 있지 않다. 다만 이 사건 처분 당시 시행되던 개항질서법 제2조 제8호는 '항로'는 '선박의 입항 출항 통로로 이용하기 위하여 제11조에 따라 지정·고시한 수로를 말한다'고 정하고 있고, 같은 법 제11조는 국토해양부장관이 항로를 지정·고시한다고 정하고 있는데 이 사건 배후부지 해상구역 내에 국토해양부장관이 지정·고시한 항로가 없는 것으로 보인다. 피고 역시 원고가 이 사건 배후부지 해상구역 공사를 위하여 평택·당 진항에 기존에 설치된 항로 등을 사용하였다고 주장할 뿐, 이 사건 배후부지 해상구역 내에 위와 같은 항로나 선회장이 위치한다고 주장하고 있지는 않다.
③ 개항질서법의 규정과 같이 지정·고시된 항로만이 항만법상의 '항로'에 해당한다고 볼 수 없고 항만법상 항만시설이 지정·고시를 필요로 한다고 볼 수는 없더라도, 항만법상 항만시설의 정의 규정(제2조 제5호)에 의하면, 항만시설로 규정된 것들은 모두 특정한 '시설'을 그 대상으로 하고 있는 점, 항만법상 항만시설을 사용하려는 자는 항만법 제30조 및 같은 법 시행령 제26조 제1항, 이 사건 고시 제3조에서 정한 바에 따라 항만시설사용신청서를 지방해양항만청장 또는 특별시장·광역시장·도지사·특별자 치도지사에게 제출하여야 하는데(이 사건 고시 제3조 제1항), 위 고시에서 정한 항만시설 전용사용허가신청서 서식에 의하면 항만시설 전용사용 대상 시설의 면적 또는 위치를 구체적으로 표시하여 신청하도록 정하고 있는 점, 위 고시 제3조 제2항에서는 위 항만시설사용허가신청서를 제출할 때 신청 대상 시설의 명칭, 위치 및 면적 등을 명확히 표기할 수 없는 경우에는 도면 등 증빙서류를 첨부하여야 한다고 정하고 있는 점 등을 고려하면, 항만법상 수역시설은 그 위치, 면적 등이 특정될 수 있는 항로 · 정박지 · 선유장·선회장 혹은 그에 준하는 정도의 시설일 것을 의미한다고 봄이 타당하고, 아직 시설이 준공되지 않은 상태로서 단지 매립공사 등 사업을 위하여 점용하고 있는 해상구역은 수역시설이 아닌 일반 공유수면이라고 봄이 상당하다.
(④) 원고는 이 사건 배후부지 해상구역 중 일부 수로에 대하여 사설항로표지 설치허가를 받아 사설항로를 개설 및 사용하기도 한 것으로 보이기는 하나, 피고가 제출한 증거만으로 이 사건 배후부지 해상구역 중 위 사설항로의 위치나 면적을 특정하기 어렵고, 이 사건 배후부지 해상구역 내 선회장이나 기타 수역시설의 존재를 인정하고 그 구체적인 위치나 넓이를 특정할 수 있는 객관적 자료도 없다.
⑤ 원고와 함께 이 사건 사업을 시행하던 주식회사 동국제강이 피고를 상대로 전용부두 개발사업과 이 사건 사업의 사업비를 통합 정산하여 달라는 내용의 행정심판을 제기한 데 대하여 중앙행정심판위원회는 2012. 7. 24. '배후부지 부분도 전용부두 부분과 함께 같은 항만시설로서 이에 대한 준공인가권은 피고에게 있다고 보아야 한다.'고 판단하면서 위 청구를 인용하였다. 그런데 구 항만법은 항만시설을 기본시설, 기능시설, 지원시설 등으로 나누어 규정하고 있고 수역시설은 그중 기본시설에 속함은 앞서 본 바와 같은데, 위 행정심판은 배후부지가 기능시설 또는 지원시설로서 항만시설에, 포함된다고 한 것일 뿐으로 보이고, 이 사건 배후부지 해상구역이 기본시설 중 수역시 설로서 항만시설에 해당한다고 판단한 것은 아니다.
4) 항만시설 사용료 부과 대상이 아니라는 주장에 관한 판단
가) 구 항만법 제30조 제1항은 항만시설을 사용하려는 자는 국토해양부장관의 허가를 받거나 국토해양부장관 또는 국토해양부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자와 임대계약을 체결하거나 해당 임대계약을 체결한 자의 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항 본문에서는 국토해양부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정 내용을 종합하면 항만시설 사용료의 부과대상자는 항만시설의 사용허가 등을 받고 해당 항만시설을 사용하는 자라고 할 것이다.
