춘천지방법원 강릉지원 2016.3.17.선고 2015구합2018 판결

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춘천지방법원 강릉지원 2016.3.17.선고 2015구합2018 판결

공유수면점유사용불허가처분취소

사건

2015구합2018 공유 수면점유사용불허가처분 취소

원고

속초시 수상스키웨이크보드협회

피고

속초시장

변론종결

2016. 3. 3.%3D

판결선고

2016. 3. 17.

주문

1. 피고가 2015. 7. 28. 원고에 대하여 한 공유수면 점용 · 사용 불허가 처분을 취소한 다 .

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청구취지

주문과 같다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 수상스키와 웨이크보드의 장려 및 진흥을 위하여 속초시 대포동 72에 소 재지를 둔 단체이다. 원고는 2015년 피고에게 아래와 같은 내용의 공유수면 점용 · 사 용 허가 신청을 하였다.

- 위치 : 속초시 영랑동 산313- 1

- 면적 : 50m (B = 5m, L = 10m )

- 기간 : 2015. 5. 11. ~ 2018. 12. 31.

- 목적 : 동호회 활동을 하기 위한 수상스키 · 웨이크보드 계류장 (이동식 푼툰시설)

나 . 피고는 2015. 7. 28. 원고에 대하여 ① 석호인 영랑호가 우리나라 철새 이동의 주요 이동통로 및 월동지역으로 주요 생태적 지위를 갖고 있고, 특히 여름철에는 각종 조류와 어류(잉어 등 ) 의 번식 및 서식처로서 보존가치가 매우 큰 지역인데, 이 지역에 서 수상스키 등 수상레저 스포츠 등을 할 경우 보존가치가 높은 석호의 수생태계 피해 가 우려된다는 관계기관 및 환경단체 의견이 있고, ② 대상지를 이용하려는 시민들에 게 불편을 초래한다는 민원이 제기되어 이를 종합 분석한 바에 따라 위 신청을 불허한 다'는 취지의 처분( 이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

【인정근거】

갑 제1, 3호증의 각 1, 을 제16호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

(1) 관련 법령에 따르면 '해양환경이나 수생태계에 미치는 영향' 등은 공유수면에 인공구조물을 포함한 건축물의 신축 등을 위한 공유수면 점용 · 사용허가 시 매립요청 지에 관한 사항으로서 검토할 내용일 뿐이다. 이 사건 신청은 플라스틱 재질로서 수면 에 떠 있는 이동부선 형태의 계류장 설치를 위한 것이어서 공유수면의 매립과 무관하 므로 위 사항은 이 사건 공유수면 점용 ·사용허가 여부에 고려할 수 없다. 그런데도 피고가 위 사항을 고려하여 이 사건 처분에 이른 것은 위법하다.

(2) 원고는 2011년경부터 매년 피고로부터 이 사건 신청지에 대한 공유수면 점 용 · 사용 허가를 받아 50m 상당의 플라스틱 재질의 계류장을 설치하여 이용하여 왔 다. 이 사건 신청은 종전 공유수면 점용 · 사용과 같은 내용으로서, 그 규모가 작고 호 수 표면만 이용하는 것이어서 수생동식물의 생태에 영향을 미치지 아니하고, 공유수면 점용 · 사용의 위치나 시기 등이 철새의 서식지나 활동 시기와 달라 철새의 생태에도 영향을 미치지 아니한다. 가사 그 영향이 있다고 보더라도 피고가 이 사건 공유수면 점용 · 사용허가 신청을 받아들이되 점용 · 사용의 위치나 시기 등을 제한하는 부관을 붙임으로써 석호 보전의 목적을 달성할 수 있음에도 이를 전면적으로 거부한 것은 과 잉금지의 원칙에 반한다. 그리고 대상지를 이용하려는 시민들에게 불편을 초래한다는 민원사항은 원고의 수상스키 등 활동과 관련성이 없다. 따라서 이 사건 처분은 피고가 처분의 기초가 되는 사실을 오인하여 한 것에도 해당하므로 위법하다.

