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판시사항
[1]법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있지 않은 경우에도 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정할 수 있는지 여부(한정적극)
[2]지방자치단체가 설치·관리하는 영조물의 하자로 인하여 발생한 피해에 대하여 국가가 그 방지에 필요한 조치를 다하지 아니하였음을 이유로 손해배상책임을 인정한 사례
판결요지
[1]공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정하기 위하여는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 '공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때'라고 하는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 할 것인바, 여기서 '법령에 위반하여'라고 하는 것이 엄격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 국민의 생명, 신체, 재산 등에 대하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일차적으로 그 위험 배제에 나서지 아니하면 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호할 수 없는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있다.
[2]국토개발계획 및 농업개발계획의 일환으로 하구언과 방조제가 축조된 이후 지방자치단체가 설치·관리하는 하수구와 하수관 및 안벽 등 호안시설의 하자로 인하여 바닷가 주민들이 입은 침수피해에 대하여, 위 하구언과 방조제가 축조되지 않았더라면 항만의 조위가 상승하거나 그로 인하여 주민들이 그와 같은 침수피해를 입지 않았을 것이라는 점, 비록 위 하구언 등의 축조 및 관리를 농업기반공사가 담당하여 왔다고 하더라도 농업기반공사는 국가가 수립한 국토종합개발계획과 그에 따른 농업종합개발계획의 일환으로 위 하구언 등을 축조하도록 사업시행자로 지정되어 위 공사를 시행하게 된 것이고 그 시행과정에서 국가의 감독을 받아 온 점, 하구언이 축조된 후 침수피해가 발생하자 피해 주민들이 계속하여 지방자치단체와 관계 기관에 민원을 제기하여 왔으므로 국가는 바로 그 무렵 언론매체나 지방자치단체의 보고 등을 통해 그 피해의 존재와 범위를 알 수 있었을 것이라는 점, 적절한 침수방지조치가 취하여지지 아니함으로써 주민들은 하구언이 축조된 이후 10여 년 동안 주기적으로 반복되는 침수로 인하여 상당한 손해를 입어 온 점, 지방자치단체의 침수방지대책을 위하여 실제로 투입되거나 투입이 필요하였던 비용은 국가가 위 하구언과 방조제 축조사업에 투자한 공사비나 위 사업으로 인하여 취하였을 것으로 보이는 막대한 경제적인 이익과 비교하여 그다지 큰 액수가 아닌 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 국가 소속 관련 공무원으로서는 위 침수피해를 방지하는 데 필요한 적절한 조치를 신속히 취하여야 할 의무, 구체적으로는, 침수피해 발생에 대하여 즉시 피해자들의 주장과 같이 위 하구언의 축조가 침수원인인지 여부를 조사하고 침수경로 및 그 원인을 확인한 후, 그에 따른 대책으로서 항만의 조위를 하강시키기 위하여 취할 수 있는 마땅한 방법이 상정되지 않은 상황이라면 가능하고도 적절한 방법으로서 재정이 취약한 지방자치단체를 지원하여 그로 하여금 영조물의 하자를 보완하도록 하는 등의 적절한 조치를 취하여야 할 의무가 있다고 할 것임에도 불구하고 이를 다하지 아니하였음을 이유로 국가의 손해배상책임을 인정한 사례.
참조조문
[1] [1]국가배상법 제2조 제1항 [2] 국가배상법 제2조 제1항
원고(선정당사자),항소인겸피항소인
양태복 (소송대리인 변호사 박승옥 외 2인)
피고,피항소인
농업기반공사 (소송대리인 변호사 김학만 외 1인)
피고,피항소인겸항소인
대한민국 외 1인 (소송대리인 변호사 최훈장 외 1인)
주문
1. 원심판결 중,
가.피고 목포시로 하여금 원고(선정당사자) 및 별지 1 목록 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 28, 30, 32 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 71, 73 내지 123, 129 내지 134, 143 내지 159, 161 내지 176, 178, 180 내지 183, 185, 186, 188 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 230, 232 내지 235 기재 선정자들에게 별표 ㉯란 기재 각 돈을, 피고 대한민국으로 하여금 피고 목포시와 연대하여 원고(선정당사자) 및 위 선정자들(위 122 선정자 제외)에게 위 각 돈 중 같은 표 ㉮란 기재 각 돈을 초과하여 지급할 것을 명한 피고 대한민국과 목포시의 패소 부분을 취소하고, 위 취소 부분에 해당하는 원고(선정당사자) 및 위 선정자들의 위 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
나.아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 피고 목포시에 대한 선정자 임행숙(선정자 번호 29)의 패소 부분, 피고 대한민국에 대한 선정자 오정렬(선정자 번호 70), 권효(선정자 번호 122)의 패소 부분, 피고 대한민국과 목포시에 대한 선정자 박용안(선정자 번호 160), 한춘배(선정자 번호 187), 박정석(선정자 번호 231)의 패소 부분을 취소한다.
(1) 피고 목포시는 선정자 임행숙에게 금 1,000,000원을,
(2)피고 대한민국은 선정자 오정렬에게 금 2,000,000원을, 피고 목포시와 연대하여 선정자 권효에게 별표 번호란 122의 ㉯란 기재 돈 중 금 3,000,000원을,
(3)피고 목포시는 선정자 박용안에게 금 4,000,000원을, 선정자 한춘배에게 금 3,800,000원을, 선정자 박정석에게 금 600,000원을, 피고 대한민국은 피고 목포시와 연대하여 위 각 돈 중 선정자 박용안에게 금 3,000,000원을, 선정자 한춘배에게 금 2,800,000원을, 선정자 박정석에게 금 l00,000원을 각 지급하라.
다.별지 1 목록 12, 17, 35, 43, 54, 72, 125 내지 128, 135, 179, 211, 213, 216 기재 선정자들에 대한 피고 대한민국과 목포시의 패소 부분을 취소하고, 위 취소 부분에 해당하는 위 선정자들의 위 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
라.선정자 채회묵(선정자 번호 141)에 대한 피고 목포시의 패소 부분을 취소하고, 위 취소 부분에 해당하는 위 선정자의 위 피고에 대한 청구를 기각한다.
2.가.(1)피고 공사에 대한 원고(선정당사자) 및 선정자 1 내지 183, 185 내지 239의 항소,
(2)피고 대한민국에 대한 원고(선정당사자) 및 선정자들(별지 1 목록 70, 122, 160, 187, 231 기재 선정자들 제외)의 항소와 위 70, 122, 160, 187, 231 선정자들의 나머지 항소,
(3)피고 목포시에 대한 원고(선정당사자) 및 같은 목록 1 내지 28, 30 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 159, 161 내지 183, 185, 186, 188 내지 230, 232 내지 235 기재 선정자들의 항소와 같은 목록 29, 160, 187, 231 기재 선정자들의 나머지 항소,
나.(1)피고 대한민국의 별지 1 목록 29, 31, 122, 124, 142, 160, 177, 187, 231 기재 선정자들에 대한 항소,
(2)피고 목포시의 같은 목록 29, 31, 124, 142, 160, 177, 187, 231 기재 선정자들에 대한 항소와 같은 목록 122 기재 선정자에 대한 나머지 항소,
(3)피고 대한민국, 목포시의 원고 및 같은 목록 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 28, 30, 32 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 71, 73 내지 121, 123, 129 내지 134, 143 내지 159, 161 내지 176, 178, 180 내지 183, 185, 186, 188 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 230, 232 내지 235 기재 선정자들에 대한 나머지 항소를 각 기각한다.
3.소송비용 중 원고(선정당사자)와 피고 대한민국, 목포시 사이에 생긴 부분은 제1, 2심 모두 이를 2분하여 그 1은 원고(선정당사자)의, 나머지는 위 피고들의, 원고(선정당사자)와 피고 농업기반공사 사이의 항소비용은 원고(선정당사자)의 각 부담으로 한다.
4.위 제1의 가, 나항의 각 금원지급 부분 및 원심판결 주문 제1항 중 별지 1 목록 선정자 29, 31, 124, 142, 160, 177, 187, 231 기재 선정자들의 피고 대한민국과 목포시에 대한, 같은 목록 122 기재 선정자의 피고 대한민국에 대한 각 금원지급 부분은 각 가집행할 수 있다.
청구취지
피고들은 연대하여 원고(선정당사자, 이하 '원고'라고만 한다) 및 별지 1 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 183, 185 내지 235 기재 선정자들에게 각 금 20,000,000원을, 피고 농업기반공사, 대한민국은 연대하여 같은 목록 55 내지 70, 136 내지 140, 236 내지 239 기재 선정자들에게 각 금 20,000,000원을 각 지급하라.
항소취지
원고：원심판결 중 원고 및 별지 1 목록 1 내지 183, 185 내지 239 기재 선정자들 패소 부분을 취소한다. 피고 농업기반공사, 대한민국은 연대하여 같은 목록 55 내지 70, 136 내지 140, 236 내지 239 기재 선정자들에게 각 금 20,000,000원을 지급하라. 원고 및 같은 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 183, 185 내지 235 기재 선정자들에게, 피고 농업기반공사는 피고 대한민국, 피고 목포시와 연대하여 각 금 20,000,000원을, 위 돈 중 피고 대한민국은 피고 농업기반공사, 목포시와 연대하여 별지 2 항소취지 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 235의 (가)항 기재 각 돈을, 피고 목포시는 피고 농업기반공사, 대한민국과 연대하여 같은 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 235의 (나)항 기재 각 돈을 각 지급하라.
피고 대한민국：원심판결 중 원고 및 별지 1 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 142 내지 183, 185 내지 234 기재 선정자들에 대한 피고 대한민국 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고 및 위 선정자들의 청구를 기각한다.
피고 목포시：원심판결 중 원고 및 별지 1 목록 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 183, 185 내지 234 기재 선정자들에 대한 피고 목포시 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고 및 위 선정자들의 청구를 기각한다.
