2016구합78462 모집 정지 처분취소

학교법인 서울디지털대학교

교육부장관

2016. 12. 20.

2017. 1. 20.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 10. 17. 원고에 한 2017학년도 입학정원 대비 40%(1,200명) 모집 정지처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2009. 10. 30. 원고를 평생교육시설에서 고등교육법 제2조 제5호가 정하는 학교 유형 중 하나인 사이버대학으로 전환 인가하면서, '사이버대학 설립·운영규정」 제7조에 따라 해당 학년도 기준 연간 학교회계 운영수익 총액의 50%에 해당하는 가액의 수익용 기본재산을 확보하여야 함(2012년까지는 사이버대학 설립·운영규정 부칙 제3조를 따를 수 있음)', '이를 이행하지 아니할 때에는 대학설립인가의 취소 또는 학생정원의 감축·학생모집의 중지 및 행·재정적 제재 등의 조치를 할 수 있음'이라는 사항을 포함하여 인가조건을 부가하였다.

나. 원고는 전환 인가를 받으면서 평생교육법 시행령 제56조 제2항에 따라 수익용 기본재산 부족분에 갈음하는 인허가보증보험증권을 제출하였는데, 전환 인가로부터 3년이 경과하도록 위 인가조건이 정한 수익용 기본재산을 확보하지 못하였다. 피고는 2012. 12. 12.부터 2013. 6. 8.까지 원고에게 4차례에 걸쳐 수익용 기본재산 부족분 확보명령을 하였으나, 이행되지 않자 2013. 8. 26. 입학정원 2,085명에 대한 모집 정지처분을 내렸다(이하 '이전처분'이라 한다).

다. 이후 피고는 2015. 12. 17. 원고에 다시금 수익용 기본재산 부족분 확보명령을 내렸으나, 이행되지 아니하였고, 원고가 피고에 제출한 2016. 3. 1. 기준 수익용 기본 재산 확보현황에 따르면, 원고는 수익용 기본재산 기준액 154억 6천만 원 중 37.2% 정도인 57억 5천만 원만 확보한 상태였다.

라. 피고는 2016. 10. 17. 원고에게, 수익용 기본재산 미확보를 이유로 2017학년도 입학정원 대비 40%(1,200명) 모집 정지 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 6, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 처분의 법적 근거에 대하여

1) 원고의 주장

사이버대학이 설립 기준에서 정한 수익용 기본재산을 확보하지 못한 경우에 적용되는 행정처분의 개별기준이나 그 유사한 위반행위인 일반 사립대학의 수익용 기본 재산 미확보에 관한 기준이 존재하지 않으므로, 이 사건 처분은 법령에 그 근거가 없다. 수익용 기본재산의 본래 목적이 재정의 건전성을 도모하는 데 있는데, 원고는 재정이 건전하고 인허가보증보험증권도 제출하였으며, 수익용 기본재산 확보와 모집정원은 직접적인 연관성이 없으므로, 이 사건 처분은 법령의 취지에도 맞지 않는다.

2)단

가) 고등교육법 제2조 제5호는 사이버대학을 학교의 종류의 하나로 정하고, 제4조에서 학교를 설립하려는 자는 시설 설비 등 대통령령으로 정하는 설립기준을 갖추어야 한다고 하고, 같은 법 시행령 제2조 제1항은 법 제4조 제1항 규정에 의하여 학교를 설립하고자 하는 자가 갖추어야 하는 시설·설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은 따로 대통령령으로 정한다고 하고, 위 위임에 따라 대통령령인 사이버대학 설립·운영규정(이하 '사이버대학 규정'이라 한다) 제7조 제1항은 대학의 연간 학교회계 운영수익 총액의 50% 이상에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 한다고 정하고 있다. 또한 고등교육법 제60조 제1항은 '교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자 · 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있다'고 규정하고, 같은 조 제2항은 '교육부장관은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다'고 규정하고 있다. 위 위임에 따라 구 고등교육법 시행령(2016. 11, 29. 대통령령 제27611호로 개정되기 전의 것) 제71조의2는 고등교육법 제60조 제2항에 따른 행정처분의 세부기준을 별표4에서 정하고 있다.

