2014구합7978 전원개발실시계획승인처분취소

별지 1, 2 각 기재와 같다.

산업통상자원부장관

한국수력원자력 주식회사

2015. 8. 13.

2015. 9. 24.

1. 별지 2, 3 각 기재 원고들의 소를 각하한다.

2. 별지 1 기재 원고들의 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

피고가 2014. 1. 29. 한국수력원자력 주식회사에 대하여 한 전원개발사업(신고리원자력 5, 6호기) 실시계획 승인처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고 보조참가인(이하 '보조참가인'이라 한다)은 한국전력공사의 100% 자회사로서 국내 유일의 원자력발전사업자이다.

나. 피고는 2014. 1. 29. 보조참가인을 사업시행자로 하여 울산 울주군 일대 2,570,466m²의 면적의 사업구역에 원자력발전소(신고리원자력 5, 6호기, 이하 '원전'이라 한다)를 건설하는 것을 내용으로 하는 전원개발실시계획을 승인·고시 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 하고, 그 실시계획의 내용은 아래와 같다).

다. 원고들은 2014. 4. 28. 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1, 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 주장 및 판단

가. 원고들의 주장

1) 전원개발촉진법 제2조 제1호 및 제5조 제1항의 위헌성

전원개발촉진법 제2조 제1호 및 제5조 제1항은 전원개발실시 계획의 대상이 되는 전원설비 및 부대시설의 범위에 원전설비 및 그 부대시설을 포함시키고, 원전부지의 안정성과 적합성 여부를 심사할 수 있는 과학적, 전문적, 기술적 심사능력을 갖추지 못한 피고가 전원개발실시계획을 승인할 수 있도록 함으로써 보조참가인이 대상 부지를 원전부지로 취득하여 사용할 수 있도록 하고 있는데, 독립된 안전규제기구인 원자력안전위원회가 아닌 행정관청에 불과한 피고에게 이러한 권한을 주는 것은 원전 개발사업을 화력이나 수력 등 다른 전원설비와 동일한 수준의 절차만을 거쳐 승인할 수 있도록 하는 것으로서 입법목적의 정당성을 인정할 수 없고, 또한 원전개발의 실시승인은 장시간을 요하더라도 최대한 꼼꼼하게 모든 측면에서 분석과 검토가 이루어져야 할 것이나 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따라 실시계획의 승인이 있는 경우 원자력안전법에 따른 부지 사전승인이 있는 것으로 간주하도록 하고 있는데(전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호) 이는 수단의 적합성을 결여한 것이며, 더 나아가 전원개발 실시계획 승인만으로 사업시행자로 하여금 부지와 건축물의 수용, 기존건축물의 철거와 필요한 도로의 개설 등 원전부지를 조성하는데 필요한 사전 공사도 할 수 있도록 허용하는 것은 국민의 기본권을 과도하게 침해하는 것이다.

따라서 위 전원개발촉진법 조항들은 위헌·무효라고 보아야 하고, 위헌인 법률에 근거하여 이루어진 이 사건 처분 역시 취소되어야 한다.

2) 전원개발촉진법 제5조 제3항의 위헌성

전원개발촉진법 제5조 제3항은 전원개발실시계획에 포함되어야 할 사항들을 규정하고 있는데, 위 규정은 원전에서 핵분열 후 필연적으로 발생하는 고준위 핵폐기물인 사용후핵연료가 어떻게 처리될 수 있는지에 관한 사항을 승인대상 실시계획에 포함시키지 않고 있는바, 이는 헌법 전문의 '우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐'한다는 문언에 명백히 반하는 것이므로, 입법목적의 정당성이나 수단의 적합성 측면에서 위헌·무효라고 보아야 한다.

