2012누3116 입주계 약해지처분취소

O000주식회사

대전

대표자

소송대리인 법무법인내일

담당변호사 양홍규

사단법인

대전

대표자

소송대리인법무법인 한밭

담당변호사 강병열

대전지방법원2012.11.21. 선고2012구합2568 판결

2013. 5. 9.

2013. 6.13.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2012. 6. 1. 원고에게 한 입주계약해지처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자들의 지위

원고는 식품가공 및 판매업 등을 영위하기 위해 설립된 회사이고, 피고는 구 산업 집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것 , 이하 '산집법'이라고 한다) 제45조의3 제1항에 의해 산업단지의 개발 및 관리와 기 업체의 산업활동지원을 위하여 설립된 법인으로서, 대전광역시로부터 대전 대덕구 대 화동, 읍내동 일원 2,300,000,000m에 위치한 대전산업단지( 이하 '이 사건 단지'라고 한 다 )의 관리업무를 위탁받았다.

나. 원고의 입주계약신청

원고는 2011. 7.경 피고에게 이 사건 단지 내에 위치한 대전 대덕구 대화동 **-** 토지 3,300m² 및 그 지상 건물 2,621.44㎡ (이하 '이 사건 공장'이라 한다 )에서 주물럭을 생산하는 기타육류가공 및 저장처리업을 영위하겠다는 내용의 입주계약신청을 하면서, 투자규모, 생산공정 해설, 생산시설 명세서, 공장배치도 등의 내용이 담긴 사업계획서를 피고에게 제출하였다.

다. 입주계약의 체결

피고는 위 사업계획서 등을 검토한 후 2011. 7. 29. 원고와 사이에 산집법 제38조 제1항 내지 제3항 , 제38조의2 제1항 및 같은 법 시행규칙 제34조 및 제35조에 따라 입주계약( 이하 '이 사건 입주계약' 이라고 한다 )을 체결하였다. 당시 피고는 원고에게 공 장설립이 완료된 때에는 2개월 내에 공장 설립 등의 완료 신고를 할 것을 통보하였다.

라. 원고의 영업신고 등

원고는 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 원고의 본점 소재지를 이 사건 공장으로 변경하는 내용의 집단급식소 식품판매업 및 식품운반업( 이하 '집단급식소 식 품판매업 등'이라 한다) 영업신고를 마쳤다.

마 . 입주계약의 해지

피고는 2012. 2. 28 . 원고에게 '원고가 생산제조업종으로 승인받았으나 현재 물류 판매업으로 경영하므로 최초 입주계약시 사업계획대로 운영하도록 하고 , 이를 이행하 지 않는 경우 산집법 제42조 제1항 제5호에 의하여 입주계약이 해지될 수 있다' 는 취 지로 시정명령을 하였고, 2012. 3. 22. 및 2012. 4. 4.에도 원고에게 최초 입주계약시 사업계획대로 운영하지 않으면 입주계약이 해지될 수 있다는 취지의 통보와 함께 시정 명령의 이행을 촉구하였다.

이후 피고는 2012. 6. 1. 원고에게 '원고가 이 사건 공장을 입주계약에서 승인받은 업종과 다른 업종으로 사용하여 그 시정을 명령하였으나, 이에 응하지 아니하여 산집 법 제42조에 따라 2012. 6. 4.자로 이 사건 입주계약을 해지한다'는 내용의 이 사건 처 분을 하고 이를 원고에게 통보하였다.

바. 관리기본계획상 입주대상업종

한편, 대전광역시장이 2009년경 고시하여 2009. 6. 1.부터 시행 중인 이 사건 단지 관리기본계획에는 '한국표준산업분류표상 일반제조업 해당 중분류(10 ~ 33) 중 일부 입주제한업종을 제외한 업종', '산집법 시행령 제6조 제2항 지식기반산업과 제3항 정보 통신산업' 을 이 사건 단지의 입주대상업종으로 규정하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4, 6, 11호증( 가지번호 포함 , 이하 같다 ), 을 2

호증의 각기재,변론 전체의 취지

2. 처분의 적법여부

가 . 원고 주장의 요지

(1) 원고는 대전광역시 대덕구청장이 원고의 이 사건 공장에서의 집단급식소 식품 판매업 등 영업신고를 수리함에 따라 이 사건 공장에서 위 영업을 영위하였으며, 집단 급식소 식품판매업 등은 육류가공 및 저장처리업에 부수되는 업종이므로, 원고가 이 사건 입주계약을 위반하였다고 볼 수 없다 .