(3) 피고가 이 사건 신청지 인근에 공유수면 점용 · 사용허가를 받아 원고가 설치 하고자 하는 계류장보다 3~4배 큰 카누 접안시설을 설치하여 속초시카누연맹의 이용에 제공하고 있다. 이 사건 처분은 이 경우와 합리적 이유 없이 차별한 것에 해당하므로 평등원칙에 반하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다 . 해양환경이나 수생태계에 미치는 영향을 이유로 이 사건 공유수면 점용 · 사용 신청을 불허가할 수 없다는 취지의 주장에 관한 판단

(1) 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률( 이하 '공유수면법'이라 한다) 제8조 제1항 제1호, 제2항, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령( 이하 '공유수면법 시행령' 이 라 한다) 제6조 제1항, 제2항 제5호에 따르면, 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 대 통령령으로 정한 건축물(건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토 지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다), 그 밖의 인공구조물을 신축 · 개축 · 증축 또는 변경하거나 제거하는 행위를 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면 의 점용 또는 사용의 허가를 받아야 하는데, 공유수면관리청이 그 중 건축물의 신축 등을 위한 점용 · 사용 허가를 하려는 때에는 '매립요청지의 갯벌 · 수리현상 및 저서생 물 등 해양환경과 생태계에 미치는 영향 및 그 저감대책의 수립에 관한 사항' 등을 검 토하여야 한다.

(2) 살피건대, 원고가 이 사건 공유수면 점용 · 사용허가를 받아 설치하고자 하는 ' 플라스틱 재질로서 수면에 떠 있는 이동부선 형태의 계류장' 은 공유수면법 제8조 제1 항 제1호, 제2항, 공유수면법 시행령 제6조 제1항이 규정한 건축물에 해당한다고 보이 지 아니한다. 따라서 공유수면관리청이 건축물의 신축 등을 위한 점용 · 사용 허가를 하려는 때 검토하여야 할 사항을 규정하고 있는 공유수면법 시행령 제6조 제2항은 이 사건 공유수면 점용 · 사용허가 여부에 적용된다고 볼 수 없다. 그러나 공유수면법 시 행령 제6조 제2항의 규정 형식과 내용에 비추어 보면, 그 규정은 건축물의 신축 등을 위한 점용 · 사용 허가를 하려는 때 검토하여야 할 사항을 특별히 규정한 것일 뿐, 그 밖의 목적을 위한 점용 · 사용 허가를 하려는 때 그 규정 내용을 검토할 사항에서 배제 한다는 취지까지 포함한 것으로해석되지 아니한다. 오히려 공유수면의 보전 · 관리 등 을 위한 점용 · 사용의 허가 제도의 취지상 해양환경이나 수생태계의 보전 등은 이 사 건 공유수면 점용 · 사용허가에서도 고려할 사항에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 이 사건 처분이 과잉금지원칙에 위배되어 위법하다는 등의 주장에 관한 판단

(1) 공유수면법에 따른 공유수면의 점용 · 사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권 이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원 칙적으로 행정청의 재량에 속한다 . 이와 같은 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈· 남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일 탈 · 남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위 반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결, 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).

(2) 인정사실

(가) 영랑호는 속초시 장천동, 금호동 및 영랑동에 걸쳐 있고 동해와 접하여 있 어 바닷물과 민물이 교류하는 석호로 둘레 길이가 약 8km에 이른다. 영랑호 일대는 1976. 9. 29. 강원도 고시 제104호로 영랑호 주변 840,000m가 속초도시계획 유원지로 결정· 고시되었고, 2011. 3. 4. 속초시 고시 제2011-14호로 그 유원지의 구역을 확장하 고 세부시설을 변경하는 취지의 속초도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 승인이 고 시되었다.