이유
1. 기초 사실
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증의 1 내지 31, 갑 제3, 4호증, 갑 제7 내지 18호증, 갑 제19, 20호증의 각 1, 2, 갑 제21호증, 갑 제23호증의 1, 2, 3, 갑 제26호증의 1 내지 39, 갑 제27호증의 1 내지 84, 갑 제28호증의 1 내지 33, 갑 제30호증의 1 내지 5, 갑 제45, 56, 57, 58호증, 을가 제1호증의 1 내지 12, 을가 제2호증의 1 내지 6, 을가 제3호증의 1 내지 19, 을다 제1호증의 1 내지 5, 을다 제2호증, 을다 제3호증의 1 내지 7, 을다 제4호증의 1, 2, 을다 제5호증의 1 내지 6, 을다 제6호증의 1 내지 43, 을다 제7호증의 1 내지 15, 17 내지 28, 을다 제8, 10호증의 각 1, 2, 3, 을다 제11, 12호증, 을다 제13호증의 1 내지 4, 을다 제14호증의 1, 2, 을다 제15호증의 1 내지 6, 을다 제16호증의 1 내지 22, 을다 제18호증, 을다 제19호증의 1 내지 7, 을다 제20호증의 1 내지 10, 을다 제21호증의 각 기재 또는 영상과 원심 증인 정명선, 최승화, 김청수, 장귀식, 박인배, 조진훈, 조용선, 송근종, 당심 증인 박정수, 최성동, 원심 및 당심 증인 김동윤의 각 증언(다만, 위 조진훈, 조용선, 송근종, 박정수, 최성동, 김동윤의 각 증언 중 뒤에서 믿지 아니하는 부분 각 제외) 및 원심의 건설교통부 수로국장에 대한 사실조회회보 결과에 변론의 전취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 위 조진훈, 조용선, 송근종, 박정수, 최성동, 김동윤의 각 일부 증언은 이를 믿지 아니하며, 을가 제4호증, 을가 제6호증의 1, 2, 을다 제9호증의 1, 2의 각 기재는 위 인정에 방해가 되지 아니하고, 달리 반증이 없다(선정자들의 거주지역 및 침수피해 여부에 관한 증거는 아래 해당 부분에서 따로 설시한다).
가.영산강유역 농업개발 제2단계사업 및 영산강하구언의 축조
(1)영산강은 전남 담양군 추월산에서 시작하여 나주군, 함평군, 무안군 등을 거쳐 흘러 영암군 서호면과 목포시를 경계로 한 서남해안에 이르는 강으로서 그 유역에 거주하는 주민들이 오랫동안 심한 한해와 수해를 입어 왔는데, 피고 대한민국은 영산강유역 주민들의 한·수해를 방지함과 아울러 농경지를 확장하기 위하여 1972년 무렵 영산강 유역 농업종합개발계획을 세우고 그 제1단계사업으로 1979년 무렵까지 사이에 영산강 유역에 댐, 양수장, 용수로 등을 건설하였다.
(2)그 후 제2단계사업이 시행되면서, 농업진흥공사{농업진흥공사는 구 농촌근대화촉진법(1970. 1. 12. 법률 제2199호；1995. 12. 29. 법률 제5077호 농지개량조합법 부칙 제2조에 의하여 폐지)에 의하여 설립되었다가 구 농어촌진흥공사및농지관리기금법(1990. 4. 7. 법률 제4229호；1999. 2. 5. 법률 제5759호 농업기반공사및농지관리기본법 부칙 제2조에 의하여 폐지)에 의하여 1990. 7. 2. 농어촌진흥공사가 설립되면서 해산되고 위 농어촌진흥공사가 위 농업진흥공사의 재산과 권리·의무를 포괄승계하였으며, 그 후 위 농업기반공사및농지관리기본법에 의하여 2000. 1. 1. 피고 농업기반공사가 설립됨에 따라 위 농어촌진흥공사는 해산되고, 피고 농업기반공사가 위 농어촌진흥공사의 권리·의무를 포괄승계하였다. 이하, 편의상 위 농업진흥공사 또는 농어촌진흥공사도 모두 '피고 공사'라고 칭한다}는 위 구 농촌근대화촉진법에 의하여 1976. 3. 11. 농수산부장관으로부터 아래와 같은 내용의 영산강유역개발 제2단계사업 기본계획에 대한 승인을 받고 이를 전라남도지사에게 통지하였다.
(3)이에 따라 전라남도지사는 1976. 3. 16. 전남고시 제32호로 ① 사업목적：용수원 개발, 농경지 확장, 홍수조절, 육운개선, ② 사업구역：전남 목포시, 나주군, 무안군, 함평군, 영암군, ③ 개발면적：22,000ha, ④ 주요사업내용：하구언, 양수장, 용수간선, 경지정리, 개간, 간척지개답, ⑤ 총사업비 및 연차별 투자계획：총액 89,875,000,000원을 l976년부터 1981년까지 연차로 투자함. ⑥ 차관내용：IBRD를 차관선으로 하여 정부가 차주로 됨. ⑦ 사업효과：식량증산, 농지확장, 고용증대 등을 주요 내용으로 한 영산강 유역 농업개발 제2단계사업 기본계획을 고시하였다.
(4)위 제2단계사업의 시행을 위하여 건설부장관은 1976. 11. 9. 피고 공사에게 ① 위치：전남 무안군 삼향면 왕암리지선-전남 영암군 삼호면 산호리지선의 공유수면, ② 목적：생활 및 농·공업용수 개발과 홍수조절 및 육운개선, ③ 점용면적：137.133ha, ④ 공작물의 종류 및 규모：연장 4,351m의 방조제 1식, 배수갑문 1개소, 통선문 1개소, ⑤ 공사기간：허가일로부터 3년, ⑥ 허가조건：본 공사수행에는 당부 산하 전라남도 지방국토관리청장의 지도·감독을 받아야 함(가항), 허가일로부터 2월 내에 공사실시계획을 수립하여 전라남도 지방국토관리청장의 승인을 받은 후 착공하되, 실시계획수립시의 계획홍수량은 당부 고시에 의한 나주지점의 계획홍수량 5,200㎥/sec를 기준으로 하여야 할 것이고 수리모형시험을 실시하고 그 결과를 전라남도 지방국토관리청에 보고할 것(나항), 공유수면점용 및 공작물설치공사로 인하여 인근에 피해가 발생할 시는 피허가자 부담으로 책임 해결하여야 함(마항), 공사준공과 동시에 방조제 기타의 공공의 이용에 필요한 시설은 국유로 하고 이의 유지보수는 피허가자 부담으로 함(카항) 등을 주요내용으로 하여 공유수면점용 및 공작물설치를 허가하였고, 그 후 전라남도지사는 1979. 12. 22. 피고 공사에게 위 공작물의 준공기간은 1982. 11. 8.까지로 하고(제1항), 원래의 허가조건상의 나주지점 계획홍수량 5,200㎥/sec는 하구언 지점 7,100㎥/sec로 수정하고(제2항), 수리모형시험 실시는 배수갑문 통수능력을 안전하게 검토할 것을 조건으로 생략하여도 무방하다(제4조)는 조건을 붙여 위 공유수면점용 및 공작물설치기간 연장신청을 허가하였으며, 이후 1982. 11. 9. 공사기간을 1983. 11. 8.까지로 연장하였다.
(5)피고 공사는 1978. 1. 20. 무렵부터 위와 같이 허가받은 위치의 공유수면에 하구언을 설치하는 공사에 착수하여 1981. 2. 28. 하구언(이하 '영산강하구언'이라고 한다) 끝물막이공사(일명 체절공사)를 완료하였으며, 농수산부장관은 1982. 9. 9. 피고 공사에게 위 제2단계사업과 관련하여 공유수면매립을 면허하는 한편, 1982. 12. 10. 배수갑문 해면측 배수로 수리현상을 계속 조사 분석하여 홍수배제(배수갑문 조작상 지장 유무)능력 등을 판단, 적절한 조치를 취할 것 등을 지시조건으로 하여 영산강하구언공사 준공을 승인하였다.
나.영산강유역 농업개발 제3-1단계사업 및 영암방조제의 축조
(1)위 영산강하구언이 완공된 후, 농수산부장관은 1985. 11. 15. 농수산부고시 제85-56호로 ① 사업목적：농지기반조성, 수자원확보, 국토확장, 영농의 근대화, 농가소득증대, 육운개선, ② 사업구역：전남 해남군 해남읍, 산이면, 마산면, 옥천면, 계곡면, 영암군 삼호면, 미암면, 강진군 도암면, ③ 개발면적：12,200ha, ④ 사업시행자：피고 공사 사장, ⑤ 주요사업내용：주요공사는 담수호 1개소, 방조제 1개소, 배수갑문 1개소, 진입도로, 연락수로, 양수장, 용수로의 건설 및 설치, 사업효과는 농경지확장, 미곡증산, 맥류증산, 기타 작물증산, 사업예정기간은 1985년부터 1992년까지 8년, ⑥ 총사업비：금 243,000,000,000원 등을 주요 내용으로 한 영산강유역 농업개발 제3-1단계사업 시행계획을 수립하여 확정, 고시하였다.
(2)피고 공사는 위 제3-1단계 사업시행을 위하여 1987. 6. 9. 농림수산부장관으로부터 위 공사로 인한 수질오염 방지대책을 강구하고 매립으로 인하여 형성되는 수면에 대한 환경변화조사, 생태계 변화에 따른 종간대체변화조사 등 환경평가를 실시하고 이에 대한 조치를 취할 것(매립면허조건 제5조) 등을 조건으로 하여, ① 매립장소：전남 해남군 산이면, 마산면, 계곡면, 영암군 삼호면, 미암면에 걸친 지선해면 ② 매립면적：128,160,000㎡, ③ 매립목적：농경지조성 및 식량증산, ④ 준공기간：면허일로부터 8년 이내로 된 공유수면매립면허를 받았다.
(3)그 후 피고 공사는 1988. 6. 무렵 위 방조제공사에 착수하여 1991. 4. 8. 끝물막이공사를 완료하고, 1993. 12. 31. 길이 약 2.2km의 방조제(이하 '영암방조제'라고 한다)를 완공하였다.