3) 전원개발촉진법상 의견수렴절차 조항의 위헌성

전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 사업추진에 이해관계를 가진 전원개발사업자(사업시행자)로 하여금 주민등의 의견을 수렴하도록 하고 있는데, 원전 규제기관 혹은 별도의 독립적인 조직으로 하여금 의견수렴 절차를 진행하도록 하고 있는 선진국과 비교해 보았을 때, 이는 주체면의 독립성과 절차적 공정성이 결여된 것으로서 위헌 무효라고 보아야 한다.

4) 이 사건 처분 과정에서 의견수렴절차의 위법성

보조참가인은 이 사건 처분의 승인 대상이 된 원전개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진하는 과정에서 주민들을 대상으로 한 '의견수렴 절차'를 적법하게 거치지 아니하였는바 여기에는 절차적 하자가 있다.

나. 관계법령

별지와 같다.

다. 별지 2, 3 각 기재 원고들 소의 적법 여부

원고들의 청구에 대하여 판단하기에 앞서, 별지 2, 3 각 기재 원고들의 소의 적법 여부에 대하여 먼저 판단한다.

전원개발사업을 통하여 원전을 건설하려는 자는 전원개발촉진법상 피고의 전원개발실시계획 승인을 얻어야 할뿐만 아니라, 원전용 원자로 및 관계시설을 건설하기 위하여 원자력안전위원회로부터 허가를 얻어야 하고[구 원자력안전법(2015. 1. 20. 법률 제13078호로 개정되기 전의 것, 이하 '원자력안전법'이라 한다) 제10조 제1항], 이를 운영하려면 다시 위 위원회로부터 허가를 얻어야 한다(원자력안전법 제20조 제2항), 한편, 원자력안전법 제10조 제2항, 제20조 제2항은 발전용 원자로 및 관계시설에 대한 건설허가 및 운영허가를 받으려는 자로 하여금 총리령에 정하는 바에 따른 방사선환경 영향평가서를 제출하도록 하고 있고, 그 위임에 따른 구 원자력안전법 시행규칙(2014. 11. 24. 총리령 제1109호로 개정되기 전의 것, 이하 '원자력안전법 시행규칙'이라 한다) 제4조 제2항은 방사선환경영향평가서에는 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 '시설의 건설 및 운영으로 인하여 주변 환경에 미치는 방사선 영향의 예측'을 비롯하여 각 호가 정하는 사항을 포함하도록 규정하고 있으며, 위 시행규칙에 따른 구 원자력이용시설 방사선 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(원자력안전위원회 고시 제2013-3호) 제5조 제1항 [별표2]는 '원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령'을 통하여 원 전 건설에 따른 환경영향평가서에 원전 부지의 반경 80km 이내 지역의 축산물의 생산 현황, 해양이용현황, 수산물의 생산과 수상활동 현황 등을 기술하도록 하고 있고, 당해 원전 부지에서 배출되는 액체상 유출물에 대해 연안을 따라 반경 80km 이내에서의 희석 및 침적인자의 분포도, 당해 원전 부지로부터 반경 80km 이내의 주요어항, 해수욕장, 양식장, 어장, 이동거리, 거주민의 활동시간, 총인구수, 인구 밀도 등도 기술 대상으로 정하고 있으며, 당해 원전 부지 반경 80km 이내의 거주집단에 대한 연간 집단 방서선 피폭선량 역시 계산하여 기술하도록 규정하고 있다.

