2018누67024 2018학년도 학생정원 동결처분 취소소송

학교법인 A

소송대리인 법무법인(유한) 동인

담당변호사 이창세, 김경인, 설지은

교육부장관

소송대리인 법무법인(유한) 에이스

담당변호사 이종걸

서울행정법원 2018. 9. 13. 선고 2017구합88787 판결

2019. 10. 23.

2019. 12. 4.

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2017. 10. 10. 원고에게 한 2018학년도 학생정원 동결 처분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 적을 판결 이유는 아래에서 고쳐 쓰거나 추가하는 부분 이외에는 제1심판결의 해당 부분 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

○ 제1심판결서 3쪽 1행 "9개"를 "10개"로 고쳐 쓴다.

제1심판결서 4쪽 밑에서 8행 "변경하고 다음에 "[이하 위 수익용 기본재산(예금) 횡령과 관련한 4,326,920,370원의 시정명령을 '이 사건 시정명령'이라 한다"를 추가한다.

○ 제1심판결서 5쪽 9행 "(2015도17597)" 다음에 "(이하 '관련 형사사건'이라 한다)"를 추가한다.

○ 제1심판결서 8쪽 3행, 5행의 "이 법원"을 "서울행정법원"으로 각각 고쳐 쓴다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 당초 이 사건 처분사유는 'O 토지가 횡령재원으로 취득한 것이어서 이 사건 시정명령이 미이행되었음'인데, 이 토지는 횡령 재원으로 취득하지 아니하였으므로 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니한다.

2) 피고가 이 사건 소송에서 주장하는 처분사유인 '예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것에 불과하므로 이 사건 시정명령이 미이행되었음'은 당초 처분사유와 기초적 사실관계가 다르므로 처분사유로 추가할 수 없다.

3) 설령 위 처분사유 추가가 인정된다고 하더라도, 수익용 기본재산의 구성 및 회수 방법에는 법령상 제한이 없는바, 원고는 이 사건 시정명령에 따라 M 토지를 매각한 대금 3,152,866,820원을 수익용 기본재산(예금)에 편입시키고 2017. 6. 기준 감정평가액 3,351,564,000원인 0 토지를 2014. 4. 11. C로부터 출연받아 수익용 기본재산에 편입시킴으로써 합계 6,504,430,820원에 달하는 수익용 기본재산을 회수하였고, 이 사건 시정명령에 따른 수익용 기본재산의 회복 방법이 반드시 예금 형태로 한정된 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 위 처분사유도 존재하지 아니한다.

4) 원고는 이미 이 사건 특정 감사결과처분의 미이행 사항을 이유로 2년째 행정상 제재 처분의 불이익을 받았고 이로 인해 B대학교 교직원과 학생들이 심각한 피해를 받은 점, 원고의 정상화를 위해 피고가 파견한 임시이사들도 정상화를 촉구하는 탄원서를 제출한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

5) 나아가 피고가 당초 수익용 기본재산을 대물로 회수할 수 있다는 공적 견해를 표명함에 따라 이를 신뢰한 원고가 0 토지를 수익용 기본재산에 편입시키게 되었으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에도 반한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법리 등

고등교육법 제60조 제1항은 "교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자 · 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있다."고 규정하고, 같은 조 제2항은 "교육부장관은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다."고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따라 고등교육법 시행령 제71조의2는 "법 제60조 제2항에 따른 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준은 [별표 4]와 같다."고 규정하면서, [별표 4] 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준은 일반기준에서 교육부장관은 위반행위를 적발한 경우에는 법 제60조 제1항에 따라 그 시정이나 변경을 명한 후 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 이에 따르지 않는 경우에 이 기준에 따른 행정처분을 하고(가목), 입학정원동결 및 모집정지처분은 한 학년도를 기준으로 하며(마목), 개별기준에서 행정처분기준을 정하지 아니한 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준에 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경증 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 하도록(바목) 규정하고 있다.