다.영산강유역 농업개발 제3-2단계사업 및 금호방조제의 축조
(1)또한, 농림수산부장관은 1989. 6. 15. 농림수산부고시 제89-39호로 ① 사업목적：농지기반조성, 수자원확보, 영농의 근대화, 농가소득증대. ② 사업구역：전남 해남군 황산면, 산이면, 문내면, 화원면, ③ 개발면적：6,800ha, ④ 사업시행자：피고 공사 사장, ⑤ 사업내용：주요공사는 담수호 1개소, 방조제 2조, 배수갑문 1개소, 도로, 연락수로, 양수장, 용수로의 건설 및 설치, 사업예정기간은 1989년부터 1998년까지(외곽방조제는 1989-1993년), 사업효과는 국토확장, 농경지확장, 수자원확보, 식량증산, 육운개선, ⑥ 총사업비：금 164,000,000,000원(외곽방조제 41,118,000,000원, 평야부 122,882,000,000원) 등을 주요 내용으로 한 영산강유역 농업종합개발 제3-2단계사업 시행계획을 수립하여 확정, 고시하였다.
(2)피고 공사는 위 제3-2단계사업의 시행을 위하여 1989. 12. 9. 농림수산부장관으로부터 위 공사로 인한 수질오염 방지대책을 강구하고 매립으로 인하여 형성되는 수면에 대한 환경변화조사, 생태계 변화에 따른 종간대체변화조사 등 환경평가는 위 3-1단계 사업에 포함된 계획에 따라 실시할 것(매립면허조건 제9조) 등을 조건으로 하여 ① 매립장소：전남 해남군 산이면, 황산면, 문내면, 화원면에 걸친 지선해면, ③ 매립면적：74,338,000㎡, ③ 매립목적：농경지조성 및 식량증산, ④ 준공기간：면허일로부터 10년 이내로 된 공유수면매립면허를 받았다.
(3)그 후 피고 공사는 1989. 12. 무렵 위 방조제공사에 착수하여 1994. 3. 23. 끝물막이공사를 완료하고, 1994. 6. 2. 무렵까지 성토보강작업을 하여 그 무렵 제1, 2 방조제(이하 '금호방조제'라고 한다)를 완공하였다.
라. 목포 앞바다의 조위 상승 및 그 원인
(1)목포 앞바다의 평균해면은 피고 대한민국에 의해 관측이 시작된 1960년 이후로 1982년까지는 연평균 최저 209.89cm(1968넌) 최대 218.09cm (1975년)의 사이에서 변동하여 그 기간 213.88cm의 평균해면수위(MEAN SEA LEVEL, M.S.L.)를 나타냈으나, 영산강하구언이 축조된 직후인 1983년부터 평균해면이 상승하기 시작, 그 후 영암방조제와 금호방조제의 물막이공사가 진행되면서 그 상승이 가중되어 1994년까지 사이에는 연평균 최저 232.03cm (1988년) 최대 242.92cm(1992년) 사이에서 변동하게 됨으로써 그 기간 235.89cm의 평균해면수위(M.S.L.)를 나타내게 되어 평균해면이 약 22cm 전후 상승하였고(한편, 목포항을 제외한 국내 주요항의 평균해면 변화를 보면, 1980년을 기준으로 하여 그 전후의 평균해면변화가 가장 큰 곳은 제주항으로 약 6.4cm 정도 상승하였고, 인천항의 경우는 약 3.8cm 정도, 묵호항의 경우는 약 0.8cm 정도로 각 감소하였다), 이에 따라 연평균고조위(Annual Mean High Water)는 영산강하구언공사 전인 1962-1980년 사이에는 356.1cm이었는데, 영산강하구언공사 후인 1981-1990년 사이에 365.9cm, 영암방조제 완공 후인 1991- 1993년 사이에 377.9cm, 금호방조제 완공 후인 1994-1997년 사이에 383.1cm로 계속 상승하였고, 반면에 연평균저조위(Annual Mean Low Water)는 1962- 1980년 사이에는 66.8cm이었는데, 1981-1990년 사이에 55.1cm, 1991-1993년 사이에 57.3cm, 1994-1997년 사이에 48.1cm로 하강하는 등 목포항의 조차는 위 각 공사가 진행되는 동안 단계적으로 더욱 커졌다.
(2)위와 같이 목포 앞바다의 해면상승현상이 발생하게 된 것은 조류를 타고 목포항에 유입되던 조석(조석)이 영산강하구언 축조 이전에는 영산강을 거슬러 올라갔으나 축조 후에는 위 하구언에 막혀서 거슬러 올라가지 못하게 된 것이 주된 원인이고, 그 외에 목포항과 같이 한쪽 끝만 열려 있는 지형에서는 주기적으로 외력을 받는 경우 공진(공진)을 일으켜 수면의 파고가 커지는 이른바 부진동현상(부진동현상)이 발생하는데, 위 영산강하구언과 영암, 금호방조제 설치 후에는 영산강으로 들어가던 조류의 흐름이 막혀 그 유속이 70-80%(위 영산강하구언 축조 후 약 46-56%, 위 영암, 금호방조제 설치 후 약 25-30%) 줄어들면서 위와 같은 부진동현상이 더욱 커지게 된 점, 위 하구언의 축조로 조류의 흐름이 늦어지고 수온이 0.5℃ 정도 상승함에 따라 물의 양이 팽창하게 된 점, 기타 지구온난화 현상으로 약간의 해수면의 상승이 있는 점 등에 그 원인이 있다.
마.선정자들(이하, 원고를 제외한 별지 1 목록 기재 선정자들을 선정자 1 내지 183, 185 내지 239와 같이 표시한다)의 침수 피해와 대책 요구
(1)원고 및 선정자 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 70, 71, 73 내지 124, 129 내지 134, 142 내지 178, 180 내지 183, 185 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 235(이하 원고 및 위 선정자들을 통칭하여 '갑 선정자들'이라고 한다)는 별표 기재와 같이 주로 목포시의 해안로를 따라 분포된 보광동, 영해동, 행복동, 온금동, 축복동, 해안동 등에서 거주하거나 가게를 운영하고, 또는 건물을 소유하여 왔는데(이 부분의 사실인정에 관하여는, 선정자들이 갑 제22호증의 각 기재에서와 같이 침수피해지역에 거주하였다고 주장함을 전제로 하여, 아래 증거들 및 앞에서 든 관련 증거들에 의하여 그 거주 여부 및 거주기간 등을 인정하였다), 위 지역은 대부분 일제시대에 매립된 곳으로 현행 매립공사의 설계 기준보다 약간 낮게 매립되어 있을 뿐만 아니라 그 지역 지하에 매설된 하수관이나 하수구도 일제시대에 설치되어 대부분 낡은 상태로 남아 있었다.
(2)갑 선정자들의 위 거주지역 일대는 영산강하구언이 만들어지기 이전에는 만조시에도 위 해안로 일대에 바닷물이 들어오는 경우가 적어 해수 침수로 인한 피해가 심하지 않았으나, 영산강하구언이 완공된 1981-1982년 무렵 이후부터는 목포내항의 조위가 상승함에 따라 상습적으로 침수피해가 발생하였는데, 평균적으로 한 달에 3-4회씨 1년에 약 30-40회 정도로, 하루 두 차례의 만조시마다 해수가 내항으로 연결된 하수구를 통해 역류하고 해안도로를 따라 설치되어 있는 안벽을 넘어 들어오는 등 갑 선정자들 거주지역 일대가 한 번에 1-3시간 동안 깊이 약 25-75cm 정도로 물에 잠기게 되었고, 그 후 영암방조제와 금호방조제의 마무리 공사가 완료되어 가던 1991-1993년 무렵부터 침수의 정도가 심해졌다가, 뒤에서 보는 바와 같은 침수방지를 위한 항구대책공사의 일환으로 1995. 5. 무렵 차수벽과 배수펌프장이 설치된 이후부터는 침수의 횟수와 정도가 감소하여 위 항구대책공사가 마무리 된 1996. 1. 무렵부터는 연중 백중사리(음력 7. 15.) 때에만 침수피해가 있었다(1996. 1. 무렵 이후에도 몇 차례 침수피해가 발생하기는 하였으나, 이는 아래에서 보는 바와 같은 하수구, 하수관, 안벽 등의 하자로 인한 것이라기 보다는 위 침수피해지역의 지형 및 태풍이나 호우와 같은 자연적 조건에 기인한 것으로 보인다).
(3)위와 같이 해수의 침수가 발생하는 때에는 가재도구가 물에 잠기는 것은 물론이고 대형차량을 제외한 차량의 소통이 마비되고 가게의 영업이 어렵게 되었으며, 특히 위 침수지역 중 저지대에서는 하수구에서 바닷물 외에도 공업폐수, 생활폐수가 함께 솟아올라 거리, 가게, 마당에까지 차 들어옴으로써 물이 빠진 후에도 악취가 심하여 그 오물 제거를 위해 1-2시간에 걸쳐 청소를 하지 않으면 안되었으며, 또한 위와 같이 반복되는 침수로 인하여 건물의 기초가 허약해짐에 따라 대지와 건물의 가격이 떨어지게 되었을 뿐만 아니라 침수피해를 줄여보기 위해 마당, 대문, 방, 가게의 바닥을 높이거나 방, 부엌, 화장실을 수리하는 데 많은 비용을 지출하는 등 갑 선정자들은 반복되는 해수침수로 인하여 피해를 입어 왔다.
(4)이에 갑 선정자들을 포함한 침수피해지역 주민들은 영산강하구언 축조 전에는 침수피해가 거의 없다가 하구언 축조 후 침수피해가 늘어나게 된 점에 비추어 그 침수의 주된 원인이 하구언 준공으로 인한 조위상승에 있다고 주장하며 피해를 입기 시작한 무렵부터 피고 목포시와 대한민국에 그 대책을 요구하여 오다가 1992. 9. 무렵 목포지역바닷물침수대책위원회를 구성하여 자체적으로 침수 실태를 확인하고 피고들에 대하여 계속 민원을 제기하면서 관계기관과 여러 차례 협의도 하였으나, 그 때마다 침수 원인이나 근본적인 대책에 대한 결론은 나지 않았고, 한편 뒤에서 보는 바와 같이 피고들은 위와 같은 주민들의 민원에 대하여 침수의 원인은 지구온난화 현상에 따른 해면상승일 뿐 자신들의 책임사항이 아니라고 하면서 침수원인 규명이나 그에 대한 대책마련을 소홀히 하였다.