나) 위 별표4에 고등교육법 제4조 제1항, 사이버대학 규정 제7조에 따른 수익용 기본재산을 확보하지 못하는 경우에 적용되는 기준이 정해져있지 아니하고, 일반 사립대학에 관한 수익용 기본재산을 확보하지 못하는 경우에 적용되는 기준 역시 정해져있지 아니한 점은 인정된다. 그러나 고등교육법 제60조 제2항은 학생 모집정지 등 조치를 할 수 있는 근거 규정을 마련해두면서 다만 그 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 점, 나아가 위 별표4 중 제1호 일반기준 중 바목에서는 '개별기준에서 행정처분기준을 정하지 아니한 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준에 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다'고 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분에 직접 적용되거나 유추하여 적용할 수 있는 행정처분기준이 위 별표4 중 개별기준에 정해져있지 않다고 해도, 피고는 이 사건 처분의 원인이 되는 사유의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생 모집정지 등의 처분을 할 수 있다고 봄이 타당하다(2014. 3. 6. 전환 인가 사이버대학이 전환 후 3년이 도과했음에도 불구하고 수익용 기본재산의 확보율 기준을 갖추지 못한 경우에 제재처분 기준을 위 별표4에 신설하는 내용의 고등교육법 시행령 개정 안이 입법예고되었다가 시행되지 않았다고 하더라도, 별표4에 개별기준이 존재하지 않더라도 유사위반행위의 행정처분 기준에 따르거나 유사위반행위가 없는 경우에도 여러 사정을 고려하여 처분을 할 수 있도록 하고 있는 이상, 그러한 사정만으로 위 위반사유에 대한 제재처분의 근거가 존재하지 않는다고 볼 수는 없다).

다) 수익용 기본재산의 확보가 사이버대학의 재정건전성을 도모하기 위한 것은 맞다. 그 재정건전성을 판단하는 기준으로서 사이버대학 규정 제7조가 일정한 기준을 정하여 그 이상으로 수익용 기본재산을 확보하지 못한 경우 해당 대학의 재정건전성에 문제가 발생할 우려가 있다고 보고 이를 모든 사이버대학에 일률적인 기준으로 적용하고자 하는 것이 관련 법령의 취지이므로, 이를 위반한 경우 피고는 해당 대학에 일정한 제재조치를 취할 수 있다고 보이고, 앞서 본 별표4의 기준에 의하면, 학생 모집정지처분도 그 제재조치 중의 하나로서 부과 가능하다고 볼 수 있다.

라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

나. 재량권 일탈·남용 여부

1) 원고의 주장

이 사건 처분은 수익용 기본재산 미확보에 대한 전례 없는 처분으로서, 일반 사립대학의 경우 50% 미만을 확보한 학교법인에 대해서도 현재까지 그 미충족을 이유로 제재처분까지 나아간 사례가 없고, 교사 등 교육용 기본재산을 확보하지 못한 채 전환 인가되 사이버대학의 경우에는 주의 촉구로 그쳤다. 이러한 다른 사례들과 비교할 때 원고에 대한 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위배된다. 원고는 이 사건 처분 당시 이미 수익용 기본재산을 확보하였고, 이를 통해 상당한 이익을 거두고 있었음에도, 이러한 사정 및 그 확보 경위 등을 전혀 고려하지 않아 형량 의무를 해태한 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다.

나. 판단

앞서 본 사실 및 증거와 갑 제2, 3, 7, 8, 15 내지 21호증, 을 제1 내지 5, 8 내지 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분이 평등의 원칙에 반하거나 비례의 원칙을 위반하여 피고에게 맡겨진 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

① 피고는 전환 인가 후 3년의 유예기간 경과한 후인 2012. 12. 12.부터 원고에 대하여 수익용 기본재산 확보명령을 하였고, 원고가 이를 이행하지 아니하자 2013. 8. 26. 이전처분을 하였다(이전처분에 대하여는, 처분사유는 인정되나 피고가 재량권을 일탈·남용하였다는 이유로 이전처분을 취소하는 판결이 선고되어 확정되었다(서울행정법원 2014. 6, 26. 선고 2013구합59620 판결, 서울고등법원 2015. 9. 4. 선고 2014누57074 판결)}, 원고는 이전처분 이후로도 다시 3년이 지나도록 수익용 기본재산 확보요건을 충족하지 못하였다. 원고의 의무 불이행 기간이 상당히 길다.