( 나 ) 피고가 1996년경부터 지속적으로 영랑호의 수질 정화와 석호 생태계 복원 사업을 시행하여 왔고, 원주지방환경청이 2015. 6. 9. 속초시 등과 사이에 동해안 석호 살리기 캠페인 양해각서를 체결하는 등, 영랑호를 포함한 동해안의 석호 생태계 복원 과 보전은 국가와 지방자치단체의 중요한 정책 방향으로 설정되었다 .

( 다) 원고는 2011. 9. 7.경부터 이 사건 처분이 있기 전까지 매년 피고로부터 영 랑호에서 수상스키 및 웨이크보드 계류장 용도로 이동식 푼툰시설을 설치하는 내용으 로 공유수면 점용 · 사용 허가를 받아 왔다.

( 라 ) 일부 시민단체는 2011년경부터 피고에게 영랑호의 수질 및 생태 환경 보호 를 위하여 원고의 공유수면 점용 · 사용허가 신청을 불허하고 영랑호를 생태보존지구로 지정할 것을 촉구하여 왔다.

( 마 ) 피고는 2011. 8. 11. 영랑호 수면에 속초시청 소속 카누팀 훈련을 위하여 기간을 2011. 8. 11.부터 2016. 8. 10.까지로 하여 푼툰 및 훈련레인 시설을 설치하기 위하여 18,100m에 관한 공유수면 점용 · 사용허가를 하였다 .

( 바) 피고는 이 사건 신청에 관하여 관계 행정기관의 장 등과 협의를 거쳤는데, 그 주요 내용은 아래와 같다 .

○ 원주지방환경청장

- 영랑호는 우리나라 철새 이동의 주요 이동 통로 및 월동지역으로 주요 생태적 지위

률갖고있으며, 여름철에도개개비,쇠물닭등 각종 조류가 번식하는 지역이다. 또

한,해양어류,기수어류, 담수어류 및 각종 수생생물의 서식쳐, 산란처 및 치어 생

육장 역할은물론 해양과담수를연결시켜주는 전이적 역할 등 매우 다양한 역할

을 수행하여보존가치가 매우 큰 지역이다.

- 따라서 수상스키, 웨이크보드 , 모터보트 등 수상레저 스포츠를 실시할 경우 엔진 가

동에따른 소음,파랑,기름 유출ww. 등으로 인해 각종 어류, 철새 등의 서식, 산란 및

먹이활동에영향을미칠 수 있으므로 피해www 를최소화할 wwww 수 있도록 레저 스포츠 활동

기간 제한 및 제외구간을 설정하는 것이 바람직하고,정기적인 모니터링을 설시(조

류, 어류포함)하여 영향여부wwww 를확인하고 피해가 발생할 경우 수상 레포츠 중단 등

의 조치를강구하여야한다.

○ 속초시 환경위생과장

- 신청대상 지역인 영랑호는 수질 보전을 위하여 현재 수질 및 수생태계 보전에 관한

법률제20조에 의하여‘낚시금지구역’으로 지정되어 관리되고 있으나 검토 결과 본

공유수면점·사용신청과관련하여 환경 관련 법에해당되는 제한 규정은 별도로 없

는 것으로판단된다.

- 다만 영랑호는 수질 및 생태계 복원을 위해 지속적인 환경사업을 추진해오면서 점

차 수질이 개선되고있어 유류 유출 위험이 있는 보트 동의 장비 사용에 주의가 요

구된다.

생물다양성의 보고인 석호는 바다와 민물이 만나 독특한 생태계를 이루는 곳으로

그 보존가치가 매우크므로환경관련법에 별도의 제한 규정이 없다 해도 수상레저

활동으로 인한영량호의생태계 피해률최소화할수 있도록 소음 및 오염물질 유출

사고 등에 철저한 예방 조치가 필요할 것으로 사료된다.