위 각 규정을 종합하여 보았을 때, 원전의 개발 및 건설에 있어서 환경영향평가 대상지역은 당해 원전 부지로부터 반경 80km 이내로 설정된 것이라고 볼 수 있고, 전원개발사업의 근거 법규와 관련 법규가 되는 위 전원개발촉진법 및 원자력안전법과 원자력안전법 시행규칙의 규정취지는, 원전을 건설하고자 하는 전원개발사업의 시행으로 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해 또는 건강상의 침해를 받지 아니하고 건전하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호함에 있으므로, 전원개발사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경상 또는 건강상의 피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전원개발사업승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 이익은 주민 개개인을 개별적으로 보호하는 직접적·구체적 이익으로서 위 주민들에게는 사업승인처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 원고적격이 인정되나, 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 주민에게는 위와 같은 환경상의 이익에 근거하여 사업승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 할 것이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건으로 돌아와 살펴보건대, 별지 1 기재 원고들의 경우 이 사건 사업 부지로부터 80km 이내에 거주하는 원고들로서(이 점은 당사자들 사이에 다툼이 없다) 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 할 것이나, 별지 2, 3각 기재 원고들의 경우 이 사건 사업 부지로부터 80km 이상 떨어진 지역에 거주하는 사람들로서 (이 점 역시 당사자들 사이에 다툼이 없다) 앞서 살펴본 환경영형평가 대상지역 밖에 거주하는 주민에 해당한다고 할 것이므로 위 원고들에게는 원고적격을 인정할 수 없다. 따라서 별지 2, 3 각 기재 원고들의 소는 부적법하여 각하되어야 한다(한편, 원고들 소송대리인은 별지 2 기재 원고들의 경우 이 사건 사업 부지로부터 80km밖, 250km 이내 거주하는 주민들로서 이들에게도 원고적격이 인정되어야 한다는 취지로 주장하나, 원고들 소송대리인이 원전 부지로부터 250km 이내 거주하는 주민들에게도 원고적격이 인정되어야 한다는 주장의 근거로 삼고 있는 것은 일본국의 특정 하급심 판결로서, 이는 대한민국의 법령을 해석하는데 있어서의 근거가 될 수는 없고, 그 외에 별지 2 기재 원고들에게 원고적격이 인정되어야 한다고 판단할만한 아무런 근거가 없다).

라. 판단

1) 전원개발촉진법 제2조 제1호 및 제5조 제1항의 위헌 여부

전원개발촉진법 제5조 제1항은 피고를 전원개발사업 실시계획의 승인권자로 규정하고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 원전을 건설하고자 하는 전원개발사업자는 발전용원자로 및 관계시설을 건설하기 위해서 원자력안전위원회로부터 건설허가를 받아야 하고(원자력안전법 제10조 제2항), 이를 운영하기 위해서는 다시 원자력안전위원회로부터 운영허가를 받아야 하므로(원자력안전법 제20조 제2항), 전원개발사업자는 원자력안전위원회의 허가 없이 원전을 건설·운영할 수 없다. 또한 발전용 원자로와 그 관계시설의 건설 등 본격적인 원전 설치에 앞선 단계에 해당하는 실시계획의 승인 단계에서 원자력안전위원회가 아닌 피고를 승인권자로 규정한 것은, 원전의 개발에 있어 원자로 가동의 원료가 되는 핵물질 기타 원자로의 기술적 안정성에 관한 심사도 필요하지만 원전개발이 우리나라 전체의 전력수급상황이나 장기적인 에너지 정책에 부합하는지 여부 등 개발의 필요성도 따져보아야 하므로 이를 종합적으로 검토하기 위한 것으로 그 타당성을 인정할 수 있다. 따라서 위 규정이 국민의 생명권과 건강의 권리 및 알 권리 등 헌법상의 기본권을 침해하고 있다고 볼 수는 없다.