② 원고의 처분 당시 수익용 기본재산의 확보 정도도 기준액인 154억 6천만 원 중 37.2%에 해당하는 57억 5천만 원(예금 45억 원, 수익사업체 12억 4,977만 원) 정도에 불과하다. 수익사업체의 운영수익을 수익용 기본재산에 포함시켜 보더라도, 제출된 증거만으로는 그로 인하여 수익용 기본재산 확보 요건이 모두 충족되었다고 보기에 부족하고, 나아가 향후 위 미확보 상태가 개선될 수 있다고 볼 만한 자료가 제출된 것이 없다. 원고는 교육용 기본재산인 교사 중 일부를 수익용 기본재산으로 용도변경할 수 있다는 것을 전제로 수익용 기본재산 확보가 가능하다는 취지로 주장하나, 교비회계에 속하는 교육용 기본재산을 법인회계에 속하는 수익용 기본재산으로 용도변경하는 것은 사립학교법 제29조에 반하여 허용되지 아니한다(법령이 개정되지 않은 것이 잘못이라는 취지로도 다투나, 수익용 기본재산이 확보되지 않았고, 현행 법령상 확보될 수도 없는 사실에는 변함이 없으므로, 이를 재량 고려요소로 삼을 수는 없다). 또한, 일반 사립대학과 달리 수익용 기본재산 확보 기준 가액 산정시 국고보조금이 제외되지 않는다. 고 하더라도(일반대학은 2015. 7. 16.부터 제외되었다), 일반 사립대학과 사이버대학의 수익용 기본재산 확보 요건에 차이가 있는 등 양자가 구별되고, 이 둘을 달리 규정하고 있는 이상, 사이버대학의 경우에도 일반 사립대학과 같이 국고보조금을 제외하고 기준액을 산정하여야 한다고 보기는 어려우므로, 이를 제외하지 아니하고 산정한 수익용 기본재산 기본액을 전제로 산정하여 내린 이 사건 처분에 하자가 있다고 볼 수도 없다.

③ 최근 3년간 원고의 연도별 1학기 신입생 충원율 현황은 매년 4. 1.자를 기준으로 하여 2014년도 65.3%, 2015년도 65.8%, 2016년도 71.1%로 70% 내외이다. 원고는 위 충원율 자료가 1학기에 한정된 것으로서 피고가 충원율을 잘못 파악하여 중대한 사실오인으로 이 사건 처분에 이르렀으므로 재량권 심사가 위법하다는 취지로 주장한다. 피고가 위 충원율 자료를 이 사건 처분시 심사자료로 사용하였다고 하더라도, 적어도 위 해당 일자를 기준으로 하여서는 원고의 충원율 현황이 사실과 다르다고 볼 수는 없고, 피고의 심사내용을 보면, 수익용 기본재산 미확보율인 62.8%를 적용한 모집정지 인원 1,884명에서 추가 5가지 고려요소 중 하나인 '정당한 이해관계인의 보호' 항목에서 위 충원율 자료가 활용되었는데, 심사결과 그 보호 필요성이 높다고 보아 감경비율 15%가 적용되었다(원고가 제출한 충원율 자료인 1, 2학기 합산 자료에 의하더라도, 2014년도 84.4%, 2015년도 80.7%, 2016년도 90%로서 이러한 충원율을 전제로 하여 보더라도, 위 '정당한 이해관계인의 보호' 항목의 감경비율에 변동이 있으리라 보이지. 않는다), 1안(50% 1,500명 모집정지)과 2안(40% 1,200명 모집정지)을 놓고 참석한 위원 8명 전원이 1안을 선택하였으나, 그 이후 실제 처분 과정에서 피고는 원고가 제출한 1, 2학기 합산 충원율 자료를 추가로 고려하여 처분수준을 감경하여 2안으로 처분수위를 결정하였다. 이러한 심사 과정 및 경위, 내용 등에 비추어 보면, 위 충원율 자료로 인하여 피고의 재량권 심사에 어떠한 위법사유가 있다고 보기 어렵다. 나아가 원고가 이 사건 처분으로 인하여 입는 등록금 및 입학금 감소 등 손해가 사이버대학의 재정건전성 확보를 위하여 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 크다고 보이지도 아니한다.

