2013누2044 공유수면점용.사용 변경불허가처분취소

한국수력원자력 주식회사

경주시 화랑로 125(성동동)

대표이사 A

소송대리인 법무 법인 B

부산광역시 기장군수

소송대리인법무 법인 C

기장군어업피해대책 위원회

부산 기장군 일광면 삼성리 72-1

대표자위원장D

소송대리인법무법인E

부산지방법원2013.6.13. 선고2012구합5191 판결

2015. 5. 20.

2015.7. 22.

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담하고, 보조참가로 인한 소송비용은 피고보조참가인이 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2012. 8. 13. 원고에 대하여 한 공유수면 점용 · 사용 변경불허가처분을 취소 한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제2면 제10행의 "기장군 어업피해대책위원회( 이하 '기장어대위'라 한다)"를 피고보조참가인( 이하 '보조참가인' 이 라 한다)"으로 고치며, 그 이하 부분에 기재된 "기장어대위"를 모두 "보조참가인"으로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 해당부분 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조에 의 하여 이를 인용한다.

2. 당사자의 주장

가. 원고의 주장

1) 구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되 기 전의 것, 이하 '구 공유수면관리법' 이라 한다) 및 그 시행령 어디에도 '어업권자들에 대한 보상 불이행 또는 민원제기'를 공유수면 점용 · 사용에 대한 불허가 사유로 규정 하고 있지 않음에도, 피고는 어업권자들의 세부합의서 미제출, 민원제기 등을 이유로 이 사건 불허가처분을 하였는바, 피고의 이 사건 불허가처분은 법률의 근거 없이 이루 어진 것으로 위법하다.

2) 원고의 이 사건 신청은 '신고리원전 1, 2호기의 냉각용수로 사용될 해수의 인 수(引水)'를 목적으로 하는 것으로서 , 해수의 인수만으로는 보조참가인 소속 어업인들 ( 이하 ' 이 사건 어업인들'이라 한다 )에게 어떠한 피해가 발생한다고 볼 수 없으므로, 이 들은 구 공유수면관리법 제12조의 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자 즉, 동의권자에 해당하지 않는다. 설령 이 사건 어업인들이 이 사건 신청에 대한 동의권자라고 하더라 도, 원고와 보조참가인 사이에 체결된 합의서에 따르면, 위 어업인들이 이 사건 신청에 포괄적으로 동의하였다.

따라서 피고가 원고의 이 사건 신청에 대하여 이 사건 어업인들의 동의가 없었다는 이유로 그 허가를 거부한 것은 위법하다.

3) 이 사건 불허가처분은 피고가 재량권을 일탈 · 남용하였거나, 형평성의 원칙에 반하는 처분으로서 위법하다 .

나. 피고 및 보조참가인의 주장

구 공유수면관리법상 이 사건 어업인들은 이 사건 신청에 대한 동의권자인데, 원 고의 이 사건 신청에 대하여 동의한 바가 없다. 설령 동의한 사실이 있더라도 그러한 동의는 원고의 보상금지급을 조건으로 한 임시적 동의였는데, 원고가 약속한 보상의무 를 이행하지 않거나 이행하지 않을 의사를 표시하여 그 동의의 효력이 소멸하였거나, 원고가 동의의 의사를 철회, 또는 취소하였다. 또한 원고가 이 사건 어업인들에게 보상 할 의사가 없었음에도 보조참가인을 기망하여 이 사건 각 합의서를 작성한 것이므로, 이 사건 각 합의서상의 합의 내용은 무효이다.

가사 이 사건 어업인들의 동의가 유효하다고 할지라도, 이 사건 신청에 대한 허가여 부는 재량행위로서, 피고의 이 사건 불허가처분은 재량권의 일탈 · 남용이 없는 적법한 행위이다.

따라서 이 사건 처분은 적법하다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 이 사건 불허가처분의 사유에 관하여

이 사건 불허가처분이 정당한지 여부를 살피기 위한 전제로서, 우선 이 사건 불 허가처분의 사유에 관하여 본다.