(2 ) 원고는 대전광역시 대덕구청 및 피고로부터 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등이 가능하다는 사전검토를 받았고 이에 따라 영업신고를 마치고 많은 비 용을 들여 영업 및 제조설비를 마쳤음에도, 피고가 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 의 원칙에 위반된다.

(3) 이 사건 단지 내에 원고와 유사한 영업을 하는 업종이 있음에도 원고에 대하 여만 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 반하여 위법하다.

(4) 원고의 위반 정도에 비추어 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반되어 위법하다 .

(5) 원고가 시정명령을 받은 대로 2012. 8. 2. 이 사건 입주계약에 따른 제조공장 설립을 완료하였고, 물류사업은 장차 이 사건 단지의 입주제한업종에서도 해제될 예정 이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다 . 판단

(1) 처분사유의 존재 여부

(가) 인정사실

원고는 대전 대덕구 오정동에서 대형 식자재 유통·물류업을 영위하던 중 교통 혼잡으로 인한 민원이 발생하자, 2011. 7. 4. 이 사건 공장의 소유자인 △△△△△△△ 주식회사와 이 사건 공장에 대한 임대차계약을 체결하였다.

원고는 2011. 7.경 피고에게 이 사건 단지 내 입주신청을 하면서 사업계획서 를 제출하였는데, 사업계획서에는 이 사건 공장에서 주물럭을 생산하는 기타 육류가공 및 저장처리업을 영위하겠다고 기재하는 한편, 사업계획서에 첨부된 공장배치도에서는 이 사건 공장에 원자재 창고, 작업장, 사무실, 냉장( 냉동) 저장시설로 설치·운영할 계획 인 것으로 기재하였다.

원고는 2011. 7. 29. 피고와 이 사건 입주계약을 체결한 이후, 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 원고의 본점 소재지를 이 사건 공장으로 변경하는 내용의 집단급식소 식품판매업 등의 영업신고를 마치고 그 영업을 개시하였다.

한편 , 원고는 입주계약신청시 제출한 사업계획서에서 밝힌 주물럭 생산을 위 한 육류 가공시설의 설치가 늦어져 2012. 8. 2.에서야 비로소 공장설립 완료신고서를 피고에게 제출하였으나, 피고는 2012 . 8. 10. '원고와의 이 사건 입주계약이 이미 해지 되었다'는 이유로 위 공장설립 완료신고서를 반려하였다.

원고가 사용하는 이 사건 공장에는 집단급식소 식품판매업 등의 영업에 필요 한 곡물, 육류 등 다량의 식료품이 보관되어 있고, 주물럭 생산을 위한 육류 가공 시설 은 완비되어 있으나, 피고의 공장설립신고서 반려로 인하여 가동되지 않고 있다.

[인정근거] 갑 2호증의 2, 갑 4, 12 내지 15, 17호증의 각 기재, 당심 증인 김

석의 일부증언,당심의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

(나) 입주계약을 위반하였는지에 관한 판단

산집법 제42조 제1항 제5호에서는 '산집법 제38조에 따른 입주계약을 위반한 경우 계약을 해지할 수 있다'고 규정하고 있고, 산집법 제38조 제2항, 산집법 시행규칙 제35조 제1항 제2호에서는 '업종을 변경하는 경우 새로운 변경계약을 체결하여야 한 다' 고 규정하고 있다.

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고는 이 사건 입주 계약 체결 당시 이 사건 공장에서 주물럭을 생산하는 기타 육류가공 및 저장처리업 영 위를 목적으로 입주계약을 체결하였으나, 실제로는 집단급식소 식품판매업 등을 영위 하였고, 위 집단급식소 식품판매업 등은 한국표준산업분류표상 '제조업' 이 아니라 '도매 및 소매업' 내지 '운수업' 에 해당하는 점,1) 대덕구청장이 원고의 '영업신고' 를 수리하였 다는 것만으로 원고가 피고 또는 이 사건 단지의 소관 관리기관으로부터 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 '공장입주' 에 관한 허락을 받았다고 볼 수 없는 점 , 원고는 집단급식소 식품판매업 등은 육류가공 및 저장처리업에 부수되는 업종에 불과하다고 주장하나, 이 사건 공장에서 보관·판매하는 품목은 곡물을 비롯한 식료품이며, 이 사건 공장의 상당 부분이 그 보관용도로 사용되는 등 육류가공 및 저 장처리업에 부수하는 수준에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하고 있다고 보기 어 려운 점, 원고의 주장과 같이 업종의 의미를 광의로 해석하는 경우에는 산업단지 내에 서 우회적으로 제조업 외의 다른 사업을 하는 것을 방지하는 것이 사실상 불가능해지 므로, 공업의 합리적 배치나 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하 는 등의 산집법의 입법취지가 몰각될 우려가 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 공장에서 당초 입주계약에서 정한 업종 이외에 다른 업종을 영위함으로써 입주계 약을 위반하였다고 봄이 상당하다 .