(④) 원고가 수익용 기본재산을 확보하고자 2009년 및 2010년 주식회사 2곳을 설립하여, 강의용 컨텐츠 계약대금으로 외주 제작시보다 45억여 원을 위 법인에 과다지급하고, 2010년부터 2012년까지 법인 운영비용을 교비회계에 전가하여 교비를 임원진의 사적 용도로 유용하였다는 사실이 감사원 감사에서 적발되기도 하였다. 원고의 재정이 건전하게 관리·운용되어 왔다고 보기 어렵다.

⑤ 사이버대학은 일반 사립대학과는 설립 목적, 부여 학위 유형, 학과 또는 전공설치 기준 등 학사 운영 체계에 차이가 있고, 설립기준을 비롯하여 이들을 규율하는 법령이 각각 다르다. 현재 존재하는 일반 사립대학의 경우 수익용 기본재산 확보 기준이 강화되기 전에 설립 인가를 받은 대학들이 대부분이어서 이들이 현재의 기준에 미달한 수익용 기본재산만을 확보하였다고 하더라도 법령을 위반한 것이 아니고(차후 학생정원 증원 등 관련 사유가 발생한 경우에 한하여 기준을 적용받는다), 현재의 확보기준도 사이버대학의 경우보다 상당히 엄격하므로(학교회계 운영수익 총액에 해당하는 가액의 수익용 기본재산을 확보하여야 한다), 통계에 나타난 일반 사립대학들의 수익용 기본재산 확보 비율을 전환 인가된 사이버대학의 수익용 기본재산 확보 비율과 단순 비교할 수는 없다. 또한 일반 사립대학은 기본적으로 설립 인가시에 요건을 갖추어서 인가를 받아야 하고, 요건을 갖추지 못하는 경우에는 인가 자체를 받지 못하게 되는 것이므로, 수익용 기본재산 미확보에 대한 제재가 원칙적으로 문제되지 않는다(인가 후 기본재산이 기준에 미달하게 되는 경우가 있을 수 있으나, 관련 법령에 이에 대한 제재규정이 별도로 마련되어 있지 않을 뿐만 아니라, 앞서 본 일반 사립대학과 전환 인가 사이버대학의 차이 등에 비추어 보면 이 경우도 원고의 경우와 동일하게 평가하기는 어렵다), 원고는 전환 인가시에는 인가요건을 갖추지 못한 채 인허가보증보험증권을 제출하고 일정기간 유예를 받았던 것이므로, 유예기간이 지난 후에는 원칙적으로는 인가요건을 미충족한 것으로서 이는 인가 취소 사유에 해당한다고 보이고, 인가 효력은 유지시키면서 제재처분을 하는 경우 적어도 그에 준하는 정도의 제재가 필요하다고 볼 수 있다. 따라서 동일선상에서 일반 사립대학과 전환 인가 사이버대학의 제재 여부 및 정도를 평가할 수는 없다.

⑥ 원고와 같이 평생교육시설에서 사이버대학으로 전환 인가된 학교법인은 전체 평생교육시설 17개교 중 총 15개교이고, 그 중 원고만이 이 사건 처분일인 2015. 10. 17. 기준으로 유일하게 3년이 경과하도록 수익용 기본재산을 확보하지 못하였고, 나머지 14개교는 모두 수익용 기본재산 및 교육용 기본재산 확보 요건을 충족하였다. 오히려 피고는 최근 3년 간 사이버대학으로의 전환 인가를 신청한 평생교육시설에 대하여 원고에 대한 전환 인가 당시와 달리 인가 요건에 해당하는 수익용 기본재산을 확보하지 못한 경우 전환 인가 자체를 해주지 않는 등 더 엄격한 규제 정책을 펴고 있다. 이 사건 처분이 원고에게만 가혹한 것으로서 평등 원칙에 반한다고 보기 어렵다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

재판장판사김국현

판사김나영

판사윤준석