(5)한편, 위 해수침수의 경로에 따른 원인을 살펴보면, 위 침수지역의 하수구에 해수유입을 차단하기 위한 역류방지시설이 제대로 되어 있지 않고 그 시설물이 노후하거나 유지 관리가 불량함으로 인하여 바닷물이 위 하수구를 통하여 직접적으로 역류하게 된 것이 주요한 원인이고, 그 밖에 위 해안로를 따라 설치되어 있는 안벽의 높이보다 조위가 더 높아 바닷물이 안벽을 넘어 들어오거나, 안벽 등 호안시설의 노후 및 재료의 불량 등으로 인하여 시설물 일부가 유실됨으로써 바닷물이 그 유실된 부분을 통하여 유입되는 등의 원인들을 들 수 있다.
[갑 선정자들의 거주지역 및 침수피해 부분에 관한 증거]
○채택 증거：갑 제6호증의 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 48, 50 내지 53, 70, 73 내지 113, 115 내지 124, 129 내지 134, 142 내지 178, 180 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 235, 갑 제24호증의 3, 10 내지 13, 19, 27 내지 34, 37, 38, 39, 갑 제29호증의 3, 갑 제34 내지 37호증, 갑 제38호증의 1, 2, 갑 제40호증의 4, 갑 제43, 44호증의 각 기재(다만, 갑 제6호증 중 아래 배척증거는 제외), 갑 제59호증의 1 내지 5의 각 일부 기재(다만, 뒤에서 배척하는 부분 제외)
○배척 증거：갑 제6호증의 51-3, 144-3, 144-4, 228-2, 228-3, 228-4, 229- 2, 229-3, 229-4, 갑 제41호증의 1, 2의 각 기재
바. 피고 목포시와 대한민국의 조치
(1)피고 목포시는 위 침수사태가 발생한 이후 위 침수지역 주민들로부터 그 대책수립을 요구받고 1987. 6. 22. 피고 공사에게 해수침수와 하구언 준공과의 연관성 및 원인 분석을 질의하였으나 아무런 회신을 받지 못하던 중, 1988. 11. 무렵 건설부 산하 국토개발연구원이 제출한 대불산업기지개발계획서에서 목포항의 조위현상에 관하여 "영산강하구언 축조가 완료됨에 따라 하구언 지점에서 조석 유출입이 차단되기 때문에 하구언 전면에 위치한 목포항 부근에서는 조위가 상승하고 조차도 커지는 경향을 보이고 있다."는 내용의 연구 결과가 나오게 되자 이를 근거로 1989. 3.-4. 무렵 피고 공사 소속의 영산강사업소장, 농림수산부장관, 전라남도에게 위 해수침수 원인과 그 대책을 강구하여 줄 것을 요청하였다.
(2)전라남도는 1989. 5. 4. 농림수산부장관에게 목포항 주변 주택 해수침수의 현지조사 및 대책 수립을 요청하였으나, 농림수산부장관은 1989. 5. 15. 피고 공사로 하여금 목포시의 침수원인을 규명하여 보고하도록 지시하였다는 내용의 회신을 보냈고, 이어 1989. 8. 11. 목포항 부근의 조위변화의 주원인은 천문, 바람, 기압, 수온, 해수밀도, 수질 및 계절 등의 복합적인 기상변화 요인으로 판단된다고 전제한 후, 목포항 주변 저지대의 침수발생원인은 영산강하구언 축조의 영향이라고 볼 수는 없으며 목포시의 지형적인 여건과 기상적인 요인이 복합적으로 작용하여 발생한 것이므로 목포시가 생활환경정비차원에서 대책을 수립해야 한다는 내용의 회신만을 하였다.
(3)그 후에도 피고 목포시는 1990. 11. 15.과 1991. 8. 19. 전라남도를 경유하여 농림수산부장관에게 영산강하구언 설치 후 목포항의 조위상승 자료와 침수피해 내역 및 그에 대한 구체적인 대책사업계획을 제시하면서 자금지원을 건의하였고, 1991. 8. 27. 다시 전라남도와 내무부장관에게 1991. 9. 10.부터 1992. 4. 30.까지 사이에 목포시 동명동과 서산동 사이에 차수벽과 파라펫트를 설치하는 해안침수피해 방지대책사업을 실시하겠다는 내용의 사업계획서(을다 제7호증의 22)를 첨부하여, 침수로 인한 주민들의 재산보호를 위해 위 사업을 추진하려 하나 사업비(총 사업비 23억 원) 부족으로 도비보조금 4억 원 및 특별교부세 금 13억 원의 지원을 요청하는 내용의 신청을 하였다.
(4)피고 대한민국은 1991. 11. 13. 무렵 청와대 대책회의에서 중앙정부 차원의 대책을 수립하기로 하고, 이에 따라 1992. 1. 30. 제12차 시도경제협의회를 열어 심의한 결과 전라남도가 원인조사 및 항구대책에 관한 용역을 실시하기로 결정하였으며, 이어 1992. 9. 3. 제13차 시도경제협의회를 열어 심의한 결과 내무부가 대책사업을 실시하고 그 사업비의 사후 정산 방안을 검토하기로 하였고, 1992. 10. 5. 목포해안 침수에 대한 정부 차원의 대책사업 추진을 위하여 내무부 소관으로 재해대책사업비 지원계획을 수립하였다.
(5)전라남도는 1993. 2. 무렵 한국해양대학교 항만연구소장으로부터 목포항 주변 조위상승 원인분석 및 항구대책 연구용역보고서(갑 제3호증)를 제출받았는데, 그 보고서의 내용에 따르면, 목포내항에서의 해면상승의 주된 요인은 자연적인 해면의 상승과 영산강하구언 등 대규모의 연안지역 개발 때문이고, 침수의 원인 및 경로는 ① 저지대의 도시기반 형성, ② 조위상승시 저지대로의 우수 집적(우수집적), ③ 도시확장에 따른 생활오수의 배수유역면적 증가, ④ 저지대에서의 직접적인 월류(월류), ⑤ 투수계수(투수계삭)가 높은 매립토층을 통한 해수의 침투, ⑥ 노후관거 및 역류방지시설이 없는 관거를 통한 해수의 역침투 등을 들 수 있다는 것이다.
(6)그 후 침수대책의 일환으로 국비 500,000,000원, 도비 300,000,000원의 지원이 결정되자 피고 목포시는 1991. 12. 27. 금 128,450,000원을 들여 소외 주식회사 건화엔지니어링에게 '목포시 해안로 해수침수방지 시설기본 및 실시설계' 용역을 의뢰하였고, 약 6개월 후인 1992. 7. 8. 위 회사로부터 침수방지를 위한 긴급대책과 항구대책에 관한 용역보고서를 받은 다음, 이에 따른 긴급대책사업으로서 금 1,008,000,000원(정부보조 808,000,000원, 목포시 200,000,000원)을 들여 소외 현대건설 주식회사로 하여금 1992. 10. 24.부터 1994. 2. 28.까지 사이에 ①파라펫트(해안도로 가장자리 부분을 최고조위 수준보다 높여 바닷물이 도로로 흘러 들어오지 아니하도록 하는 시설)의 설치 작업, ② 호안 정비 및 해안 약 233m의 승고작업(해안석축을 정비하고 높이는 작업), ③ 유입관로(해안도로 지하에 하수구와 유수지를 연결하는 관로) 약 579.5m의 설치, ④ 토구통폐합작업(하수구를 유입관로에 전부 연결하는 작업) 등을 하게 하였고, 또한 항구대책사업으로서 금 77억 원(국비 약 39억, 전라남도비 약 30억, 목포시비 약 4억 8천만 원)을 들여 위 현대건설 주식회사로 하여금 1993. 11. 15.부터 1996. 1. 16.까지 사이에 ① 배수펌프장 및 유수지설치(유입관로를 따라 하수구에서 나오는 물을 일정한 장소에 보관시켜 모타펌프로 바다로 방출시키는 시설), ② 유입관로 1,556.5m 설치와 차수벽설치(호안석축의 틈새로 해수가 들어오는 것을 방지하는 차단벽), ③ 고지배수로 727m 설치, ④ 모타펌프 240HP 3대 설치, ⑤ 전기 및 계장 1식의 설치 등의 공사를 하게 하였다.
2. 원고의 주장
원고는 이 사건 청구원인으로서, 피고들은 아래와 같은 이유에서 해수 침수로 인하여 선정자들이 입은 정신적 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다(선정자 55 내지 70, 136 내지 140, 236 내지 239는 피고 대한민국과 피고 공사에 대하여만 청구를 하고 있고, 원고 및 나머지 선정자들은 피고들 모두에 대하여 청구하고 있다).
가.피고 공사는 앞서 본 영산강유역 농업개발사업의 주 시행자로서 영산강하구언, 영암방조제, 금호방조제의 대규모공사와 관련하여 그 공사가 인근 해수면에 미칠 영향 및 그 해면 상승으로 인한 목포 연안지역의 침수 위험을 사전에 조사, 예측할 수 있었으므로 미리 그 대책을 강구한 후 사업을 진행하여야 할 조리상 또는 헌법, 민법 등의 일반 법규상의 의무가 있음에도 불구하고 아무런 사전 방지대책을 강구하지 않았고, 또한 영산강하구언 축조 후 주기적으로 침수가 발생하였으므로 사후에라도 즉시 그 방지대책을 수립하여야 할 의무가 있음에도 이를 게을리 한 잘못이 있다.