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 신뢰보호원칙 위배 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원 칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견 해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응 하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으 로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막 으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

그러므로 먼저 피고의 공적 견해 표명이 있었는지에 관하여 본다 .

원고가 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 집단급식소 식품판매업 등의 영업신고를 마친 사실은 앞서 본 바와 같지만, 대전광역시 대덕구청장이 식품위생법 제37조 제4항, 같은 법 시행령 제25조 등에 따른 원고의 영업신고를 수리한 행위를 두 고, 피고가 원고에게 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 공장 입주를 허용하는 내용의 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없다.

또한 갑 2호증의 2의 기재와 당심 증인 김◎의 일부 증언만으로는 피고가 원고 에게 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 공장입주를 허용하는 내용의 공적 견해를 표명하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거 가 없다.

따라서 피고의 공적 견해 표명이 있었음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 다른 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(3) 평등원칙 위배 여부

제1심 법원의 대덕구청장에 대한 사실조회결과에 의하면, 주식회사 이 이 사건 단지 내에서 식품판매업 등을 영위하고 있는 사실은 인정되나 , 위 회사는 그 입 주계약이나 입주시기, 영업장 면적 등에서 원고와는 상당한 차이가 있고, 이로 인하여 위 회사에 적용되는 이 사건 단지의 관리기본계획이 원고와 다른 것으로 보이므로, 위 회사의 사례와 단순 비교하여 원고에 대한 이 사건 처분이 위법하다고 섣불리 속단할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(4) 비례원칙 위배 여부

앞서 살펴 본 산집법의 입법 취지, 원고의 영업 목적 및 그 밖에 원고가 수차례 의 시정명령을 이행하지 않은 점, 그리고 이 사건 단지의 관리기본계획이 '한국표준산 업분류표상 일반제조업 해당 중분류(10 ~ 33 ) 중 일부 입주제한업종을 제외한 업종', '산집법 시행령 제6조 제2항 지식기반산업과 제3항 정보통신산업'을 이 사건 단지의 입 주대상업종으로 규정하고 있는데, 원고가 영위하는 집단급식소 식품판매업은 입주대상 업종에 해당되지 아니하므로 변경계약의 체결이 불가한 것으로 보이는 점 등에 비추 어, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈, 남용하였다고 보기 어렵 다 . 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(5) 기타 주장과 관련하여

(원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에 행정청이 새로운 처분으로 과거에 발한 처분을 철회 또는 변경할 수 있고, 사안에 따라서는 행정청에게 그러한 새로운 처분의무가 인정되 고 상대방에게도 그 처분의 철회 또는 변경을 구할 권리가 인정됨에 따라 과거 불이익 처분의 상대방이었던 자가 처분청을 상대로 그 처분의 철회 또는 변경을 구하는 절차 를 새롭게 밟음으로써 그 권리구제를 도모할 수 있다는 점은 별론으로 하더라도, ) 원고 가 이 사건 처분 이후에 그 처분의 전제가 된 시정명령을 이행하였다고 하는 등의 사 정과 장차 집단급식소 식품판매업 등의 물류사업이 이 사건 단지의 입주제한업종에서 해제될 예정이라는 사정만으로 적법하게 행하여진 이 사건 처분이 소급하여 위법하게 된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론 을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같 이 판결한다.

이승훈 (재판장)

유선주

김선용

1) 다만, 한국산업표준분류표상 원고가 영위하는 식품운반업이 집단급식소 식품판매업에 결합되어 이루어지는 경우 주된 활동립인

집단급식소 식품판매업이 속한 '도매 및 소매업'의 산업 분류에 포함되고, 위 식품운반업이 집단급식소 식품판매업과 독 적

으로 운영될 경우 '운수업'의 산업 분류에 포함된다.

2 ) 이 대분류에는 구입한 각종 신상품 또는 중고품을 변형하지 않고 구매자에게 재판매하는 도매 및 소매 활동, 판매상품에

대한 소유권을 갖지 않고 구매자와 판매자를 위하여 판매 또는 구매를 대리하는 상품중개, 대리 및 경매활동이 포함된다. 3) 이 대분류에는 각종 운송시설에 의한 여객 및 화물 운송업, 창고업 및 기타 운송 관련 서비스업을 수행하는 산업활동을 말한

다. 특정 산업활동에 결합된 운송활동은 그 산업의 주된 활동에 따라 다른 산업에 분류되나, 동일 기업체를 위하여 운송에

종사하는 사업체가 독립적으로 운영될 경우에는 운수업에 분류된다.