아래에서 보는 바와 같이 공유수면의 점용 · 사용에 대한 허가를 받기 위해서는 어업 권자 등의 동의가 있어야 하는데, 앞서 본 바와 같이 원고와 이 사건 어업인들을 대표 한 보조참가인 사이에 작성된 2005. 12. 28.자 및 2008. 12. 22.자 각 합의서(이하 ' 이 사건 각 합의서'라 한다 )에는 '보조참가인이 원고의 신고리원전 1, 2호기 건설 · 운용과 관련된 공유수면의 점용 · 사용허가 등에 대하여 동의한다'는 내용이 있고, 원고는 위 각 합의서를 근거로 이 사건 신청을 하였다. 이 사건 각 합의서에는 원고가 이 사건 어업인들이 입게 될 어업피해에 대하여 보상하기로 하는 내용도 있었는데, 피고가 ' 위 와 같은 합의 내용에 따른 보상이 이루어지지 않고 있다' 는 이 사건 어업인들의 민원 에 따라 이 사건 신청을 한 원고에게 '권리자의 동의서 또는 합의사항에 대한 세부이 행 합의서를 보완하라, 어업피해조사 이견사항 협의에 관한 증빙자료(합의문)를 제출하 라' 등의 보완을 요청하였고, 최종적으로 피고는 원고의 보완에도불구하고 '어업피해 조사 · 보상과 관련한 상호간의 이견사항에 대한 세부합의서가 제출되지 않았고, 보조 참가인으로부터 반려요청( 즉, 보상을 위한 아무런 조치도 없는 원고의 명백한 합의불이 행으로 인해 이 사건 신청에 동의할 수 없다는 것, 갑 제25호증 참조)에 따라 이 사건 신청을 반려한다'는 문구와 함께 이 사건 불허가처분을 하였다. 한편 이 사건 소송과정 에서 피고는 일관되게 이 사건 불허가처분 사유로 위와 같이 '어업권자의 동의가 흠결 되었다' 는 점을 들고 있다.

위와 같은 사정들을 종합하면, 피고가 들고 있는 위와 같은 불허가 사유의 실질은 ' 이 사건 어업인들의 동의흠결' 즉, 원고의 보상에 관한 합의사항 불이행으로 인한 어 업인들의 동의철회 내지는 동의부재로 볼 수 있으며, 또한 피고는 이 사건 소송과정에 서 이 사건 불허가처분의 주된 근거로 위와 같은 '동의흠결' 의 주장을 반복하고 있으므 로 (항고소송에 있어서는 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있다. 대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결 등 참조), 피고의 이 사건 불허가처 분의 사유는 이 사건 신청에 있어 동의권자라고 할 수 있는 이 사건 어업인들의 '동의 흠결'로 보고, 이하에서 그 처분의 정당성에 관하여 판단하기로 한다.

나. 이 사건 어업인들이 이 사건 신청에 대한 공유수면의 점용 · 사용 관련 권리자인 지 여부

구 공유수면관리법 제8조 제1항에 의하면, 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위를 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 · 사용허가를 받아야 하고, 같은 법 제12조 제1호에 의하면 공유수면관리청은 위 점용 · 사용허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자( 이하 '공유수면 점용 · 사용 관련 권 리자'라 한다)가 해당 공유수면의 점용 · 사용에 동의한 경우에 한하여 허가를 할 수 있 고 , 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령( 이하 '공유수면관리법 시행령'이라 한 다 ) 제12조 제1항은 위와 같은 권리를 가진 자로 구 공유수면관리법 제8조에 따른 점 용 · 사용허가를 받은 자 , 같은 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자, 수산업법 제2조 제11호에 따른 입어자, 같은 법 제8조에 따른 어업면허를 받은 자, 같은 법 제41조 제 3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 등을 규정 하고 있으며, 공유수면관리법 시행령 제12조 제4항은 구 공유수면관리법 제12조에 따 라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용 · 사용허가나 협의 또는 승인으로 공유수면관리법 시행령 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부와 피해를 방지하는 시 설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 등을 검토하도록 규정하고 있다.