한편 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있다(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조).

2) 판단

가) 0 토지가 횡령 재원으로 취득한 것인지 여부

피고는 이 사건 처분사유로 '이 토지는 횡령재원으로 취득한 것이므로 이 사건 시정명령이 미이행되었음'을 주장하고 있는바, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 갑 제24, 26, 46호증, 을 제13, 15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음 사정들을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 이 토지가 횡령 재원으로 취득한 것이라고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

따라서 이 토지를 횡령재원으로 취득하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하므로 위법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

① 원고는 2008. 6.경 B대학교 생명공학과 등의 위치를 0 토지로 변경하겠다는 내용의 대학위치변경 계획 승인 신청을 하여 승인을 받았고, 이에 따라 C는 B대학교의 교지로 사용하기 위하여 2008. 11. 15. 0 토지를 매수한 다음 2009. 2. 4. 명의수탁자인 Q 명의로 그 소유권을 취득하였다.

C는 2007. 1.경부터 2012. 8.경까지 원고 산하 B대학교, 학교법인 R 산하 P대학교의 교비 등 합계 약 1,000억여 원을 횡령하였고, 그 횡령금 중 일부를 다른 대학의 교지 매입비 등으로 사용하였다는 내용의 관련 형사사건 유죄판결이 확정되기는 하였으나, 위 판결에서 횡령금으로 매수한 '다른 대학의 교지'에 '0 토지'도 포함됨을 명시하고 있지 아니하다. 이에 대하여 피고는, C가 횡령한 재산으로 취득한 재산의 목록이 관련 형사사건 판결문에 기재되어 있지 않았을 뿐 이를 전체적으로 살펴보면, 관련 형 사사건 판결문 별지 범죄일람표 [6]에 포함되어 있는 0 토지는 횡령 재원으로 취득한 것으로 볼 수 있다고 주장한다. 그러나 위 판결문의 기재에 따르더라도, C가 2007. 1. 경부터 2012. 8.경까지 횡령한 교비 중 5,796,475,000원이 교지매입자금으로 사용된 사실은 인정되나, 위 금액은 검사가 제출한 자금소요지급내역의 기타 지출 중 '수표(Q)', '송금(S)' 등과 같이 부동산 매도인 또는 명의수탁자의 이름으로 특정된 금액의 합계액인데, 위 금액에는 S 등 부동산 매도인에게 송금된 금액이 포함되어 있는 점, 위 판결문 별지 범죄일람표 [6] 중 Q 명의의 소유권 취득과 관련하여 위 5,796,475,000원이 그 취득재원으로 사용되었다고 볼 만한 내용은 찾아 볼 수 없는 점, 뒤에서 보는 바와 같이 C가 Q 명의로 0 토지의 소유권을 취득할 당시인 2008년경 C 및 C의 처(T), 자녀(U) 명의로 대출받은 금액이 약 68억 원인바, 이러한 자금 일부가 0 토지의 취득재원으로 투입되었을 가능성을 배제하기 어려운 점 등을 고려하면, 위 판결문의 기재만으로는 위 5,796,475,000원이 0 토지의 취득재원으로 사용된 것이라고 단정할 수 없다.