나.피고 대한민국은 영산강유역 종합개발사업과 관련하여 피고 공사를 지휘·감독하는 지위에 있으므로 피고 공사로 하여금 앞서 본 사전예방조치와 사후조치를 취하게 하거나, 또는 직접 그러한 조치를 취할 의무가 있음에도 이를 게을리 하였는데, 구체적으로 보면, 위 1의 가 (4)에서 본 바와 같이 위 영산강하구언 축조와 관련하여 피고 공사는 수리모형시험의 실시를 조건으로 공유수면점용 및 공작물설치허가를 받았고 그 후 배수갑문 통수능력을 안전하게 검토할 것을 조건으로 위 수리모형시험을 실시를 면제받았으므로, 피고 대한민국으로서는 피고 공사가 위 수리모형시험의 실시하지 않았다면 위 공사가 미칠 영향과 위험 등을 고려하여 위 실시 면제 조건을 갖추었는지 여부를 확인하여 필요한 경우에는 즉시 그 시험을 실시하도록 지시하여야 하며, 영산강하구언 준공 후에도 주변 해역을 관측하여 이상 여부를 확인하고 목포시의 상습적인 침수가 확인되는 즉시 응급으로나마 방지대책을 강구하는 한편, 장기적으로 그 원인을 조사하여 항구대책을 수립·시행하고 피고 공사에게도 그러한 조치를 취하도록 지시·감독하여야 할 주의의무가 있음에도 이를 게을리 하였으며, 또한 위 영산강하구언 축조 이후 수 년째 목포시 일대에 침수피해가 발생하고 있었으므로 필요한 경우 피고 목포시를 지원하거나 그 협력을 얻어 침수방지를 위한 적절한 공사를 실시하는 등 침수방지 대책을 수립하여 시행할 의무가 있음에도 이를 게을리 한 잘못이 있다.
다.피고 목포시의 경우는, 피고 목포시가 점유·관리하는 하수관이 노후되고 그 하수구에 개폐시설이 설치되어 있지 아니하여 조위 상승시 바닷물이 위 하수구를 통하여 역류하였고, 또한 해안도로 안벽의 높이가 낮고 그 재질이 단단하지 아니하여 바닷물이 위 안벽을 넘어 들어오거나 안벽의 틈을 통하여 유입됨으로써 위와 같은 침수 피해가 발생하였다.
라.위와 같이 피고 공사와 피고 대한민국은 그 성명불상의 담당직원이 그 직무를 집행함에 있어 의무에 위반하여 침수피해에 대한 사전예방 및 사후방지대책을 게을리 함으로써, 피고 목포시는 공공의 영조물인 위 하수구와 해안도로 안벽 등의 설치 또는 관리상의 하자로 인하여 위와 같은 침수피해가 발생하게 하였으므로, 이 사건 소제기일인 1995. 2. 4.로부터 역산하여 10년 전인 1985. 2. 4.부터 현재까지 선정자들이 침수로 인하여 입은 정신적 손해에 대한 배상으로서, 공동불법행위자인 피고들은 연대하여 원고 및 선정자 1 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 183, 185 내지 235에게, 피고 공사와 피고 대한민국은 연대하여 나머지 선정자들에게 1인당 금 20,000,000원씩의 위자료를 지급할 의무가 있다.
3. 본안전 항변에 대한 판단
가. 민사소송 제기의 부적법 주장에 관하여
원고 및 선정자들의 위 손해배상 청구에 대하여, 피고 공사 및 피고 대한민국은, 이 사건과 같이 위 구 농촌근대화촉진법상의 농지개량사업 등 공권력의 행사에 기한 사업행위로 인하여 손실이 발생한 경우, 그로 인한 국민의 권리, 이익의 침해에 대한 구제 청구는 공법상의 법률관계로서 농어촌정비법, 공유수면매립법, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등의 관계 법령에 의거하여 행정소송 등 소정의 공법상 절차에 따라 청구를 함은 별론으로 하더라도, 적법한 공사에 대하여 이를 민법상의 불법행위라고 주장하고 민사소송절차로써 그로 인한 손해배상을 청구함은 부적법하다고 항변한다.
나.원고 등에게 당사자적격이 없다는 항변에 관하여
피고 대한민국은, 공유수면매립법 제16조와 공공용지취득및손실보상에관한특례법 제3조의 각 규정에 비추어 볼 때 위 영산강하구언공사는 위에서 본 바와 같이 농업용수 및 생활용수 확보, 국토확장 등 지역개발기반 구축을 목적으로 한 영산강유역 종합개발사업의 일환으로서 피고 공사가 시행, 준공한 사업이므로 그와 관련한 보상 또는 배상도 사업시행자인 피고 공사를 상대로 하여야 할 것이고, 따라서 이 사건 소 중 피고 대한민국에 대한 부분은 피고적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다고 항변한다.
살피건대, 이행의 소에 있어서는 원고의 청구 자체로서 당사자적격이 판가름되는 것이므로 원고에 의하여 의무이행자라 주장된 자가 정당한 피고라 할 것인바, 원고 등이 피고 대한민국에 의하여 권리를 침해당하였다고 하여 손해배상을 구하는 이상 그 상대방인 피고 대한민국이 바로 당사자적격을 가진다 할 것이고, 피고 대한민국이 주장하는 위 사유는 본안에서 판단될 문제이므로, 피고의 위 항변 역시 이유 없다.
4. 본안에 대한 판단
가. 갑 선정자들의 청구에 대한 판단
(갑 선정자들：원고 및 선정자 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 70, 71, 73 내지 124, 129 내지 134, 142 내지 178, 180 내지 183, 185 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 235)
(1) 손해배상책임의 발생 여부
(가)피고 목포시의 영조물 설치·관리상의 하자로 인한 책임
①앞에서 인정한 바와 같이, 1981. 무렵 영산강하구언이 축조된 이후부터 위 침수피해에 대한 항구대책공사가 마무리 된 1996. 1. 무렵까지 사이에 매년 반복적으로 갑 선정자들의 거주지역 일대에 침수피해가 발생하였는데, 그 침수경로 및 원인에 있어, 피고 목포시가 설치 또는 관리하는 갑 선정자들 거주지역의 하수구와 하수관이 낡은 상태로 남아 있고 그 곳에 바닷물의 역류를 막을 수 있는 개폐시설이 전혀 설치되어 있지 아니하여 위 하수구를 통하여 바닷물이 역류하였고, 위 해안로를 따라 설치되어 있는 안벽의 높이가 조위보다 더 낮고 안벽 등 호안시설의 노후 및 재료의 불량 등으로 인하여 시설물 일부가 유실되어 바닷물이 위 안벽을 넘어 들어오거나 유실된 부분을 통하여 유입됨으로써 위와 같은 침수피해가 발생하게 된 점에 비추어 볼 때, 피고 목포시가 관리하는 공공의 영조물인 위 하수구와 하수관 및 안벽 등 호안시설은 통상 갖추어야 할 객관적인 안정성을 갖추지 못한 상태로서 그 설치 또는 관리상의 하자가 있었다고 할 것이고(비록 영산강하구언 축조 이전에는 안벽의 높이가 당시의 조위 수준에 비교하여 적합한 것이었다고 하더라도, 위 하구언이 축조된 이후 조위가 높아져 매년 침수피해가 반복된 상황에 이르러서는 위 안벽 등 호안시설 또한 객관적 안전성을 갖추지 못한 것이 되었다고 할 것이다), 그로 인하여 위와 같은 손해가 발생하였다 할 것이므로, 피고 목포시는 이로 인하여 갑 선정자들(선정자 70 제외)이 입은 손해를 배상할 책임이 있다.
②이에 대하여 피고 목포시는, 위 침수피해는 영산강하구언 축조로 인한 조위의 급상승이라는 불가항력에 기인한 것이고, 또한 위 침수방지를 위하여 영조물의 설치, 관리에 최선을 다하였을 뿐만 아니라, 위와 같이 낡은 하수구와 하수관을 교체하고 하수구 개폐시설 기타 역류방지시설을 설치하는 등 침수 피해의 긴급대책과 항구대책을 수립하여 집행하는 데는 과다한 비용이 들어 재정 형편이 취약한 피고 목포시로서는 국비와 도비의 지원이 없이 독자적으로는 위 대책사업의 시행이 불가능하였으므로, 피고 목포시는 위 침수피해로 인한 손해를 배상할 책임이 없다고 주장하므로 살피건대, 앞에서 본 바와 같이 영산강하구언이 축조된 이후 1996. 1. 무렵까지 사이에 반복적으로 침수피해가 발생한 점 및 그 침수경로와 원인 등 제반 사정에 비추어 보면 위 침수피해를 불가항력으로 인한 것이라고 할 수 없고, 또한 국가배상법 제5조 소정의 영조물의 설치, 관리상의 하자로 인한 책임은 무과실책임이고 달리 면책사유도 규정되어 있지 않으므로 국가 또는 지방자치단체는 영조물의 설치, 관리상의 하자로 인하여 타인에게 손해를 가한 경우에 그 손해의 방지에 필요한 주의를 해태하지 아니하였다 하여 면책을 주장할 수도 없다 할 것이니, 피고 목포시의 위 주장은 모두 받아들이지 아니한다.
피고 목포시는 또한, 위 침수피해가 발생한 주된 원인은 위 영산강하구언의 축조로 인한 조위의 급상승이므로 피고 목포시에 대하여 위 침수피해에 대한 책임을 물을 수는 없다는 취지의 주장을 하나, 영조물의 설치 또는 관리의 하자로 인한 사고라 함은 영조물의 설치 또는 관리상의 하자만이 손해발생의 원인이 되는 경우를 말하는 것이 아니고, 다른 자연적 사실이나 제3자의 행위 등과 경합하여 손해가 발생하더라도 영조물의 설치 또는 관리상의 하자가 공동원인의 하나가 되는 이상 그 손해는 영조물의 설치 또는 관리상의 하자에 의하여 발생한 것이라고 해석함이 상당하다고 할 것인바(대법원 1994. 11. 22. 선고 94다32924 판결 참조), 앞에서 본 바와 같이 피고 목포시가 관리하는 위 하수구와 하수관 및 안벽 등의 영조물의 설치 또는 관리상의 하자가 위 침수피해의 원인이 되었음은 명백하므로, 피고 목포시의 위 주장 또한 이유 없다.