살피건대, 앞서 든 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 일반적으로 원자력 발전소의 가동에는 냉각수로서 상당한 양의 해수가 필 요한데 그와 같은 해수의 인수가 바다 생태계에 미치는 영향이 없다고 단정할 수 없는 점, ② 인수되어 사용된 해수(이하 '온배수'라 한다)는 다시 바다로 배출될 수 밖에 없 으므로 인수와 배수를 분리하여 판단할 수는 없는 점, ③ 비록 신고리원전 1, 2호기의 해수의 인수는 기장군에서, 배수는 인근 지역인 울산 울주군에서 이루어져 행정구역상 으로는 그 인수와 배수 지역이 구분되어 있으나, 끊임없이 순환하는 해수의 특성상 배 출된 온배수로 인해 이 사건 어업인들 역시 피해를 보게 되는 점( 이 사건 각 합의서에 따른 피해보상과 관련하여 원고와 보조참가인 사이의 주된 견해 차이 역시 온배수의 확산범위에 관한 것이었다), ④ 원고 역시 이 사건 어업인들이 동의권자임을 전제로 보 조참가인과 사이에 이 사건 각 합의서를 작성하였던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 어 업인들은 공유수면의 점용 · 사용허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자에 해당한다고 봄이 상당하다.

다. 이 사건 신청에 대한 이 사건 어업인들의 동의가 있는지 여부

1) 먼저, 이 사건 각 합의서의 권리자 동의 관련 부분의 해석에 관하여 본다.

앞서 본 바와 같이 보조참가인은 원고의 원전건설 및 운영으로 인한 피해보상 등을 요구하기 위해 기장군 어업인들( 이 사건 어업인들)로 구성된 단체로서 그 구성원 들로부터 유효한 대표권을 부여받아 원고와 사이에 이 사건 각 합의서를 작성하였는 바, 2005. 12. 28.자 합의서에는 IV. 7.에서 '본 합의서 체결로 보조참가인은 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설 · 운영과 관련하여 공유수면 점 용 · 사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 인 허가 관련 업무에 적극 협력한다'라는 내용이, 2008. 12. 22.자 합의서에는 III. 1.에서 ' 본 합의서 체결로 보조참가인은 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4 호기 건설 · 운영과 관련하여 공유수면 점용 · 사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모 든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 원전운영 및 건설관련 어업피해조사, 고리원전 3, 4호기 출력증강 관련 업무에 적극 협조한다'라는 내용이 각 기재되어 있다.

처분문서는 그 성립의 진정함이 인정되는 이상 법원은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언대로의 의사표시의 존재 및 내용을 인정하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진 정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 할 것이다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008다47367 판결). 한편 법률행위에서 조건은 법률 행위의 효력의 발생 또는 소멸을 장래의 불확실한 사실의 성부에 의존하게 하는 법률 행위의 부관으로서 법률행위의 효과의사와 일체적인 내용을 이루는 의사표시이므로, 어떤 사실의 성부를 법률행위의 효력발생의 조건으로 하기 위해서는 그러한 의사가 법 률행위의 내용에 포함되어 외부에 표시되어야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011다105867 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인 정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 위 각 합의서에는 "본 합의서 체결로 … 권리 자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며 …"라는 문언이 명확하게 기재 되어 있고, 여기에 합의서 체결 외에 어떠한 조건도 부가되어 있지 않은 점, ② 원자력 발전소의 운영에 있어서 공유수면의 점용 · 사용은 필수적인 요소인바, 원자력 발전소 의 건설 및 운영에는 많은 인적 · 물적 · 시간적 투자가 필요하고, 우리나라의 전력 생 산에 있어 원자력 발전이 차지하는 중요성에 비추어 볼 때 안정적으로 공유수면을 점 용 · 사용할 필요가 있으므로 피해 보상 문제에 대하여는 일단 피해조사 및 보상의 방 법과 관련한 합의가 이루어지면 원고로 하여금 원자력 발전소의 건설 및 운영을 계속 할 수 있도록 하려는 목적으로 위와 같이 확정적인 문언을 기재한 것으로 보이는 점, ③ 2005. 12. 28.자 합의서에는 원자력 발전소 운영에 따른 어업피해조사 및 보상의 방 법과 관련하여 조사 방법 및 보상 방법을 구체적으로 규정하고 있고, 특히 보상금 지 급과 관련하여 "보상금은 감정평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구비서류가 제출 완비된 날로부터 60일 이내에 지급한다"라고 규정하고 있어 원고에게 위 조사 결과에 따른 보상의무가 발생함을 분명하게 규정하고 있으므로 이 사건 어업인들은 위 규정을 근거로 민사소송을 제기하여 위 의무의 이행을 소구할 수 있을 것으로 보이는 점, ④ 달리 위 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 점 등에 비 추어 보면 , 위 각 합의서에 기재된 문언대로 위 각 합의서의 체결로 이 사건 어업인들 은 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설 · 운영과 관련하여 공유수면 점용 · 사용허가 관련 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 포괄적으로 동 의한 것으로 봄이 상당하다.