③ 이 사건 특정 감사결과처분서에는 '이 토지는 2007. 1.부터 2012. 8.까지 원고의 실질적 설립자인 C가 P대학교 등 4개 대학 교비회계에서 횡령한 자금(89,810,000,000원) 등을 재원으로 2008. 11. 15. 매입하여 Q 명의로 소유권이전등기한 토지이다.'라고 기재되어 있기는 하다. 그러나 이 사건 특정감사결과처분서는 2013. 3. 14. 작성되었고, 그 무렵 C는 관련 형사사건으로 기소되어 1심(광주지방법원 순천지원 2012고합575호) 재판 중이었는데, 당시 기소된 범죄사실을 보면, ⑦ C가 2007. 1.경부터 2012. 8.경까지 원고 산하 B대학교, 학교법인 R 산하 P대학교의 교비 등을 횡령하여 이와 같이 횡령한 자금을 다른 대학의 교지 매입비 등으로 사용하였다는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)의 점과 Ⓒ C가 '0 토지', '파주시 V 임야 12,413m' 등을 매수하고도 명의신탁약정에 따라 타인 명의로 소유권이전등기를 마쳤다는 부동산실권리자의 명의등기에관한법률위반의 점을 포함하고 있을 뿐, '0 토지'가 횡령자금으로 매입한 교지에 해당함을 명시하고 있지 아니하다. 위와 같은 관련 형사사건의 기소된 범죄사실 내용, 이 사건 특정감사결과처분서가 작성된 시기 및 피고가 이 사건 특정감사결과처분서와 관련하여 위 관련 형사사건 유죄 확정판결 외 추가 증거를 제출하고 있지 못한 점(피고가 제출한 을 제8, 9호증은 0 토지가 아닌 파주시 V 임야 12,413m²1)에 관한 것에 불과하다) 등을 고려해 보면, 이 사건 특정감사결과처분서를 작성하면서 위와 같은 관련 형사사건의 기소된 범죄사실을 토대로 만연히 0 토지가 횡령자금으로 매입한 교지에 포함된다고 기재한 것이 아닌가 하는 의문이 든다.

(4) 피고는 원고가 0 토지, M 토지를 수익용 기본재산에 편입시킨 다음 피고에게 그 처분허가를 신청하자, 2016. 3. 15. 처분금의 용도를 '학교법인 기본재산에 설정된 압류해소 후 전액 수익용 기본재산(예금) 대체취득'으로 정하여 수익용 기본재산 처분허가를 하였다. 또한 원고가 피고를 상대로 제기한 서울고등법원 2015누34153호 감사결과 통보처분취소 소송의 제3차 변론기일(2016. 7. 20.)에 피고의 대리인으로 출석한 법무법인(유한) W의 담당변호사는, '이 사건 시정명령이 현재 이행되지 않았으나, 부동산(0토지, M 토지)이 수익용 기본재산으로 편입되었기 때문에 후에 위 부동산이 환가되어 4,326,920,370원 이상이 세입 조치되면 이 사건 시정명령이 이행된 것으로 볼 예정이다.'라고 진술하기도 하였다(이러한 사정과, 횡령자금으로 매입한 토지나 그 토지를 매각한 대금은 모두 범죄수익인 면에서는 동일한 점 등을 고려해 보면, 피고가 과연 0 토지의 매입 재원이 횡령자금인지 여부를 본질적 고려사항으로 삼았는지 의문이 든다).

게다가 원고가 2018. 12. 14. 피고에게 이 토지에 대한 수익용 기본재산 처분허가를 신청하자, 피고는 2018. 12. 20, 이를 반려하면서 '현재 0 토지의 출처(취득재원)가 확인되지 아니하였음을 사유 중 하나로 제시하기도 하였는바, 피고도 이 토지의 매입재원에 관하여 구체적인 증거를 확인하지는 못한 것으로 보인다.

C는 2008. 11. 15. 0 토지를 1,877,400,000원에 매수한 다음 2009. 2. 4. 명의수탁자인 Q 명의로 그 소유권을 취득하였는데, 2008년 경에 C 및 C의 처(T), 자녀(U) 명의로 대출받은 금액이 약 68억 원인바, 앞서 본 사정들을 더하여 보면, 위 대출금으로 0 토지의 매매대금을 지급하였다는 원고의 주장을 쉽게 배척하기 어렵다.

나) 예금이 아닌 토지의 형태로 회수되어 이 사건 시정명령이 미이행된 것으로 볼 수 있는지 여부

(1) 처분사유 추가 여부

(가) 법리

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2018. 11. 15. 선고 2015두37389 판결 등 참조).

