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사건
2018구합2513 정부포상 행정심판청구 각하처분 등 취소
원고
A
피고
행정안전부장관
변론종결
2018. 7. 19.
판결선고
2018. 9. 13.
주문
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 2017. 8. 18. 원고에 대하여 처분한 민원회신을 취소한다.
이유
1. 기초사실
가. 원고는 1978. 3. 1. 입대하여 1978. 8. 19. 하사로 임용되었고 1984. 3. 31. 중사로 전역하였다. 그 후 1985, 5. 1. 군무원으로 임용되었으며 2012. 5. 30. 명예퇴직하였다.
나. 원고는 퇴직포상으로 2012. 7. 31. 보국포장을 수여받았다.
다. 군인 및 군무원의 퇴직포상과 관련된 2012년 정부포상업무지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다)의 내용은 아래와 같다.
훈격결정 ○ 훈장 : 재직기간이 33년 이상인 자중 공무원과 사립학교 교원, 별정우체국 직원 등은 근정훈장을, 군인 및 군무원은 보국훈장을 다음과 같은 기준에 따라 훈격을 결정함
○ 포장 : 재직기간이 30년 이상 33년 미만인 자로서 공무원, 사립학교 교원 및 별정우체국 직원 등은 근정포장을, 군인 및 군무원은 보국포장을 수여함 재직기간 합산대상 및 산정방법 ○ 공무원경력 : 「국가공무원법」 제2조 및 「지방공무원법」 제2조의 규정에 의한 공무원으로 재직한 기간 ※ 군인(군무원 포함)으로 근무하다가 전역 후 군인(군무원 포함) 이외의 공무원으로 임용되어 근무하고 퇴직하는 경우, 군인(군무원 포함)으로 근무한 재직기간은 전부 산입 ○ 각군사관학교, 제3사관학교 등 군양성 교육경력은 기간의 1/2을 재직기간에 산입 (군인퇴직에 한함) |
라. 원고는 2017. 8.경 군무원에 대한 퇴직포상 시에도 하사관 훈련기간의 전부 또는 1/2을 재직기간에 산입하여야 한다는 취지의 민원을 접수하였고, 피고는 2017. 8. 18. 원고에게 아래와 같은 민원처리결과 안내 통보문을 발송하였다(이하 '이 사건 민원회신'이라 한다).
선생님 민원의 요지는 군인의 신분에서 군무원 신분으로 전환하여 퇴직하는 경우에도 군 양성기간을 합산할 수 있도록 정부포상업무지침 개정을 건의하시는 것으로 이해됩니다. 먼저, 군 양성기관에서 교육을 받고 있는 사관생도, 사관후보생 및 부사관후보생을 군인 (공무원)의 신분으로 볼 수 있는지 여부에 대하여 답변 드립니다. 가. 정부포상업무지침에서 군인은 현역에 복무하는 장교, 준사관, 부사관 및 병을 의미하 는 것으로서, 이 중 병을 제외한 군인의 신분은 군인사법에 따라 입대를 기준으로 하 는 것이 아니라 임용을 기준으로 하고 있습니다. 따라서 군 양성기관에서 교육을 받 고 있는 사관생도, 사관후보생 및 부사관후보생 등은 군인(공무원)의 신분으로 볼 수 없음을 알려드립니다. 나. 다만, 이들 사관생도, 사관후보생 및 부사관후보생이 군인사법의 적용을 받고 있으며 군인보수법에서도 법령에 따라 설치된 군의 각급학교의 교육과정을 졸업하고 장교, 준사관 또는 부사관으로 임용되는 자에 대하여 군 복무기간을 호봉산정에 합산하도 록 명시되어 있는바, 퇴직포상 시 공무원 보수 규정 제9조(별표27 군인경력환산율) 조항을 준용하여, 임용 전 교육기간의 1/2을 재직기간에 산입하고 있습니다. ○ 다음으로 군인으로 전역하는 경우에만 임용 전 군 양성기간의 1/2을 재직기간에 산입하 고 있으나, 군무원으로 퇴직하는 경우에는 동 기간을 인정하지 않는 이유에 대하여 답변 드립니다. 가, 퇴직포상은 본래 장기간 직무를 성실히 수행하고 퇴직하는 공무원을 대상으로 하는 제도로서, 공무원 재직기간 만료(퇴직)라는 퇴직포상의 요건 사실이 완성되는 퇴직일 자를 기준으로 하고 있으며, 퇴직포상의 훈격은 퇴직일까지의 재직기간 및 직급(계 급)에 따라 결정됩니다. 나. 이러한 퇴직포상 훈격결정 등의 기준이 되는 재직기간을 산정함에 공무원(군인 등)으 로서 근무한 경력은 전부 산입하고 있으나, 공무원이 아닌 신분으로 근무한 경력은 퇴직일 당시의 공무원의 직종과 직무내용이 동일한 경우에 한하여 재직기간에 산입 하는 것을 원칙으로 하고 있습니다. 다. 이에 따라 공무원 신분이 아닌 각 군 사관학교 등 군 양성 교육경력은 이와 직무내 용이 동일한 군인으로서 퇴직하는 경우에 한하여 재직기간에 산입하고 있으며, 이와 유사한 경우로서 사립학교 교원 경력은 교원으로 퇴직하는 경우에 한하여 재직기간 에 합산하고 있음을 알려드립니다. 라. 아울러, 소급효는 새로운 입법 등으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 작용케 하는 진정소급효와 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 작용케 하는 부진정소 급효로 나눌 수 있는바, 원칙적으로 진정소급효는 허용되지 않으나 부진정소급효는 허용되고 있습니다(헌재 96헌가2 참조). 마. 선생님께서는 2012. 5.에 전역하셨다고 말씀하신바, 이는 공무원 재직기간 만료(퇴 |
직)라는 퇴직포상의 요건사실이 이미 완성되었으며, 또한 2012년에 퇴직포상으로 보 국포장을 수여 받으셨으므로, 다시 퇴직포상(훈장)을 받는 것은 진정소급효에 해당됨 에 따라 원칙적으로 소급적용이 허용되지 않음을 알려드립니다. |
마. 원고는 중앙행정심판위원회에 이 사건 민원회신을 취소하여 달라는 행정심판을 청구하였는데, 중앙행정심판위원회는 2017. 12. 19. 원고의 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 제기된 것으로 부적법하다는 이유로 이를 각하하는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
이 사건 지침은 재직기간이 33년 이상인 퇴직 군인 또는 군무원을 보국훈장 수여 대상자로, 재직기간이 30년 이상 33년 미만인 퇴직 군인 또는 군무원을 보국포장 수여 대상자로 각 정하면서, 군인 퇴직의 경우에만 군양성 교육경력의 1/2을 재직기간에 산입하도록 규정하고 있다. 원고가 2012년 군무원으로 퇴직할 당시 이 사건 지침에 따라 군양성 교육경력이 재직기간에 산입되지 않았고, 그 결과 재직기간이 33년에 미달하여 보국훈장이 아닌 보국포장을 수여받았다.