2) 다음으로, 원고의 피해 보상의무 불이행으로 이 사건 어업인들이 위 권리자 동의를 철회 또는 취소할 수 있는지 여부에 관하여 본다.

살피건대, 원고가 2008. 12. 2. 보조참가인과 사이에 체결한 '고리 및 신고리원 전 운영에 따른 기장지역 어업피해조사 관련 고리본부 - 기장어대위간 합의서' 에 따른 전남대 연구소의 피해조사 최종보고서의 준공을 거부하여 현재까지 위 합의서에서 정 한 피해보상이 이루어지지 않은 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위에서 살펴본 바와 같 이 이 사건 각 합의서의 권리자 동의 관련 문언을 위 각 합의서의 체결로 이 사건 어 업인들의 확정적인 동의가 있는 것으로 해석하는 이상, 민사소송으로서 위 피해의 보 상을 청구하는 것은 별론으로 하고 이 사건 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재하 지 않는 한 위 피해보상의무 불이행을 이유로 위 권리자 동의를 철회 또는 취소할 수 는 없다고 할 것인데, 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재한다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으므로 이 사건 어업인들의 공유수면 점용 · 사용허가 관련 권리자의 동의는 유효하게 존속한다고 할 것이다.

3) 다음으로, 이 사건 신청에 있어 이 사건 어업인들의 새로운 동의가 필요한지 여부에 관하여 본다.

구 공유수면관리법 제8조 제4항은 "점용 · 사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용 · 사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공 유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다"라고 규정하고 있으므로 변경허가를 받으려는 자는 같은 법 제12조 제1호에 의해 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자의 동의를 얻어야 한다.

그런데 원고가 이 사건 신청을 하게 된 경위를 살펴보면, 원고는 이 사건 각 합의서 체결 후 신고리원전 1, 2호기의 건설 후 시운전 및 가동을 위하여 우선 2009. 4. 20. 부 터 2012. 4. 19.까지 3년간의 공유수면 점용 · 사용허가 신청을 하여 이 사건 최초 허가 를 받았고, 이후 본격적인 원전 가동을 위하여 이 사건 최초 허가와 점용 · 사용 공유 수면의 면적, 목적 등은 동일하고 허가기간만 연장하는 내용의 2012. 2. 20.자, 2012 . 5. 14.자 각 변경허가신청을 거쳐 이 사건 신청을 하게 되었는바 , 이 사건 각 합의서 체결에 의한 이 사건 어업인들의 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자 동의는 원전의 시 운전을 위한 기간뿐만 아니라 본격적인 가동을 위한 기간에 대한 동의도 당연히 전제 하고 있는 것으로 봄이 상당하므로, 피고가 이 사건 신청을 허가함에 있어 이 사건 어 업인들의 별도의 동의는 필요하지 않다고 할 것이다.