또한 원자력안전법 제10조 제3항은 '원자력위원회는 발전용원자로 및 관계시설을 건설하려는 자가 건설허가신청 전에 부지에 관한 사전 승인을 신청하면 이를 검토한 후에 승인할 수 있다.'라고, 같은 조 제4항은 '제3항에 따라 부지에 관한 승인을 받은 자는 총리령으로 정하는 범위에서 공사를 할 수 있다.'라고 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 원자력안전법 시행규칙 제7조 제1항은 위 법조항에 따라서 부지에 관한 사전승인을 받은 자는 '원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사'를 할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호는 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획에 대한 승인을 받은 경우에는 위 원자력안전법에 따른 부지에 관한 사전승인을 받은 것으로 의제하도록 규정하고 있는바, ① 이와 같은 인·허가를 의제하는 규정이 존재한다고 하더라도, 인·허가 의제의 효과를 규정하는 법률(이 사건의 경우 전원개발촉진법)과 인·허가 의제의 대상이 되는 법률(이 사건의 경우 원자력안전법)은 각기 고유한 목적과 제도적 취지가 있으며 인·허가의 요건 역시 달리한다는 점에서, 행정청은 인·허가 의제의 효과를 규정하는 법률뿐만 아니라 인·허가 의제의 대상이 되는 법률에 규정된 요건에 관해서도 심사를 해야 하는 것이므로(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 참조), 전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호에 따른 부지 사전승인의 효과는 결국 원자력안전법 제10조 제3항의 요건 충족에 따라 발생하는 것이라는 점에서 위 규정에 따른 원자력안전법상 부지 사전승인제도의 취지가 형해화 된다고 할 수는 없고, ② 위 부지 사전승인에 따라서 사업시행자가 사전 공사를 할 수 있는 범위는 '원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사'에 불과하여 이를 피고의 승인에 따라 착공할 수 있게 된다고 하여도 원자력안전위원회의 원전 건설공사에 관한 심사권의 취지가 몰각된다고 볼 수도 없으며, ③ 원자력안전법에 따른 원자력위원회의 부지사전승인의 경우는 원자력위원회의 심사만 거치면 되지만, 피고가 사업실시계획 승인을 하는 경우에는 '특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 전원개발사업추진위원회의 심의를 거치도록' 규정되어 있으므로(전원개발촉진법 제5조 제4항), 위 부지 사전승인 의제조항이 헌법상 적법절차의 원칙에 어긋난다고 할 수도 없다(뿐만 아니라 앞서 살펴본 처분의 경위 및 그 인정 근거에 을 제2호증의 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 처분의 전제가 된 전원개발사업 실시계획 승인신청에 있어서, 보조참가인은 부지 사전승인 신청을 한 바가 없는 것으로 보이고, 이에 따라서 위 원자력안전법 조항에 따른 사전공사를 실시한 바도 없는 것으로 보인다).

결국 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

2) 전원개발촉진법 제5조 제3항의 위헌 여부

방사성폐기물 관리법 제6조 제1항은 '피고는 방사성폐기물을 안전하고 효율적으로 관리하기 위하여 방사성폐기물 관리에 관한 기본계획을 수립하여야 한다.'라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 기본계획에는 '방사성폐기물 관리의 기본정책에 관한 사항', '방사성폐기물의 발생 현황과 전망에 관한 사항', '방사성폐기물 관리시설의 부지선정 등 시설계획에 관한 사항', '방사성폐기물 관리시설에 대한 투자계획에 관한 사항' 등이 포함되어야 함을 규정하고 있고, 방사성폐기물 관리법 제6조의2는 '피고는 위 기본계획 수립과정에서 사용후핵연료 관리 등 사회적 갈등이 예상되는 사항에 대하여 이해관계인 일반시민 또는 전문가 등으로부터 광범위한 의견수렴 절차(공론화)를 거칠 수 있다.'라고 규정하고 있다.

위와 같이 '사용후핵연료 처리방안'은 개별적인 원전의 건설 차원을 넘어서 국가 전체의 핵연료 사용정책을 감안해야 하고 국민 전체의 공감대 형성을 위한 공론화 절차가 필요한 것이므로 이에 대해서 별도의 법률을 통하여 대처하고 있는 이상, 개별적인 원전의 건설에 관한 전원개발사업 실시계획의 승인 단계에서 사용후핵연료 처리방안을 포함하도록 하고 있지 않다고 해서 이를 위헌이라고 단정할 수는 없다.