또한 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분사유를 특정함에 있어서는 처분서에 기재된 내용뿐만 아니라 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 충분히 알 수 있었고 그 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 처분의 근거 및 이유를 그 처분사유로 특정함이 타당하다.

(나) 구체적 판단

이 사건에서 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음 사정들을 종합하여 보면, 당초 이 사건 처분사유는 '이 토지가 횡령재원으로 취득한 것이므로 이 사건 시정명령이 미이행되었음'일 뿐, '예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것에 불과하여 이 사건 시정명령이 미이행되었음'도 이 사건 처분사유에 포함된 것이라고 볼 수 없다.

① 피고는 이 사건 처분서의 '처분의 원인이 되는 사실'란에 '이 사건 특정감사결과 처분 미이행', '미이행 사항'란에 '(미이행) 1,174,053,180원 *조치사항 없음'이라고만 재하였다. 그러나 원고가 2017. 3.경부터 피고에게 이 사건 시정명령을 비롯한 이 사건 감사결과처분을 모두 이행하였다며 소명자료를 제출한 것에 대하여, 피고는 2017. 5. 19.부터 이 사건 처분에 이르기까지 O 토지에 관하여 그 매입재원이 횡령자금임을 지적하였을 뿐, 예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것이어서 문제된다는 취지의 지적을 한 번도 하지 아니하였다.

오히려 피고는 2016. 10. 30, 원고에게, '2017학년도 행정처분 유보 통지'라는 제목의 공문을 보내어 이 사건 시정명령 등의 이행을 촉구하면서, '설립자 C로부터 증여받아 편입한 이 토지 등의 매각을 추진 중이므로 그 처분대금이 법인회계로 세입조치될 때까지 2017학년도 행정처분을 유보하되, 다만 횡령 재원, 근저당, 압류물, 미등기 부동산에 해당하지 않는 대물에 한하여 변제가능'이라는 취지로 기재하였는바, 이는 일정한 경우 대물변제도 가능하다는 의사를 표시한 것으로 볼 여지가 있고, 피고가 이 사건 소송에서 처분사유로 주장하는 '예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것에 불과하여 이 사건 시정명령이 미이행되었음'과 상반되는 내용으로 보인다.

(다) 소결론

당초 이 사건 처분사유인 '0 토지가 횡령 재원으로 취득한 것이므로 이 사건 시정명령이 미이행되었음'은 피고가 이 사건 소송에서 추가하는 처분사유인 '예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것에 불과하여 이 사건 시정명령이 미이행되었음'과 그 기초가 되는 구체적 사실관계 면에서 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 위와 같은 처분사유 추가는 인정될 수 없다.

(2) 추가된 처분사유에 근거한 이 사건 처분의 적법 여부

설령 피고의 위와 같은 처분사유 추가가 인정된다고 하더라도, 앞서 본 법리에 비추어 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거, 갑 제43호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음 사정들을 종합하여 보면, '예금이 아닌 토지의 형태로 회수한 것에 불과하여 이 사건 시정명령이 미이행되었음'에 근거한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니한다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.

원고는 이 사건 시정명령을 이행하기 위하여 M 토지를 매각한 대금 3,152,866,820원을 수익용 기본재산(예금)으로 편입시켰고, 이 토지를 2014. 4. 11. 수익용 기본재산으로 편입시켰는데, 이 토지의 2017. 6. 기준 감정평가액이 3,351,564,000원에 이르러 이 사건 시정명령에서 회수를 명한 금액인 4,326,920,370원을 초과하여 회수하였다.