4) 마지막으로, 이 사건 각 합의서상의 동의가 무효인지 여부에 관하여 본다.

피고가 제출한 증거들만으로는 피고 및 보조참가인의 주장과 같이 원고가 이 사건 어업인들에게 보상할 의사 없이 이들을 기망하여 이 사건 각 합의서를 작성하였 다고 인정하기에는 부족하고, 오히려 피고는 전남대 연구소의 최종보고서가 도급계약 을 위반하였다는 이유로 채택하지 않았을 뿐 , 여전히 이 사건 각 합의서에 따라 이 사 건 어업인들에게 보상할 의사는 유지하고 있는 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 합 의서상의 동의의 의사표시가 무효라고 볼 수는 없다.

5) 따라서 이 사건 신청의 허가에 필요한 이 사건 어업인들의 동의는 있었고, 그 러한 동의는 현재까지도 유효하다 .

라. 이 사건 불허가처분에 재량권의 일탈 · 남용이 있었는지 여부

1) 구 공유수면관리법에 따른 공유수면의 점 ·사용허가는 특정인에게 공유수면 이 용권이라는 용권이라는 독점적 독점적 권리를 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정 은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고 , 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못 이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조).

그런데 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 불허가처분의 사유는 이 사건 신청에 있어 동의권자라도 할 수 있는 이 사건 어업인들의 '동의흠결'이며 , 한편 보조참가인은 이 사건 어업인들을 대표하여 원고와 사이에 이 사건 각 합의서 작성을 통하여 원고의 신고리원전 1, 2호기의 인수를 위한 공유수면 점용 ·사용에 포괄적으로 동의하였고, 그 러한 동의가 무효라거나 취소되었다고 볼 수 없다.

그렇다면, 피고가 이 사건 신청에 대한 허부를 결정함에 있어 재량권이 있다고 할지 라도 그 재량권 행사의 기초가 되는 위와 같은 사실인정에 중대한 오류가 있었다고 할 것이므로, 결국 이 사건 불허가처분은 피고가 재량권을 남용하거나 일탈한 것으로 위 법하다.

2) 또한 앞서 든 사실에다가 앞서 든 증거들, 당심 증인 D의 일부 증언, 당심의 전남대학교 수산과학연구소에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보더라도, 피고의 이 사건 불허가처분에는 비례, 평등의 원칙 등을 위반한 재량권의 일탈 · 남용이 있다.

가 ) 이 사건 신청은 신고리원전 1, 2호기의 발전을 위한 냉각수 인수를 위한 공유수면 점용 · 사용에 대한 허가 신청으로서, 최종적으로 이 사건 신청이 불허될 경 우 원전운영에 필수적인 냉각수를 적법하게 사용할 수 없게 되어 궁극적으로 신고리원 전 1, 2호기를 가동할 수 없게 됨으로써 전력공급에 심각한 차질을 빚게 될 것으로 보 인다(고리원전 1 내지 4호기와 신고리원전 1, 2호기가 생산하는 전력은 2012년 기준으 로 부산, 울산 전력소비량의 92% 를 차지하고 있다). 반면에 원고의 공유수면 점용 · 사 용 및 원전가동으로 인하여 이 사건 어업인들이 입게 될 피해에 대하여 원고가 이 사 건 각 합의서에 따른 이행을 사실상 거부한다고 하더라도 보조참가인은 이 사건 각 합 의서에 따라 추후 민사재판 등을 통하여 피해보상을 받을 길이 열려 있다. 결국 이 사 건 불허가처분으로 인하여 이 사건 어업인들이 입게 될 불이익은 사실상 피해보상을 예상보다 늦게 받게 된다는 것에 불과하다.