(나) 피고 대한민국 및 피고 공사의 사전예방책임 유무
먼저, 피고 공사와 피고 대한민국이 영산강하구언공사를 시행함에 있어서 위 공사로 인하여 목포항의 조위가 상승할 것을 예견할 수 있었음에도 과실로 이를 예견하지 못하거나 그 대책을 강구하지 못한 잘못이 있었는지에 관하여 살펴본다.
을가 제7호증의 기재에 변론의 전취지를 보태면, 피고 대한민국이 1974년 무렵 위 제2단계사업의 내용에 들어 있던 영산강하구언 축조 등과 관련하여 일본국 산유용역단에 기술자문을 의뢰한 후 그 무렵 하구언 축조를 위한 조사·설계에 착수한 사실, 환경보전법은 1977. 12. 31. 제정되어 1978. 1. 1.부터 시행되었는데, 당초 하구둑 설치 및 매립간척사업 등은 그 적용 대상사업에 포함되지 아니하였다가 1979년의 법 개정과 1980. 8. 6.의 같은법시행령 제4조의 개정으로 그 대상사업에 포함되었고, 1981년 이후에 정부 이외에 공공단체, 정부투자기관의 사업도 그 대상사업에 포함되면서 관련 규정이 제정 고시됨에 따라 1982년부터 위 법에 따른 환경영향평가제도가 본격적으로 시행된 사실, 피고 공사는 위 제3-1, 2단계 사업을 시작하기 전에 환경보전법에 따른 환경영향평가를 의뢰하여 1984. 12. 환경영향평가보고서를 제출받았는데 이에 따르면 제3단계사업에 따라 영암방조제와 금호방조제가 축조되더라도 목포항의 고조위(고조위)는 6cm 정도 낮아질 것이라고 예측된 사실을 인정할 수 있다.
위 인정 사실에서와 같이, 피고 대한민국이 위 영산강하구언 축조와 관련하여 당시로서는 상당한 정도의 기술자문을 의뢰한 것으로 보이는 점, 영산강하구언이 축조될 당시에는 위 환경보전법에 의하여 1982년부터 본격적으로 실시된 것과 같은 광범위한 환경영향평가를 할 수 있는 제도적, 기술적인 여건이 구비되지 못하였던 점, 영산강하구언 축조 후인 1984년의 환경영향평가에서도 조위상승을 제대로 예측하거나 그 원인을 밝히지 못했던 점, 또한 위 기초 사실에서 본 바와 같이 피고 공사가 공사 시행 전에 수리모형시험을 실시하지 않았다 하더라도 그 시험은 영산강하구언이 홍수시의 범람을 방지할 통수능력을 갖고 있는지를 밝히는 데 그 주된 목적이 있어 위 시험의 실시로 조위상승을 예측할 수 있었다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 위 피고들에게 영산강하구언 축조 이전에 원고가 주장하는 바와 같은 침수피해에 관한 예견가능성이 있었다고 인정하기는 어려우므로, 위 피고들에게 그에 대한 사전예방적인 책임이 있다고 볼 수 없다.
(다) 피고 공사의 사후방지책임 유무
위 기초 사실에서 본 바와 같이, 피고 공사는 위 제2단계 및 제3-1, 2단계 사업의 시행자로서 1982. 12. 10. 농수산부장관으로부터 배수갑문 해면측 배수로 수리현상을 계속 조사, 분석하여 홍수 배제능력 등을 판단, 적절한 조치를 취할 것 등을 지시조건으로 하여 위 영산강하구언 준공 승인을 받고 이를 관리하여 온 사실 및 피고 공사가 1987년 무렵 피고 목포시로부터 침수피해 원인규명을 요구받고도 그에 대하여 아무런 답변을 하지 아니하였고, 그 후 1989년 무렵에도 농림수산부장관으로부터 같은 요청을 받았음에도 그 정확한 원인규명을 하지 아니한 사실은 인정되나, 한편 앞서 본 바와 같이 피고 공사는 피고 대한민국이 1972년 무렵 계획을 수립하여 단계적으로 진행하여 온 국책사업인 위 영산강유역 농업종합개발사업의 일환으로 그 지시·감독을 받아 위 사업을 시행하는 지위에 있었던 점, 영산강하구언이나 영암방조제, 금호방조제의 축조 자체에 어떠한 위법한 사항이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 침수피해가 그 설치 또는 관리상의 하자로 인한 것이거나 그 설치·관리 자체에 어떠한 위법성이 있다고 보이지도 않는 점 등을 고려할 때, 비록 피고 공사가 피고 대한민국에 대하여는 내부적으로 그 지시에 따라 침수원인을 규명하여야 할 입장에 있을지라도, 목포항의 조위를 하강시키기 위하여 취할 수 있는 적절한 조치를 상정할 수 없는 이 사건에 있어서, 피고 공사에 대하여 아래에서 보는 바와 같이 피고 대한민국과 마찬가지로 피해자들에 대하여 직접 그 침수원인을 규명하고 그 방지대책을 세워야 한다거나, 또는 피고 목포시에 대하여 재정적인 지원을 하는 등의 대책을 수립하여야 할 의무를 지울 수는 없다고 할 것이므로, 피고 공사에게 위 침수피해에 대한 사후방지책임이 있음을 전제로 한 갑 선정자들의 피고 공사에 대한 청구는 모두 이유 없다.
(라) 피고 대한민국의 사후방지책임
피고 대한민국의 사후방지책임을 묻는 선정자들의 주장에 대하여 피고 대한민국은, 피고 대한민국이 피고 목포시의 위 영조물 관리를 지도·감독할 아무런 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 위 침수피해 방지조치를 취할 법령상의 의무도 없으므로, 선정자들의 피고 대한민국에 대한 위 주장은 이유 없다고 다툰다.
①공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정하기 위하여는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 '공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때'라고 하는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 할 것인바, 여기서 '법령에 위반하여'라고 하는 것이 엄격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 국민의 생명, 신체, 재산 등에 대하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일차적으로 그 위험 배제에 나서지 아니하면 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호할 수 없는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있을 것이다(대법원 1998. 10. 13. 선고 98다18520 판결 참조).
한편, 구 풍수해대책법(1995. 12. 6. 법률 제4993호 자연재해대책법으로 전문 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은, 국가는 국토건설종합계획법에 의한 국토건설종합계획과의 조정하에 방재에 관한 기본계획을 수립하고 이를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 제40조 제1항은, 중앙행정기관의 장은 재해가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때에는 관계 법령 또는 방재계획이 정하는 바에 의하여 지체 없이 그 소관업무에 관한 응급조치를 실시하고, 도지사 또는 시장·군수 또는 구청장이 실시하는 응급조치가 원활히 수행될 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 제46조는, 국가는 재해응급대책 또는 재해복구사업의 원활한 실시를 기하기 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 이를 지방자치단체 기타 방재책임자에게 보조할 수 있다고 규정하고 있다.
②위와 같은 법리 및 관계 법령의 규정 취지에 비추어 이 사건의 경우를 보면, 앞에서 인정한 바와 같이, 영산강하구언과 영암방조제, 금호방조제 등이 축조되지 않았더라면 목포항의 조위가 상승하거나 그로 인하여 갑 선정자들이 그와 같은 침수피해를 입지 않았을 것이라는 점, 비록 위 영산강하구언 등의 축조 및 관리를 피고 공사가 담당하여 왔다고 하더라도 피고 공사는 피고 대한민국이 수립한 국토종합개발계획과 그에 따른 영산강유역 농업종합개발계획의 일환으로 위 하구언 등을 축조하도록 사업시행자로 지정되어 위 공사를 시행하게 된 것이고, 그 시행과정에서 피고 대한민국의 감독을 받아 온 점, 영산강하구언이 축조된 후 목포시에 침수피해가 발생하자 갑 선정자들을 포함한 피해 주민들이 1982년 무렵부터 계속하여 피고 목포시와 전라남도 등 관계 기관에 민원을 제기하여 왔으므로 피고 대한민국은 바로 그 무렵 언론매체나 전라남도, 피고 목포시의 보고 등을 통해 그 피해의 존재와 범위를 알 수 있었을 것이라는 점, 적절한 침수방지조치가 취하여지지 아니함으로써 갑 선정자들은 영산강하구언이 축조된 이후 10여 년 동안 주기적으로 반복되는 침수로 인하여 상당한 손해를 입어 온 점, 피고 목포시의 침수방지대책을 위하여 실제로 투입되거나 투입이 필요하였던 비용은 피고 대한민국이 위 제2단계와 제3-1, 2단계 사업에 투자한 공사비나 위 사업으로 인하여 취하였을 것으로 보이는 막대한 경제적인 이익과 비교하여 그다지 큰 액수가 아닌 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 피고 대한민국 소속 관련 공무원으로서는 위 침수피해를 방지하는 데 필요한 적절한 조치를 신속히 취하여야 할 의무가 있다고 할 것이다.
그 의무의 내용을 구체적으로 살펴보면, 위와 같은 침수피해 발생에 대하여 피고 대한민국으로서는 그 즉시 피해자들의 주장과 같이 위 영산강하구언의 축조가 침수원인인지 여부를 조사하고 침수경로 및 그 원인을 확인한 후, 그에 따른 대책으로서 목포항의 조위를 하강시키기 위하여 취할 수 있는 마땅한 방법이 상정되지 않은 상황이라면, 가능하고도 적절한 방법으로써 재정이 취약한 피고 목포시를 지원하여 피고 목포시로 하여금 위에서 된 영조물의 하자를 보완하도록 하는 등의 적절한 조치를 취하여야 할 의무가 있었다고 볼 것이다.