② 피고는 수익용 기본재산의 형태가 예금인 경우에는 안정적인 이자소득이 가능한 반면, 부동산, 특히 토지인 경우에는 임대차계약 등을 통해 임료 수입을 얻지 않는 이상 수입을 확보하기 어려우므로, 토지를 현금성 자산인 예금의 대체자산으로 삼는 것은 부적절하다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거에 의하여 인정할 수 있는 다음 사정들, 즉 ㉮ 원고는 당초 수익용 기본재산으로 토지(화성시 G 등 2필지 21,623m)를 보유하고 있다가 위 토지가 H 도시개발지역에 편입됨에 따라 토지보상금을 받게 되어 이를 수익용 기본재산(예금)으로 예치하게 되었는데, 이후 위 예금 등을 관할청 허가 없이 처분하여 사용함에 따라 이 사건 시정명령을 받게 된 것이므로, 결국 이 사건 시정명령으로 회수를 명한 4,326,920,370원의 상당 부분도 본래 토지 형태의 수익용 기본재산이었던 점, 대학설립·운영 규정 제7조 제1항, 제3항, 제8조 제1항에 의하더라도 학교법인이 일정 금액 이상의 수익용 기본재산을 확보하여 일정 금액 이상의 연간 수익이 발생하여야 하고, 그 중 일정 비율을 대학운영에 필요한 경비로 충당하여야 한다고 규정할 뿐,2) 수익용 기본재산의 형태를 예금 등으로 한정하고 있지 아니한 점, 다. 원고를 포함한 전체 학교법인을 대상으로 조사한 2015년~2016년 수익용 기본재산 보유현황에 따르더라도 전체 학교법인의 토지 보유 가액이 다른 수익용 기본재산의 가액에 비해 훨씬 높은 점, 라 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 시정명령에서 회수를 명한 금액을 초과하는 금액을 회수하였으므로, 그 전액을 예금의 형태로 회수한 경우에 비하여 그로부터 발생하는 수익이 적을 것이라고 단정할 수도 없는 점 등을 종합하면, 0 토지가 예금에 비해 안정적인 수입을 확보하기 어렵다거나 이를 이유로 예금을 대체하여 회수할 수 없다고 볼 수는 없다.

③. 피고는 당초 이 사건 시정명령이 수익용 기본재산(예금) 4,326,920,000원을 회수하라는 것이었으므로 원래 형태인 예금의 형태로 원상회복하여야 한다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 피고는 2016. 10. 30. 원고에게 이 사건 시정명령 등의 이행을 촉구하면서, '설립자 C로부터 증여받아 편입한 0 토지 등의 매각을 추진 중이므로 그 처분대금이 법인회계로 세입조치될 때까지 2017학년도 행정처분을 유보하되, 다만 횡령재원, 근저당, 압류물, 미등기 부동산에 해당하지 않는 대물에 한하여 변제가능'이라는 취지를 기재하였고, 그 이후에도 이 사건 처분에 이르기까지 그러한 의사표시를 번복한 사정은 보이지 않는바, 적어도 피고가 위와 같은 공문을 보낸 이후에는 횡령 재원, 근저당, 압류물, 미등기 부동산에 해당하지 않는 경우 대물변제를 허용한 것으로 보이고, 여기에 앞서 본 사정들을 더하여 보면, 이 사건 시정명령의 내용이 수익용 기본재산의 원래 형태인 예금의 형태로 원상회복하여야 한다는 의미라고 단정할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소한다.

재판장판사배광국

판사김종기

판사장철익

1) 파주시 임야 74,479m가 2007. 2. 8. 0 토지 및 파주시 V 임야 12,413m로 분할되었다.

2) 대학설립·운영 규정 제7조 제3항은 수익용 기본재산의 총액을 기준으로 일정한 금액 이상의 연간 소득을 산정하도록 규정하고 있는데, 이는 편입되는 개개의 수익용 기본재산이 아니라 수익용 기본재산 전체를 기준으로 연간 소득을 산정한다는 의미로 보이는바, 개개의 수익용 기본재산이 위 규정에서 정한 수익률에 미치지 못한다고 하여 수익용 기본재산으로 편입될 수 없다고 볼 수도 없다.