나) 그런데 을 제1, 2호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 1999. 12. 16. 인천지방해양수산청장으로부터 아산국가산업단지 고대지구 항만건설사업 실시계획 승인을 받고 그에 따른 전용부두 개발사업과 관련하여 항만시설의 사용허가를 받았을 뿐, 이 사건 사업의 시행을 위하여 배후부지 해상구역에 관한 항만시설의 사용허가 등을 받은 적이 없는 사실을 인정할 수 있다[피고는 당초 원고가 전용부두 부분에 대해서는 항만법에 따른 사용허가를, 배후부지 부분에 대해서는 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법'이라 한다)상 의제 규정에 따른 사용허가를 각 유효하게 받아 적법하게 사용하고 있었으므로 항만법상 사용허가가 없었다고 볼 수 없다고 주장하다.가 이 법원에서 위와 같이 이 사건 배후부지 부분에 관하여 사용허가를 받았다는 주장을 철회하였다. 따라서 원고는 이 사건 사업의 배후부지 해상구역에 관한 항만시설 사용허가 등을 받은 바 없어 항만시설 사용료의 부과 대상이라 볼 수 없으므로, 피고는 원고의 배후부지 해상구역 사용에 관하여 항만법상 항만시설 사용료를 부과할 수 없다. 따라서 부과대상자에 해당하지 않는 원고에 대하여 항만시설 사용료를 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
나. 하자가 중대 · 명백하여 이 사건 처분이 무효인지 여부
1) 이 사건 처분에는 ① 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지를 하지 않은 절차적 위법이 있고 ② 이 사건 처분이 부과 대상으로 한 이 사건 배후부지 해상구역은 수역시설이라고 보기 어렵고 설령 수역시설인 부분이 존재한다고 하더라도 구체적으로 특정되었다고 볼 수 없음에도 이 사건 배후부지 해상구역의 점용에 대하여 수역점용료를 부과한 하자가 있으며 ③ 이 사건 배후부지 해상구역에 관한 항만시설 사용허가 등이 없어 부과대상자에 해당하지 않는 원고에 대하여 수역점용료를 부과한 하자가 있음은 앞서 본 바와 같다.
그러나 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것이다(대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).
2) 이러한 법리에 비추어 이 사건 처분의 위와 같은 하자가 중대·명백하여 이 사건 처분이 무효인지 여부에 관하여 본다(이 사건 처분에 행정절차법상 사전통지를 하지 않은 절차상 하자가 있기는 하나 처분의 경위 및 처분 전후의 상황에 비추어 볼 때 그로 인한 절차상의 하자가 중대 명백하다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로 아래에서는 이 사건 처분의 실체적 하자 부분에 관하여 본다).
가) 먼저 수역시설이라고 보기 어려운 이 사건 배후부지 해상구역에 대하여 수역 점용료를 부과한 하자에 관하여 보건대, 앞서 채택한 증거와 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ①0 항만법상 항로 등 수역시설의 개념에 대하여 여러 가지 논란이 있을 수 있는 점, ② 이 사건 배후부지 해상구역 내 원고가 사설항로를 설치하여 이용하는 등 수역시설이라고 볼 수 있는 부분도 일부 존재하는 것으로 보이는 점, 그 앞서 본 동국제강이 제기한 행정심판에서도 '이 사건 전용부두 부분 외에 그 배후부지 부분은 항만시설이 아니라고 오인할 여지가 없지 아니하다.'고 하면서도 배후부지 부분이 항만시설에 해당한다고 판단하였고 피고는 이러한점을 고려하여 이 사건 배후부지 해상구역이 항만시설 중 수역시설에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 하게 된 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 고시 조항은 수역시설 점용료의 요율에 관하여 공유수면법 제13조에 따른 점용료를 기준으로 할 것을 정하고 있고, 이 사건 배후부지 해상구역이 공유수면에 해당한다고 보았더라도 그 점용에 관하여 공유수면법에 의한 점용료 부과처분이 내려졌을 것이므로 결국 이 사건 배후부지 해상구역이 수역시설이든 공유수면이든 원고의 점용에 관하여 공유수면법에서 정한 기준에 따른 점용료 부과처분이 내려졌을 것으로 보이는 점 등을 종합해보면, 피고가 원고의 이 사건 배후부지 해상구역 점용에 관하여 수역점용료를 부과한 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 보기 어렵다.
나) 다음으로 원고가 배후부지 해상구역에 관한 항만시설 사용허가 등이 없어 항만시설 사용료 부과대상자가 아님에도 사용료를 부과한 하자에 관하여 본다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 배후부지 해상구역이 수역시설이라거나 수역시설에 해당하는 시설이 존재하고 특정되었음을 인정할 수 없으므로 결국 이 사건 배후부지 해 상구역의 점용.·사용에 관하여는 공유수면법에 따른 사용료 또는 변상금이 부과되어야 한다고 봄이 상당하다. 그런데 공유수면 점·사용 허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을, 허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하지만, 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점·사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이라 할 것이고, 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용 관계에 관한 사실인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로, 그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다 할 것이다(대법원 2013. 4. 26. 선고 2012두20663 판결 참조). 따라서 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보면 피고가 원고가 적법한 허가 없이 이 사건 배후부지 해상구역을 점용한 것에 대하여 변상금 부과처분이 아니라 수역점용료를 부과하는 이 사건 처분을 하였다고 하더라도 이를 중대·명백하여 처분이 무효에 이를 정도의 하자라고 보기는 어렵다.
