수원지방법원 2013.12.26.선고 2013구합4379 판결

가. 원고는 당진시 송악읍 한진리 전면 해상에 선박 접안시설 건설 및 저장시설부지 조성사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진해 왔는데, 이 사건 사업 중 저장시설 부지 조성사업은 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의한 국가산업단지 개발사업에 포함되어 2004. 5. 17. 충청남도지사로부터 아산국가산업단지 고대지구(확장부분) 조성사업의 사업시행자로 지정받고, 2005. 9. 29. 충청남도지사로부터 위 사업에 대한 실시계획승인을 받았다. 한편, 이 사건 사업 중 선박접안시설 건설사업은 항만법에 따른 비관리청 항만공사로 진행되다가 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법에 따라 위 사업을 위한 부지가 2012. 12, 31. 아산국가산업단지 고대지구(확장부분)에 편입되었다. 이 사건 사업의 내용은 5만 톤급 1선식을 위한 안벽 설치를 위하여 14,000m의 부지를 조성하고(기존에는 5만 톤급 1선식 돌핀식 부두 및 그 부대시설을 건설할 예정이었으나, 2011. 3. 3. 안벽식 부두로 변경하는 내용의 실시계획 변경이 승인되었다), 181,782.6㎡의 공유수면을 매립하여 저장시설부지를 조성하는 것이다

나. 피고는 2013. 2. 28. 원고에게 이 사건 사업과 관련하여 항만시설인 전용부두 및 배후부지 조성시 점유하는 해상구역에 대해서는 항만법 제30조 제3항 본문, 무역항의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(이하 '이 사건 고시'라 한다) 제8조에 따라 항만시설사용료(수역점용료)를 실시계획승인일로부터 매립지의 소유권을 취득할 때까지 납부하여야 한다는 이유로 당진시 송악읍 한진리 전면 해상 배후단지 부분 점용면적 181,782.6㎡(이하 '배후단지 해상구역'이라 한다)에 대하여 2008. 2.27.부터 2009. 2. 26.까지(2008년도분)의 항만시설 사용료 872,556,480원을 부과하였다. 이후 피고는 2013. 5. 2. 원고에게 같은 이유로 배후단지 해상구역에 대한 사용기간 2008. 2. 27.부터 2013. 5. 31.까지의 사용료 4,825,431,568원 및 전용부두 부분(돌핀식 부두로 계획되었던 2010. 3, 12.부터 2011. 3. 2.까지는 직접점용 7,072m² 및 간접점용 44,123㎡, 안변식 부두로 계획변경된 시점인 2011. 3. 3.부터 2013. 5. 31.까지는 14,000m, 이하 위 각 시점에 따른 점용면적을 '전용부두 해상구역'라고 하고, 위 배후단지 해상구역과 통틀어 '이 사건 각 해상구역'이라 한다)에 대한 사용기간 2010. 3. 12.부터 2013. 5. 31.까지의 사용료 240,032,352원 합계 5,065,463,920원에서 위 2008년도 기부과액 872,556,480원을 공제하여 항만시설 사용료 4,192,907,440원을 부과하였다(이하 위 2013. 2. 28.자 처분과 함께 '이 사건 각 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9, 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 피고가 2006.경 이후 약 7년 가까이 배후부지 해상구역에 대한 항만시설 사용료 (수역점용료)를 부과하지 않아 그러한 관행이 국민들에게 받아들여졌음에도 소급적으로 항만시설 사용료를 부과한 것은 행정절차법 제4조에 반하고, 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 원고에게 미리 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 전혀 부여하지 않았는바, 이는 행정절차법 제21조에 반하는 것으로 이 사건 각 처분은 절차적으로 위법하다.

(2) 이 사건 각 해상구역은 항만법 제2조 제5호 가목 (1)의 수역시설에 해당하지 않으며, 매립공사 준공 혹은 접안시설 설치공사 완료 전에는 항만시설이 아닌 단순한 해 상구역에 불과하다. 따라서 항만시설(수역 시설)이 아닌 단순 해상구역까지도 항만시설 사용료를 부과할 수 있도록 규정하고 있는 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1.의 라.(5) 수역점용료 부분은 상위 법령인 항만법 제30조 제1항, 제3항 및 항만법 시행령 제28조 제1항 제4호의 위임 범위를 명백히 벗어난 것으로 상위법령에 반하여 무효이다. 그러므로 피고가 위 각 해상구역이 수역시설에 해당함을 전제로 혹은 이 사건 고시의 수역점용료 규정에 의하여 원고에게 항만시설 사용료를 부과한 것은 위법하다.