그러나 공무원연금관리공단은 군 양성 교육기간을 모두 포함한 33년 2개월을 재직기간으로 산정하여 원고에게 퇴직연금을 지급하는 점, 병역법에서는 '현역은 입영한 날부터 군부대에서 복무한다'고 규정하고 있는 점, 군인과 군무원은 국가 안전보장에 기여 한다는 측면에서 직무가 동일한 점 등을 고려하여 보면, 군인과 군무원 사이에 퇴직포상 기준이 되는 재직기간 산정 방식을 달리하는 것은 법의 형평성에 어긋난다. 따라서 군무원에 대한 퇴직포상의 경우에도 군양성 교육경력의 1/2을 재직기간에 산입하여야 한다.
그런데도 피고는 원고의 민원에 대하여 군인으로 퇴직하는 경우에만 군 양성 교육기간이 재직기간에 포함된다는 취지로 이 사건 민원회신을 하였으므로, 이 사건 민원회신은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 직권판단
이 사건 소의 적법 여부에 관하여 직권으로 살펴본다.
행정소송은 구체적인 권리의무에 관한 분쟁을 전제로 하여 제기되는 것으로서 행정소송의 대상이 되는 처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하여 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다고 할 것인바, 행정 각 부처의 장 등이 일반 국민의 소관 법령의 해석에 관한 질의에 대하여 하는 회신은 법원을 구속하지 못함은 물론 그 상대방이나 기타 관계자들의 법률상의 지위에 직접적으로 변동을 가져 오게 하는 것이 아니므로 특별한 사정이 없는 한 그 자체로서 항고소송의 대상이 될 수는 없다(대법원 1992. 10. 13. 선고 91누2441 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 지침은 행정안전부가 서훈 대상자의 추천을 위한 업무처리지침으로 마련한 내부기준에 불과하고 이 사건 지침이 정한 자격요건에 해당한다는 이유로 국민에게 훈장을 요구할 수 있는 권리가 인정된다고 볼 수도 없는바(헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2008헌마367 결정 참조), 이러한 이 사건 지침에 대하여 원고에게 그 개정을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없고, 원고가 이 사건 지침의 개정을 요구하더라도 이는 행정청의 직권 발동을 촉구하는 것에 불과하여 피고가 이를 거부하더라도 원고의 권리·의무에 변동을 가져오는 것으로 볼 수 없다. 앞서 본 사실관계에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고의 이 사건 민원회신은 상훈법 및 이 사건 지침의 해석 또는 개정에 관한 원고의 민원에 대한 답변으로서 관련 법령의 내용을 설명하고 그에 대한 해석을 안내하는 취지에 불과하였음을 알 수 있다. 결국 피고의 이 사건 민원회신이 원고의 권리·의무 관계에 변동을 일으킨다거나 원고의 법률적 지위에 영향을 미친다고 볼 수 없으므로, 위에서 본 법리에 비추어 보면 이 사건 민원회신은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니한다.
따라서 이 사건 민원회신의 취소를 구하는 이 사건 소는 항고소송의 대상이 될 수 없는 것을 대상으로 하는 것으로서 부적법하다(한편 원고의 민원 취지를 단순히 이 사건 지침의 개정을 건의하는 데에서 넘어 자신에게 보국훈장을 수여해 달라는 것으로 보고 이 사건 민원회신을 이를 거부하는 것으로 선해하여 보더라도, 헌법은 '대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 훈장 기타의 영전을 수여한다'고 규정하고 있고(헌법 제80조), 상훈법은 중앙행정기관의 장(대통령 직속기관 및 국무총리 직속기관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 공적심사를 거쳐 서훈의 추천을 하면, 대통령이 국무회의의 심의를 거쳐 서훈 대상자를 결정한다고 규정하고 있는바(상훈법 제5조, 제7조), 대통령이 헌법과 상훈법의 규정에 따라 대상자에게 훈장 기타의 영전을 수여하는 것은 국가원수의 지위에서 행하는 고도의 정치성을 지닌 국가 작용으로서 서훈 여부에 대한 결정권은 전적으로 대통령에게 있는 것이고 국민은 행정청에 대하여 훈장의 수여를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리를 가지지 아니하므로, 이를 거부하는 행정청의 행위를 국민의 권리·의무 관계에 변동을 일으키는 것으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 볼 수 없으니(대법원 2001.10. 23. 선고 2001두4764 판결 참조), 이 사건 소는 역시 부적법하다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사유진현
판사방진형
판사이규석