③그럼에도 불구하고, 피고 대한민국 소속의 성명불상 담당직원들은 앞서 본 바와 같이 1989. 5. 무렵 피고 목포시가 공식적으로 침수의 원인규명과 대책수립을 요청한 후에도 아무런 조치를 취하지 아니하고, 오히려 위 침수피해가 영산강하구언의 축조와 무관하다는 회신만을 보낸 채 계속 영암방조제와 금호방조제 축조를 추진함으로써 목포항의 조위상승이 더욱 가중되는 결과를 초래하였으며, 그 후 1991. 11. 13. 무렵에 이르러서야 그 대책을 수립하고 피고 목포시에 재정적인 지원을 하기로 결정하는 등 위 영산강하구언 축조 후 10년 가까이 계속되어 온 침수피해에 신속하고 적절하게 대응하지 못함으로써 목포항의 조위상승에 따른 갑 선정자들의 침수피해를 합리적인 기간 내에 막지 못하여 그들에게 손해를 입게 하였으므로, 피고 대한민국은 갑 선정자들에게 그 손해를 배상할 의무가 있다고 할 것이다.
(마) 소멸시효 항변에 대한 판단
①피고 대한민국과 목포시는, 1981. 무렵 위 영산강하구언이 축조되어 위 침수피해가 발생하기 시작한 후 갑 선정자들은 늦어도 1992. 2. 무렵에는 위 침수피해 원인 및 그 가해자를 알았다 할 것인데, 이 사건 소는 그로부터 3년이 이미 경과한 1995. 2. 4. 제기되었으므로, 이 사건 불법행위로 인한 손해배상청구권은 손해 및 가해자를 안날로부터 3년 또는 위 영산강하구언이 축조되고 침수피해가 발생한 이후 10년이 넘도록 행사되지 않음으로써 시효의 완성으로 소멸되었다고 항변한다.
②살피건대, 먼저 3년의 소멸시효에 관하여 보면, 그 기산점이 되는 민법 제766조 제1항 소정의 '그 손해 및 가해자를 안 날'이라 함은 현실적으로 손해의 발생과 가해자를 알아야 할 뿐만 아니라 그 가해행위가 불법행위로서 이를 이유로 손해배상을 청구할 수 있다는 것을 안 때를 의미한다고 할 것인데, 이 사건에 있어, 갑 선정자들이 이러한 사정을 모두 알게 된 시점은 앞서 본 사실관계에 비추어 볼 때 적어도 전라남도가 공식적으로 위 항만연구소에 연구용역을 의뢰하여 그 결과가 발표된 1993. 2. 무렵이라고 봄이 상당하고, 이 사건 소는 위 기산점으로부터 3년이 지나지 않은 1995. 2. 4. 제기되었음이 기록상 명백하므로, 이 사건 손해배상청구권이 위 1992. 2. 무렵부터 3년간 행사되지 아니함으로써 시효로 소멸되었다는 위 피고들의 주장은 이유 없다.
다만, 예산회계법 제96조 제2항, 제1항 및 지방재정법 제69조 제2항, 제1항의 각 규정은 국가 또는 지방자치단체의 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것은 다른 법률의 규정이 없는 한 5년간 행사하지 아니할 때 시효로 인하여 소멸한다고 규정하고 있으므로, 위 규정 취지에 비추어 보면 이 사건 손해배상청구권의 소멸시효기간 또한 5년이라고 할 것인바, 이 사건의 경우와 같이 계속적인 침수피해가 있는 경우에는 각 침수때마다 별개로 손해배상청구권이 발생한다고 할 것이므로, 결국 이 사건 소제기일인 1995. 2. 4.로부터 역산하여 5년이 되는 1990. 2. 4. 이전에 발생한 침수피해로 인한 손해배상청구권은 시효의 완성으로 소멸되었다고 할 것이다.
③그러므로 위 피고들의 소멸시효 항변은 갑 선정자들의 이 사건 청구 중 1990. 2. 4. 이전에 발생한 침수피해로 인한 손해배상청구 부분에 한하여는 일응 이유 있다고 할 것이나, 갑 선정자들이 별표 거주기간란 각 기재와 같이 위 1990. 2. 4. 이후 발생한 침수로 인하여 피해를 입었음이 분명하므로, 결국 위 기간 부분에 대한 피고들의 소멸시효 항변은 이유 없다.
(2) 갑 선정자들에 대한 손해배상의 범위
(가) 피고 목포시
앞에서 인정한 사실관계에 의하면, 피고 목포시가 갑 선정자들의 침수피해를 막기 위한 긴급대책과 항구대책을 1996. 1. 무렵까지 마무리하여 그 후부터는 연중 백중사리 때에만 다소간의 침수 피해가 있을 뿐이라는 것이어서 이때부터의 침수 피해는 피고 목포시가 관리하는 공공의 영조물의 설치 또는 관리상의 하자로 인한 것이라기보다는 갑 선정자들 스스로 수인하여야 할 손해로 볼 것이므로, 피고 목포시가 국가배상법 제5조의 영조물책임으로서 손해배상책임을 부담할 갑 선정자들의 침수피해는 그들이 침수피해를 입은 기간 중 1990. 2. 4. 이후로서(앞에서 본 바와 같이 1990. 2. 4. 이전에 발생한 침수피해로 인한 갑 선정자들의 손해배상청구권은 시효로 소멸하였다고 할 것이나, 다만 위자료의 수액을 정함에 있어서는 이를 참작자료로 삼기로 한다) 이 법원이 인정하는〔별표〕거주기간란 기재의 거주 개시일부터 위에서 본 1996. 1.까지, 또는 그 범위 안에서 이 법원이 인정하는 위 같은 란 기재의 거주 종료일까지의 기간 동안에 생긴 부분에 한정된다 할 것이다.
그런데 갑 선정자들이 위 기초 사실에서 본 바와 같은 반복적인 침수피해로 인하여 심한 정신전 고통을 받았을 것임은 경험칙상 명백하므로 피고 목포시는 이를 금전으로나마 위자할 의무가 있다고 할 것인바, 갑 선정자들의 침수피해 기간, 피고 목포시가 설치 또는 관리하는 위 영조물의 하자가 침수피해의 원인이긴 하나 종전에는 그로 인하여 큰 피해가 발생하지 아니하다가 제3자인 피고 공사의 하구언 축조 등으로 갑자기 조위가 상승하면서 침수피해가 커지게 된 점, 갑 선정자들의 거주지역이 주로 일제시대에 매립된 곳으로 현행 매립공사의 설계기준보다 약간 낮게 매립되어 있고, 그 지역의 하수관이나 하수구가 일제시대에 설치되어 대부분 낡은 상태로 남아 있어 위와 같이 침수대책공사를 하는 데 과다한 비용이 필요하게 됨으로써 피고 목포시의 독자적인 재정만으로는 부족하여 도비나 국비의 지원이 필요했던 점 등을 비롯하여, 갑 선정자들의 거주형태(주거 또는 가게에 따라 위자료의 수액에 차이를 두지는 않았고, 다만 주거 및 가게를 겸한 경우 등에는 그 거주 개시점이 더 빠른 것을 기준으로 거주기간을 산정하여 위자료 수액 결정의 참작자료로 삼았다), 거주기간, 거주지의 위치 등 여러 가지 사정을 모두 감안할 때, 피고 목포시가 갑 선정자들(다만, 선정자 70은 피고 목포시에 대한 소를 취하하였다)에게 배상할 위자료의 수액은 별표 ㉯란 기재의 각 금액으로 정함이 상당하다.
(나) 피고 대한민국
앞에서 본 바와 같이 피고 대한민국은 위 영산강하구언의 축조 전에 사전예방적인 책임이 있다고 볼 수는 없고 다만, 위 하구언의 축조 후 조위 상승으로 갑 선정자들의 침수피해가 발생한 후의 사후조치에 관하여서만 책임이 있다 할 것인데, 앞에서 본 사실관계에 비추어 볼 때, 피고 대한민국이 목포시의 침수사태를 알게 된 직후 그 침수원인을 규명하고 그에 대한 적절한 대책을 세워 시행하였더라면 늦어도 영산강하구언이 완공되어 침수피해가 발생하기 시작한 후 약 6여 년 뒤인 1989. 말 무렵까지는 위 대책에 따른 공사를 끝마쳐 침수피해를 막을 수 있었다고 보이므로, 피고 대한민국이 손해배상책임을 부담할 갑 선정자들의 침수피해는 1990. 1. 무렵 이후에 발생한 침수피해 중 위 1990. 2. 4. 이후로서 앞에서 인정한 범위의 갑 선정자들의 각 거주기간 동안에 생긴 부분에 한정된다 할 것인바, 위와 같이 한정하여 인정한 침수피해에 대한 책임 기간과 앞서 본 여러 사정 및 1992년 무렵부터 침수 피해 횟수가 증가한 점 등 여러 사정을 감안할 때 피고 대한민국이 배상하여야 할 위자료의 수액은 같은 표 ㉮란 기재의 각 금액으로 결정함이 상당하다.
나. 선정자 채회묵(선정자 번호 141)의 청구에 대한 판단
갑 제6호증의 141의 기재에 변론의 전취지를 보태면, 위 선정자는 영산강하구언이 축조되어 위 침수피해가 발생한 후부터 1987. 4. 무렵까지 사이에 목포시 중앙동에 거주하면서 침수피해를 입은 사실은 인정되나, 한편 1990. 2. 4. 이전에 발생한 침수피해로 인한 손해배상청구권이 시효의 완성으로 소멸되었음은 위 4. 가. (1) (마) 부분의 판단에서 본 바와 같으므로, 위 선정자의 피고 대한민국, 목포시에 대한 청구는 이유 없다.
다.선정자 55 내지 69, 125 내지 128, 136 내지 140, 236 내지 239의 청구에 대한 판단
(1)갑 제6호증의 55 내지 69, 126 내지 128, 136 내지 138, 140, 236 내지 239, 갑 제24호증의 4, 7, 8, 14 내지 17, 22, 25, 26의 각 기재에 변론의 전취지를 보태면, 위 선정자들(선정자 139 제외)이 거주하는 지역은 행정구역상으로 목포시에 속해 있지 않거나, 또는 목포시에 속해 있는 곳이라 하더라도 과거에 섬이었거나 현재 목포 앞바다의 섬지역인 사실을 인정할 수 있다.