관계법령

◈ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것)

제1조(목적)

이 법은 산업의 집적(집적)을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단 지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제 의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다 .

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “공장” 이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계 · 장치 등 제조시설과 그

부대시설( 이하 “제조시설 등” 이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위

한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다 .

제38조(입주계약 등)

① 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 관리기관

과 그 입주에 관한 계약( 이하 “입주계약” 이라 한다)을 체결하여야 한다. 다만, 대통령령으

로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 지식경제부령으로 정하는 사항을 변경하려는

경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다.

제42조(입주계약의 해지 등 )

① 관리기관은 입주기업체 또는 지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대

통령령으로 정하는 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 그 입주계약

을 해지할 수 있다.

1. 입주계약을 체결한 후 정당한 사유 없이 지식경제부령으로 정하는 기간 내에 그 공장 등의

건설에 착수하지 아니한 경우

5. 제38조 및 제38조의2에 따른 입주계약을 위반한 경우

◈ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2012.7. 20. 대통령령 제23966호로 개 정되기 전의 것)

제2조(공장의 범위)

① 「 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 (이하 “법 ” 이라 한다) 제2조 제1호에 따른

제조업의 범위는 「통계법 」 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른

제조업으로 한다 .

② 법 제2조 제1호에 따른 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각 호와 같다 .

1. 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공 · 조립 · 수리시설을 포함한다. 이하 같

다) 및 시험생산시설

○ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2012.10.5. 지식경제부령 제271호로 개정되기 전의 것)

제35조(입주계약사항의 변경)

① 법 제38조 제2항에서 “지식경제부령으로 정하는 사항” 이란 다음 각 호의 사항을 말한다.

2. 업종(공장의 경우에는 영 제18조의2 제4항에 따른 업종을 말한다) 또는 사업내용 제42조(입주계약의 해지기간)

① 법 제42조 제1항 제1호에서 “정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말

한다.

1 . 「 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 」 제37조에 따른 준공인가 전 사용허가를 받을 수

없는 경우 등 공장용지의 사용이 불가능하여 공장착공이 지연된 경우

2. 그 밖에 입주계약자의 귀책사유가 아닌 사유로 불가피하게 공장착공이 지연된 경우로서 관

리권자가 인정하는 경우

② 법 제42조 제1항 제1호에서 “지식경제부령으로 정하는 기간" 이란 2년을 말한다.

식품위생법

제36조(시설기준)

① 다음의 영업을 하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한

다.

1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업

② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다.

제37조(영업허가 등 )

④ 제36조 제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으

로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전청장 또는 특별자치도지

사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한

사항을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다.

◇ 한국표준산업분류

C. 제조업

10. 식료품 제조업

101. 도축, 육류 가공 및 저장처리업

1012. 육류가공 및 저장처리업

10129. 기타 육류 가공 및 저장처리업( 가금 및 조류를 제외한 각종 육지동물 및 고래의

고기를 냉동 · 건조· 훈연 · 염장 · 조리 및 기타 방법으로 가공 또는 저장처리하여

고기가공품이나 식용 또는 비식용의 고기분말 등을 생산하는 산업활동을 말한다) G. 도매 및 소매업2)

46. 도매 및 상품중개업

462. 산업용 농축산물 및 산동물 도매업

4620. 산업용 농축산물 및 산동물 도매업

46201. 곡물 도매업

463. 음 · 식료품 및 담배도매업

4631. 비가공 식품 도매업

46311. 과실 및 채소 도매업

46312. 육류 도매업

46313. 수산물 도매업

46319. 기타 비가공 식품 도매업

4632. 가공식품 도매업

46321. 육류 가공식품 도매업(가축 및 기타 육지동물의 도축고기를 가공하여 만든 식품을

도매하는 산업활동을 말한다 )

46322. 수산물 가공식품 도매업(해산물 및 민물고기 등 수산물의 가공식품을 도매하는 산

업활동을 말한다)

4633. 음료 및 담배도매업

472. 음 · 식료품 및 담배 소매업

4721. 식료품 소매업

4722. 음료 및 담배 소매업

H. 운수업3)

49. 육상운송 및 파이프라인 운송업

493. 도로 화물 운송업

52. 창고 및 운송관련 서비스업

521. 보관 및 창고업