(3) 이 사건 사업에 대한 실시계획승인권자가 충청남도지사였던 기간에는 이 사건 각 해상구역에 대하여 항만시설 사용료가 부과된 적이 전혀 없었다가, 관련업무가 피고에게로 이관된 이후 피고가 이 사건 각 해상구역에 대하여 소급해서 원고에게 항만시설 사용료를 부과한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 절차적 위법 여부

(가) 피고가 2006.경 이후 약 7년 가까이 배후부지 해상구역에 대한 항만시설사용 료(수역점용료)를 부과하지 않았다는 사정만으로 그러한 관행이 국민들에게 받아들여 졌다고 인정하기 부족하므로, 피고가 소급적으로 항만시설 사용료를 부과한 것이 행정절차법 제4조에 반한다고 보기는 어렵다.

(나) 한편, 행정절차법 제21조 제1항, 제4항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다만 행정절차법 제21조 제4항 각 호에서 정하는 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 이를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 이러한 예외 사유에 해당하지 않는데도 사전통지를 하지 아니하였다면 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).이 사건 각 처분은 원고에 대하여 항만시설 사용료를 부과하는 침해적 행정처분에 해당하는바, 갑 제5호증의 기재에 의하면, 피고는 2011. 3. 3. 원고에 대하여 비관리청 항만공사 실시계획변경승인을 하면서, 이 사건 사업이 비귀속항만시설공사에 속하므로 사업대상 부지 및 수역에 대하여 항만법 제30조에 의거하여 항만시설 사용허가를 별도로 받아 사용료를 납부하여야 하여야 한다는 내용을 그 승인조건 중 하나로 제시한 사실을 인정할 수 있으나, 위와 같은 사정만으로 행정절차법상의 사전통지가 있었다거나 원고가 위 실시계획변경승인으로서 이 사건 각 처분의 내용 등을 사전에 충분히 알 수 있었다고 인정하기 어렵고, 달리 피고가 원고에게 이 사건 각 처분에 관하여 행정절차법 제21조 제1항에 의한 사전통지를 하였다고 인정할 증거가 없으며, 나아가 이 사건 각 처분이 행정절차법 제21조 제4항 각 호에서 정하는 예외사유에 해당한다고 볼 만한 사유도 없다. 따라서 이 사건 각 처분은 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지를 결여한 절차상 하자가 있어 위법하다.

(2) 실체적 위법 여부

(가) 이 사건 각 해상구역이 항만시설 중 수역시설에 해당하는지 여부

항만법 제2조 제5호는 항만시설을 기본시설, 기능시설, 지원시설, 항만친수시설 등으로 나누어 규정하면서 가목 (1)에서 기본시설의 하나로 항로 정박지 선유장·선회장 등 수역시설을 규정하고 있다. 그런데, 항만법상 항만시설의 정의 규정에 의하면, 항만시설로 규정된 것들은 모두 완결된 시설을 그 대상으로 하고 있으며, 항만법 제9조, 제85조 규정을 종합하면, 항만공사라는 것은 항만시설을 신설·개축·유지·보수·준설하는 것으로 비관리청 항만공사실시계획승인 또는 변경승인을 공고한 경우에 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 의한 공유수면의 점용·사용허가, 공유수면의 매립면허 등이 고시 혹은 공고된 것으로 보는바, 위 관련 규정에 비추어 보면, 수역시설의 경우에도 항로 정박지 · 선유장·선회장 혹은 그에 준하는 정도로 완결된 시설로서의 수역을 의미하는 것이고, 아직 시설이 준공되지 않은 상태로서 단지 항만시설 설치 등을 위하여 점용하고 있는 해상구역은 수역시설이 아닌 일반 공유수면으로 봄이 상당하다고 할 것이다. 따라서 원고가 항만시설의 신축을 위하여 점유하고 있는 이 사건 각 해상구역이 항만시설 중 수역시설에 해당한다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 수역시설로 인정할 근거가 없다.

(나) 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1.의 라.(5).(가).① 규정의 무효 여부 항만법 제30조 제3항 본문은 해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제5항은 제3항에 따른 사용료의 종류와 요율 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 항만법 시행령 제28조 제1항은 법 제30조 제5항에 따른 사용료의 종류를 선박료(제1호), 화물료(제2호), 여객터미널 이용료(제3호), 항만시설 전용 사용료 (제4호)로 정하고, 제2항에서 법 제30조 제5항에 따라 항만시설 사용료의 요율은 위 분류에 따른 징수대상별로 원활한 항만물류 등을 고려하여 해양수산부장관이 정하여 고시하도로 규정하고 있다.