원고들의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

3) 전원개발촉진법상 의견수렴절차 조항의 위헌 여부

전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 '전원개발사업자는 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(주민등)의 의견을 들어야 한다.'라고 규정하여, 전원개발사업 실시계획 승인에 있어서 주민등으로부터 의견청취절차를 시행하는 주체를 전원개발사업자로 정하고 있다.

그러나 ① 전원개발촉진법 제5조 제2항은 피고가 전원개발사업 실시계획에 대한 승인을 함에 있어서 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 전원개발사업추진위원회의 심의를 거치도록 하고 있는바, 위 의견청취의 대상인 특별시장 등은 주민의 선거에 의하여 선출된 민주적 정당성을 지닌 기관이라는 점에 비추어 볼 때 전원개발사업 자만이 의견청취절차의 주체로 한정되어 있다고 할 수는 없고, ② 전원개발사업 실시계획의 승인에 있어서 주민등으로부터의 의견청취 절차의 주체를 누구로 정할 것인지 여부는 공정성뿐만 아니라 합리성과 전문성 역시 고려하여 결정할 입법정책의 문제라고 보이며, ③ 전원개발촉진법 제5조의2 제3항은 '주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 전원개발촉진법 시행령 제18조 내지 제18조의4는 주민등으로부터 의견청취를 하려는 사업시행자로 하여금 지방자치단체의 장(시장·군수·구청장을 의미한다)에게 전원개발사업의 개요와 위치, 시행기간 등이 포함된 사업시행계획을 제출하도록 하고 있고, 이를 접수한 지방자치단체의 장으로 하여금 주민들에게 이를 열람할 수 있도록 하도록 규정하고 있으며, 이를 열람한 주민들로 하여금 지방자치단체의 장에게 의견을 제출할 수 있도록 하고, 지방자치단체의 장이 주민들의 의견을 전원개발사업자에게 알리면 전원 개발사업자는 그 의견에 대한 검토서를 작성하고, 전원개발사업자로 하여금 주민등을 대상으로 한 설명회도 개최하도록 규정하고 있어, 그 절차적 측면에서 전원개발사업자의 자의적 절차 진행을 가급적 방지하고, 민주적 정당성을 지닌 지방자치단체의 장을 통하여 주민등의 의견이 충실하게 반영될 수 있도록 정하고 있는 것으로 보인다.

위와 같은 사정을 종합하여 봤을 때, 전원개발촉진법이 전원개발사업 실시계획 승인 단계에서 주민등으로부터의 의견수렴의 주체를 전원개발사업자로 정하고 있다고 하더라도 이를 위헌이라고 볼 수는 없다.

4) 이 사건 처분 과정에서 의견수렴절차의 위법성

앞서 살펴본 인정사실 및 증거들에 을 제1, 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 보조참가인이 주민등의 의견을 수렴하기 위하여 2011. 8. 25. 매일 경제신문, 울산매일신문, 부산일보 등을 통한 공고, 공람절차를 거쳐 2911. 9. 1. 울주군 서생면사무소 회의실에서 주민 약 400명이 참가한 가운데 이 사건 사업에 관한 설명회를 개최한 사실, 다시 2012. 6. 14. 매일경제신문, 국제신문, 경상일보, 울산매일신문 등을 통한 공고, 공람절차를 거쳐, 2012. 6. 29. 보조참가인의 원자력 교육원 대강당에서 주민 약 500여명이 참석한 가운데 공청회를 개최한 사실을 인정할 수 있다.

따라서 이 사건 처분 과정에서 보조참가인이 주민등을 대상으로 한 의견수렴절차를 거치지 않았다고 볼 수는 없다.

마. 소결론

결국 원고들의 주장은 모두 받아들일 수 없으며, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결 론

그렇다면, 별지 2, 3 각 기재 원고들의 소는 부적법하므로 각하하기로 하고, 별지 1 기재 원고들의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김경란

판사김유정

판사안좌진