그런데 먼저, 위와 같은 지역에 거주하는 위 선정자들이 갑 선정자들의 경우와 같이 피고 목포시가 점유·관리하는 하수구와 하수관 및 안벽 등의 설치 또는 관리상의 하자로 인하여 침수피해를 입었는지에 관하여 보건대, 갑 제23호증의 1, 2, 3, 갑 제24호증의 5, 6, 9, 18, 20, 21, 23, 24, 갑 제25호증의 1, 2, 갑 제26호증의 1 내지 39, 갑 제46 내지 50호증, 갑 제51호증의 1 내지 10, 갑 제55호증의 1 내지 12, 갑 제59호증의 1 내지 5의 각 기재 또는 영상과 위 증인 김동윤, 원심 증인 김금옥, 이정훈, 이길심의 각 증언 및 당심의 검갑 제1 내지 4호증에 대한 각 검증 결과만으로는 이를 인정하기에 모자라고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 나아가 피고 대한민국이 위 선정자들이 입은 침수 피해를 막기 위하여 어떠한 방식으로 대책을 수립할 수 있었는지에 관하여 아무런 주장·입증이 없을 뿐만 아니라 달리 이를 인정할 만한 사정도 엿보이지 않고, 한편 피고 공사에 대한 이 사건 청구가 이유 없음은 앞의 4. 가항의 갑 선정자들 부분에 대한 판단에서 본 바와 같다(선정자 70은 현재 삼학도 지역에 거주하는 주민으로서 피고 목포시에 대한 소를 취하하였으나, 한편 갑 제22호증의 70의 기재 내용에 비추어 보면 위 선정자는 목포시 보광동 1가 5에서 가게를 운영하면서 침수피해를 입었음을 전제로 피고 공사, 대한민국에 대하여 이 사건 손해배상청구를 하고 있음을 알 수 있는바, 앞에서 든 증거들과 갑 제6호증의 70-2의 기재에 변론의 전취지를 보태면, 위 선정자는 1992. 10. 무렵부터 보광동 1가 5에서 가게를 운영하면서 침수피해를 입은 사실을 인정할 수 있으므로, 앞에서 이미 판단한 바와 같이 위 선정자의 피고 대한민국에 대한 청구 부분은 위 인정범위 안에서 이유 있다).
(2)한편, 선정자 125, 139는 침수피해지역인 목포시 영해동, 동명동에 각 거주하여 오면서 침수피해를 입었다는 취지의 주장을 하나, 이에 부합하는 갑 제6호증의 125, 139의 각 기재는 믿지 아니하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 위 선정자들의 주장은 받아들이지 아니한다.
(3)따라서 선정자 55 내지 69, 136 내지 140, 236 내지 239의 피고 공사와 대한민국에 대한 청구 및 선정자 125 내지 128의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없다.
라.선정자 12, 17, 35, 43, 54, 72, 135, 179, 211, 213, 216의 청구에 대한 판단
(1)위 선정자들은, 자신들도 위 기초 사실에서 인정한 바와 같은 침수피해지역인 목포시 보광동, 행복동, 온금동 등에서 거주하거나 가게를 운영하여 오면서 침수피해를 입었다고 주장하나, 아래에서 보는 바와 같이 위 선정자들의 주장은 모두 이유 없다.
선정자별로 살펴보면, 위 선정자들 중, ① 선정자 12는 선정자 11의 처로서 그와 중복하여 청구하고 있고, ② 선정자 17은, 1986. 7. 무렵부터 보광동 1가의 2에서 운영하던 가게가 침수피해를 입었다고 주장하나, 이에 부합하는 듯한 갑 제24호증의 2의 기재는 믿지 아니하고, 갑 제24호증의 1(이는 다른 사람의 것으로 보인다)의 기재만으로는 이를 인정하기에 모자라며, ③ 선정자 35는, 1983. 4. 무렵부터 보광동 1의 5 소재 가게를 운영하였다고 주장하면서 이에 부합하는 증거로 갑 제6호증의 35-2를 제출하고 있으나, 한편 갑 제6호증의 70-3의 기재에 의하면, 위 선정자가 1985. 2. 무렵 위 가게를 선정자 70에게 임대한 것으로 되어 있어, 위 갑 제6호증의 35-2의 기재를 위 주장 사실을 인정하는 증거로 삼을 수는 없고, ④ 선정자 43은, 동명동 1의 410 소재 창고에 침수피해를 입었다는 취지의 주장을 하나, 이에 부합하는 갑 제6호증의 43-2의 기재는 믿지 아니하며, ⑤ 선정자 54는, 보광동 3가 4에서 거주하였다고 주장하나, 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없고, ⑥ 선정자 72는, 보광동 1가 5의 9에서 가게를 운영하였다고 주장하나, 이에 부합하는 갑 제6호증의 72-2의 기재는 믿지 아니하며, ⑦ 선정자 135는, 그가 운영하던 가게가 침수피해를 입었다고 주장하나, 갑 제6호증의 135의 기재만으로는 이를 인정하기에 모자라고, ⑧ 선정자 179는, 행복동 1가 4에서 가게를 운영하였다고 주장하나, 갑 제29호증의 4, 5의 각 기재에 의하면, 위 선정자는 위 4 가의 (2)항에서 인정한 손해발생 기간의 종기(1996. 1. 6. 무렵) 이후인 1996. 10. 무렵부터 위 장소에서 가게를 운영한 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, ⑨ 선정자 211은, 행복동 1가의 8에서 선구가게를 운영하였다고 주장하나, 이에 부합하는 갑 제6호증의 211-1, 211-2의 각 기재는 믿지 아니하며, ⑩ 선정자 213은, 행복동에서 영택상회라는 상호의 가게를 운영하였다고 주장하나, 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없고, ⑪ 선정자 216은, 행복동에서 영택상회라는 상호의 가게를 운영하였다고 주장하나, 이에 부합하는 갑 제6호증의 216-2, 갑 제42호증의 2의 각 기재는 믿지 아니하며, 그 밖에 위 선정자들의 주장 사실에 부합하는 갑 제22호증의 12, 17, 35, 43, 54, 72, 179, 213, 216의 각 기재와 갑 제59호증의 1 내지 5의 각 일부 기재 및 위 김동윤의 일부 증언은 믿지 아니하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(2)따라서 위 선정자들이 위 주장 사실에서와 같은 지역에 거주하면서 침수피해를 입었음을 전제로 한 위 선정자들의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 피고 목포시는 갑 선정자들(선정자 70 제외)에게 [별표] ㉯란 기재 각 돈을, 피고 대한민국은 피고 목포시와 연대하여 갑 선정자들(선정자 70 제외)에게 위 각 돈 중 같은 표 ㉮란 기재 각 돈을, 선정자 70에게 금 2,000,000원을 각 지급할 의무가 있다고 할 것이므로, 갑 선정자들(선정자 70 제외)의 피고 대한민국, 목포시에 대한 청구와 선정자 70의 피고 대한민국에 대한 청구는 위 인정 범위 안에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지는 이유 없어 이를 기각하며, 원고 및 선정자들의 피고 공사에 대한 청구와 선정자 55 내지 69, 136 내지 140, 236 내지 239의 피고 대한민국에 대한 청구 및 선정자 12, 17, 35, 43, 54, 72, 125 내지 128, 135, 141, 211, 213, 216의 피고 대한민국, 목포시에 대한 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하여야 할 것이다.
따라서 원심판결 중 위 인용 금액보다 초과하여 지급할 것을 명한 원고 및 선정자 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 28, 30, 32 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 71, 73 내지 121, 123, 129 내지 134, 143 내지 159, 161 내지 176, 178, 180 내지 183, 185, 186, 188 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 230, 232 내지 235에 대한 피고 대한민국, 목포시 패소 부분과 선정자 122에 대한 피고 목포시 패소 부분은 부당하므로 이를 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고 및 위 선정자들의 청구를 기각하며, 피고 목포시에 대한 선정자 29의 패소 부분, 피고 대한민국에 대한 선정자 70, 122의 패소 부분, 피고 대한민국과 목포시에 대한 선정자 160, 187, 231의 패소 부분은 부당하므로 선정자 70에게는 위 인용금액의 지급을, 선정자 122, 160, 187, 231에게는 위 인용금액과 원심 인용금액의 차액의 추가지급을 각 명하고, 선정자 12, 17, 35, 43, 54, 72, 125 내지 128, 135, 179, 211, 213, 216에 대한 피고 대한민국과 목포시 패소 부분은 부당하므로 이를 취소하고 그 부분에 해당하는 위 선정자들의 위 피고들에 대한 청구를 기각하며, 선정자 141에 대한 피고 목포시 패소 부분은 부당하므로 이를 취소하고 그 부분에 해당하는 위 선정자의 위 피고에 대한 청구를 기각하며, 피고 공사에 대한 원고 및 선정자 1 내지 183, 185 내지 239의 항소, 피고 대한민국에 대한 원고 및 선정자들(선정자 70, 122, 160, 187, 231 각 제외)의 항소와 선정자 70, 122, 160, 187, 231의 나머지 항소, 피고 목포시에 대한 원고 및 선정자 1 내지 28, 30 내지 54, 71 내지 135, 141 내지 159, 161 내지 183, 185, 186, 188 내지 230, 232 내지 235의 항소와 선정자 29, 160, 187, 231의 나머지 항소, 피고 대한민국의 선정자 29, 31, 122, 124, 142, 160, 177, 187, 231에 대한 항소, 피고 목포시의 선정자 29, 31, 124, 142, 160, 177, 187, 231에 대한 항소와 선정자 122에 대한 나머지 항소, 피고 대한민국, 목포시의 원고 및 선정자 1 내지 11, 13 내지 16, 18 내지 28, 30, 32 내지 34, 36 내지 42, 44 내지 53, 71, 73 내지 121, 123, 129 내지 134, 143 내지 159, 161 내지 176, 178, 180 내지 183, 185, 186, 188 내지 210, 212, 214, 215, 217 내지 230, 232 내지 235에 대한 나머지 항소는 모두 이유 없이 이를 기각하고, 가집행선고에 관하여는 민사소송법 제199조를 적용하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략]