위 항만법과 항만법 시행령의 위임에 따라 이 사건 고시는 제8조, [별표 1]에서 항만시설사용료의 종류와 요율을 정하고 있는데, 그 1.의 라.(5)에서 항만시설 전용 사용료의 종류 중 하나로서 징수대상시설을 수역시설로 한 수역점용료를 규정하면서 (가).①에서 법 제9조 제2항에 따라 비관리청이 항만공사 시행허가를 받아 항만구역 중 해상구역을 사용하여 국가에 귀속되지 아니하는 돌핀 등 항만시설을 설치하는 경우의 사용료의 요율을 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제13조에 따른 점용료의 요율로 규정하고 있다.

살피건대, 항만법 시행령은 항만법의 위임에 따라 항만시설 사용료의 종류로서 선박료, 화물료, 여객터미널 이용료, 항만시설 전용 사용료를 규정하고 있을 뿐이고, 그 요율에 대하여 해양수산부장관이 정하여 고시하도록 하고 있는 한편, 앞서 살펴 본 바와 같이 아직 시설이 준공되지 않은 상태로서 단지 항만시설 설치를 위하여 점용하고 있는 해상구역까지 항만법상의 항만시설(수역시설)로 보기는 어려운바, 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1.의 라.(5).(가).①이 비관리청이 항만공사 시행허가를 받아 항만구역 중 해상구역을 사용하여 국가에 귀속되지 아니하는 돌핀 등 항만시설을 설치하는 경우에도 수역점용료를 부과하도록 규정한 것은 모법인 항만법 제30조 제3항, 제5항 및 항만법 시행령 제28조가 예정하는 항만시설 사용료의 포섭범위를 넘어서는 것으로서, 모법의 위임 범위를 벗어난 것으로 판단된다. 따라서 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1.의 라.(5).(가).①의 규정은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 무효이다. (다) 항만시설 사용허가 등의 부재

나아가, 가사 이 사건 각 해상구역이 항만시설에 해당한다고 하더라도, 아래 보는 바와 같이 원고는 이 사건 각 처분과 관련하여 항만시설 사용료의 부과대상자가 될 수 없다.

항만법 제30조 제1항은 항만시설을 사용하려는 자는 해양수산부장관의 허가를 받거나 해양수산부장관 또는 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자와 임대계약을 체결하거나 해당 임대계약을 체결한 자의 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항 본문에서는 해양수산부장관, 항만시설운 영자 또는 임대계약자는 제1항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정 내용을 종합하면 항만시설 사용료의 부과대상자는 항만시설의 사용허가 등을 받고 해당 항만시설을 사용하는 자라고 할 것이다. 그런데 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 전용부두를 돌핀식으로 계획했을 당시인 2006. 4. 7., 2007. 3. 13., 2008.3. 17., 2009. 3. 5. 네 차례에 걸쳐 전용부두 건설을 위하여 점용하는 수역 90,695㎡ 중 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제13조 제1항 제3호에 의하여 사용료가 면제되는 오탁방지막 설치를 위하여 점용하는 면적 39,500㎡를 제외한 직접점용면적 7,072㎡ 및 간접점용면적 44,123 에 관하여 그 기간을 각 2006. 3. 6.부터 2007. 3. 5.까지, 2007. 3. 12.부터 2008. 3. 11.까지, 2008, 3. 12.부터 2009. 3. 11.까지, 2009. 3. 12.부터 2010. 3. 11.까지로 하여 각 항만시설 사용허가를 받았을 뿐, 배후단지 해상구역에 대하여는 항만시설 사용허가 등을 받은 적이 없으며 전용부두 해상구역에 대하여도 2010. 3. 12. 이후에는 항만시설 사용허가 등을 받지 않은 사실을 인정할 수 있는바, 피고가 항만시설 사용료를 부과한 2008. 2. 27.부터 2013. 5. 31.까지의 배후단지 해상구역 및 2010. 3. 12.부터 2013. 5. 31.까지의 전용부두 해상구역에 대하여는 항만시설 사용허가 등이 없어 항만시설 사용료 부과의 전제 요건을 결여하였으므로 원고는 이 사건 각 처분의 처분대상과 관련하여 항만시설 사용료의 부과대상자에 해당하지 않는다.

(라) 따라서 이 사건 각 처분은 항만시설(수역시설)이 아닌 해상구역에 대하여 항만시설 사용료를 부과하였거나 혹은 무효인 이 사건 고시 제8조 제1항 [별표 1] 1.의 라.(5),(가) ①의 규정에 근거하여 이루어진 것으로 위법하며, 가사 이 사건 각 해상구역 이 항만시설에 해당한다고 하더라도 항만법에 의한 항만시설 사용료 부과의 전제 요건을 결여하여 부과대상자에 해당하지 않는 원고에 대하여 항만시설 사용료를 부과한 것으로 이 역시 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.