나 ) 구 공유수면관리법 제8조 제7항은 "공유수면관리청은 점용·사용허가를 하 는 경우 해양환경·생태계 수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용·사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관을 붙일 수 있다" 고 규정하여 공유수면 점용 · 사용 허가제도를 탄 력적으로 운영할 수 있는 여지를 마련하고 있는바, 피고로서는 단순히 이 사건 불허가 처분을 할 것이 아니라 '원고가 어업인들과의 합의를 위한 적극적인 노력을 기울일 것' 이라는 등의 부관을 기재하여 원고와 이 사건 어업인들의 이익을 조화롭게 해결할 수 도 있었을 것으로 보인다.

다 ) 앞서 본 바와 같이 이 사건 불허가처분의 주된 이유는 '원고의 보상의무 불 이행으로 인한 어업인들의 동의흠결(철회)'로서 이는 이 사건 어업인들의 이익과 원고 의 이익이 충돌하는 상황으로 볼 수 있다. 즉 이 사건 신청에 대한 허가에 있어서 표 면적으로는, 이 사건 어업인들의 피해보상청구권이라는 공익과 원고의 원전가동이라는 사익이 충돌한다고 볼 수 있으나, 실질적으로 그 내면을 들여다보면 원전가동으로 인 해 피해를 입게 될 어업인들의 보상청구권이라는 어업인들의 권리는 사익이고 , 원고의 전력생산 차질로 인해 일반 국민들이 입게 될 피해는 공익의 문제이다. 따라서 피고가 이 사건 신청에 대한 허가 여부를 결정함에 있어 어느 한 쪽의 이익을 우선시 할 것이 아니라 양자의 이익 충돌을 조화롭게 해결할 필요성도 있다고 보인다. 그러한 의미에 서 단순히 불허할 것이 아니라 위와 같이 부관 등을 부가하여 허가하는 방법도 적절한 방법으로 볼 수 있다.

라 ) 피고는 2011. 12. 1. 고리원전 3, 4호기(인수 및 배수 포함) 에 대하여 약 13 년의 허가기간을 정하여, 울주군수는 2011. 10. 4. 신고리원전 1, 2호기의 배수, 신고리 원전 3, 4호기의 인수 및 배수에 대한 각 15년의 허가기간을 정하여 각 공유수면 점용 · 사용 허가처분을 한 바 있다. 그런데 원고의 이 사건 신청은 신고리원전 1, 2호기의 인수를 위한 것으로서, 원고가 위와 같이 울주군수로부터 신고리원전 1, 2호기의 배수 를 위한 허가를 받았음에도 피고는 이 사건 신청을 불허하였는바, 이는 형평성의 원칙 에도 반한다고 볼 여지도 있다(원전가동을 위한 해수의 인수의 경우에 그로 인한 어업 인들에 대한 피해 및 환경오염의 정도는 온배수와 비교하여 훨씬 적다고 볼 수 있다).

마 ) 이 사건 각 합의서에 따른 원고의 이 사건 어업인들에 대한 보상절차가 현 재까지 이행되지 않고 있고, 이에 관해서 보조참가인은 원고가 위 합의서에 따른 보상 의무를 포기하였다거나 불이행할 의사를 명백히 하였다고 주장하나, 전남대 연구소의 조사보고서에 대한 최종적인 불합격 통보 과정 및 원고가 들고 있는 그에 관한 사유 들 , 이 사건 불허가처분 이후로부터 현재까지의 원고의 태도, 공기업으로서의 원고의 지위 및 재정상태 등에 비추어 원고가 위와 같은 보상의무를 불이행할 것으로는 보이 지 않는다(당심에서 진행된 심리의 상당 부분은 이 사건 어업인들의 예상 피해액을 확 정하기 위한 것으로서, 이는 이 사건의 쟁점과는 무관하지만 분쟁을 일거에 해결하기 위한 측면에서, 원고도 이를 확정하기 위하여 절차에 대한 협조를 하였으나, 결국 감정 비용 문제로 분쟁의 궁극적인 해결에 이르지 못하였다).