원고는 이에 대하여 변상금 부과처분은 점용허가를 받지 않은 무단점용자를 대상으로 하는 것인데, 원고는 구 산업입지법(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되기 전의 것) 제17조에 따라 이 사건 사업에 대한 실시계획승인을 받았고, 같은 법 제21조 제1 항은 제17조에 따라 실시계획 승인을 얻은 경우 다른 법령에 따른 허가 등을 받은 것으로 의제하는 규정을 두고 있어 원고는 공유수면관리법에 의한 공유수면의 점·사용허 가(구 산업입지법 제1항 제4호) 및 공유수면매립법에 의한 매립면허(구 산업입지법 제1항 제19호)를 모두 받은 것으로 의제되므로 이 사건 배후부지 해상구역에 관하여 적법하게 점유하거나 사용·수익한 것이라 할 것이어서 변상금 징수의 대상이 될 수 없을 뿐 아니라, 원고가 적법한 권한 없이 이 사건 배후부지 해상구역을 점용한 것이라 하더라도 공유수면 법에는 점용료 부과처분과 변상금 부과처분의 각 근거 규정이 있는데반하여 항만법에는 변상금 부과처분을 할 근거 규정이 없어 원고에 대하여 변상금을 부과할 수 없으므로 앞서 본 대법원 2012두20663 판결과는 그 사안을 달리하고, 결국 원고에게 항만법상 사용료 부과처분을 한 하자는 종대 명백하여 이 사건 처분은 무효라고 보아야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 채택한 증기 및 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 이 사건 배후부지 해상구역은 항만법상 항만시설로 보기 어려우며 공유수면이라 봄이 타당하고 원고 역시 이 사건 배후부지 해상구역은 공유수면이라고 주장하고 있는 점은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 배후부지 해상구역의 점용 및 사용에 관하여 공유수면법이 적용되어야 할 것이어서 (공유수면법 제3조 제1항) 결국 앞서 본 대법원 2012두20663 판결과 사안을 달리한다고 보기 어렵다.
② 원고가 이 사건 배후부지 해상구역을 점용한 점에 관하여는 다툼이 없으므로 원고 주장과 같이 공유수면 점·사용허가 및 매립면허를 얻은 것으로 의제되어 적법한 점유 권한이 있다고 하면 변상금 징수의 대상이 되지 않더라도 결국 공유수면법에 의한 점용료 부과 대상에 해당한다. 한편 이 사건 고시 조항은 수역시설 점용료 요율을 공유수면법 제13조에 따른 점용료에 따른다고 정하고 있으므로, 결국 공유수면 점용허가가 의제되어 적법한 점유 권한이 있다는 원고 주장에 의하더라도 이 사건 처분에서와 마찬가지로 공유수면법에서 정한 점용료 기준에 따라 점용료가 부과되었을 것으로 보인다.
③ 한편 원고는 구 공유수면관리법 제9조에 의하면 산업입지법에 따라 산업단지개 발사업의 시행자가 당해 산업단지개발사업을 위하여 공유수면을 매립하는 등의 경우 대통령령이 정하는 바에 따라 사용료를 감면할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조는 이러한 경우를 전액 감면의 사유로 정하고 있으므로 원고는 구 공유수면 관리법에 의하여도 이 사건 배후부지 해상구역 점용에 관하여 사용료를 지급할 의무가 없다는 취지로도 주장한다. 이 사건 처분 당시 시행되던 공유수면법 제13조 제1항이 '산업입지법 제2조 제9호에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 해당 산업단지개발사업을 위하여 공유수면을 매립하는 경우로서 그 매립공사에 따르는 흙·돌의 채취 및 준설 등을 위하여 점용·사용하는 경우(제6호)' 및 '항로표지법 제5조제4항에 따라 사설항로표지의 설치 및 관리를 위하여 점용·사용하는 경우' 등에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료 사용료를 감면할 수 있다고 정하고 있기는 하다. 그러나 원고가 제출한 자료만으로 원고의 이 사건 배후부지 해상구역의 점용이 위 공유수면법 각 호에서 정한 감면 사유에 해당한다고 인정하기에 부족할 뿐 아니라, 위 법에 의하더라도 점용료의 감면은 임의적인 것으로 그 감면 여부와 감면 범위의 선택은 모두 처분청의 재량에 속하는 것이라고 할 것이어서 원고 주장과 같이 공유수면법에 의하더라도 원고의 이 사건 배후부지 해상구역 점용에 관하여 사용료 지급 의무가 없다고 단정할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 2013. 2. 28.자 항만시설 사용료 1,988,659,200원의 부과처분 및 2013. 5. 2.자 항만시설 사용료 부과처분 중 3,574,563,016원 부분의 무효확인 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사이동원
판사윤정근
판사이인석
주석
1) 점용·사용의 목적에 따라 다르게 정하고 있다