마. 소결론

앞서 본 바와 같이 이 사건 신청에는 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자인 이 사 건 어업인들의 유효한 동의가 존재하는 것으로 보아야 할 것인바, 그 동의가 없음을 전제로 한 피고의 이 사건불허가처분은 재량권을 남용하거나 일탈한 것으로 위법하 다 .

5. 결론

그렇다면, 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1 심 판결은 정당하므로, 피고의 항소를 기각하기로 한다.

손지호 (재판장)

문상배

반병동

관계 법령

■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2013.3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것 ) 제8조 (공유수면의 점용· 사용허가)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라

공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용( 이하 "점용 · 사용"이라 한다) 의 허가( 이

하 "점용 · 사용허가" 라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매

립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용 · 사용하려는 경우에는 그러하지 아니

하다.

5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 국토해양

부령으로 정하는 행위는 제외한다.

③ 공유수면관리청은 점용 · 사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계

행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.

④ 점용 · 사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용 · 사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정

하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다 .

⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다.

⑦ 공유수면관리청은 점용 · 사용허가를 하는 경우 해양환경 · 생태계 · 수산자원 및 자연경관의

보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리 · 운영을 위하여 필요하다고 인정하는

경우에는 점용 · 사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다 .

제11조 (점용 · 사용허가의 기간 등 )

공유수면관리청은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 대통령령으로 정하는 바에 따라 점 용 · 사용허가를 하여야 한다.

1. 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 또는 이와 유사한 견고한 인공구조물 : 30년

2. 제1호 외의 인공구조물 : 15년

3. 제8조 제1항 제2호 · 제3호 및 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 점용 · 사용 : 5년. 다 만, 제8조 제1항 제5호에 따른 점용 · 사용이 「전기사업법」 제2조에 따른 전기사업자가 전원설 비(電源設備) 를 설치· 운영하기 위한 경우에는 30년

제12조 (점용 · 사용허가 등의 기준)

공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용· 사용허가를 하거나 점용 · 사용 협의 또는 승 인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자( 이하 "공유수면 점용 · 사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또 는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용 · 사용에 동의한 경우

2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위

하여 점용 · 사용하려는 경우

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령

제11조(점용 · 사용허가 등의 우선순위 등 )

③ 공유수면관리청은 법 제8조에 따른 점용 · 사용허가 또는 법 제10조에 따른 점용· 사용 협

의 또는 승인 등을 하려는 경우 신청기간이 법 제11조 제1호, 제2호 및 제3호 단서에 따른

기간 이내인 경우에는 신청인이 신청한 기간의 2분의 1 이상에 해당하는 기간을 인정하여

점용 · 사용허가, 협의 또는 승인하여야 한다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공

공용 등을 위하여 필요하거나, 여건 등을 고려하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 그

러하지 아니하다.

제12조(권리자 등 )

① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자" 란 다음 각 호

의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

1. 법 제8조에 따른 점용 · 사용허가를 받은 자

2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자

3. 「수산업법」 제2조 제11호에 따른 입어자(入漁者)

4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자

5. 「수산업법」 제41조 제3항에 따른 구획 어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를

받은 자

③ 공유수면관리청은 점용 · 사용의 허가 · 협의 또는 승인을 할 때 점용 · 사용을 하려는 자와

제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 사이에 법 제12조 본문에 따른 피해가 예상되는

권리에 관하여 분쟁이 있는 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 관련 기관의 의견을 참고할

수 있다.

1. 법 제2조 제1호 가목 및 나목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 다음 각 목의 어느 하나에

해당되는 기관

가. 「수산업법 시행령」 별표 4 제4호 나목 1)에 따라 해양수산부장관이 지정한 수산에 관

한 전문조사 · 연구기관 또는 교육기관

나. 「해양환경관리법 」 제86조에 따라 등록한 평가대행자

2. 법 제2조 제1호 다목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 「환경영향평가법 」 제53조에 따라 등

록한 환경영향평가업자

④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는

다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다.

1. 해당 점용 · 사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목

적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부

2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접

토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부. 끝.