( 사 ) '원고의 수상스키 등의 활동으로 인한 소음 발생, 이용객의 주차 차량으로 인한 통행 방해, 이용객들의 음주 소란' 등을 지적하는 민원이 제기된 적이 있으나, 그 내용이 사실이라는 점을 뒷받침하는 객관적 증거는 없다.

【인정근거】

을 제1 내지 6, 15, 16, 17, 20호증( 각 가지번호 포함) 의 각 기재, 변론 전체의 취지

(3) 판단

( 가) 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 영랑호 일대는 1976. 9.경부터 도시계획상 유원지에 속하여 이에 맞게 개발되어 왔다. 피고 등 행정기관은 영랑호의 수질 개선 · 정화 및 생태습지복원 등 사업을 시행하여 왔으나, 영랑호가 생태보호구역으로 지정되 지는 않았다. 피고는 이 사건 신청 구역 인근에 속초시 소속 카누팀의 훈련을 위하여 푼툰 및 훈련레인 시설 용도로 공유수면 점용 · 사용 허가를 하였고, 원고도 2011년경 부터 매년 피고로부터 이 사건 신청 구역에 수상스키 등의 계류장 용도로 허가를 받아 공유수면 점용 · 사용을 하여 왔다. 원주지방환경청장이나 피고시의 환경위생 담당자는 피고가 이 사건 처분에 앞서 한 협의나 의견 요청에 응하여, '수상스키 등을 즐길 때 엔진 가동에 따른 소음, 파랑, 기름 유출 등으로 인한 피해를 최소화할 수 있도록 활동 기간과 구역 등을 제한하여 생태계 피해의 예방조치를 취하여야 하고, 생태계에 미치 는 영향을 정기적으로 조사하여 피해가 발생할 경우 수상스키 등의 활동을 중단시키는 등의 조치를 취하여야 한다' 는 의견을 밝혔을 뿐, 이 사건 신청을 불허하여 수상스키 등의 활동을 전면적으로 금지시켜야 한다는 의견을 제시하지는 않았다 . 원고가 종래 점용 · 사용허가 기간에 유류 유출을 하였거나 이로 인하여 제재 조치를 받은 자료가 없을 뿐만 아니라, 영랑호에서 수상스키 등 레저 활동을 하는 것이 그곳 생태계에 어 떤 피해를 주는지에 관한 연구자료도 없다. 또한 원고의 수상스키 등의 활동으로 인한 피해사실을 지적하는 민원 내용의 진실성이 확인되지 않았다.

( 나 ) 한편, 이 사건 공유수면 점용 · 사용을 제한할 법령상 규정은 없고, 공유수 면법 제8조 제7항은 '점용 · 사용허가를 하는 경우 해양환경 · 생태계 · 수산자원 및 자 연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리 · 운영을 위하여 필요 하다고 인정하는 경우에는 점용 · 사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관을 붙일 수 있 다' 고 규정하고 있다.

( 다 ) 이러한 규정과 앞서 본 제반 사정 특히, 관계 행정기관의 장과의 협의 내용 이 영랑호에서의 수상스키 등 활동을 제한적으로 허용할 수 있다는 취지인 점, 이와 달리 피고는 이를 전면적으로 금지하여야 할 사정에 관한 객관적 자료를 제시하지 못 하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 신청에 대하여 공유수면의 점용 · 사용의 구역, 연중 기간 , 하루 중 이용 시간 등을 제한하여 허가함으로써 영랑호의 생 태계 보전 등의 목적을 이룰 수 있는 여지를 신중히 고려하지 아니한 채 이를 전부 거 부하는 처분에 이른 것은 과잉금지원칙(비례의 원칙) 에 위배되고, 원고의 수상스키 등 의 활동으로 인한 피해사실을 지적하는 민원 내용의 진실성이 확인되지 아니한 상태에 서 위 민원에 근거하여 이 사건 처분에 이른 것은 처분의 기초되는 사실을 오인하였다. 고 볼 수 있다.

( 라 ) 따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장을 살필 것 없이 위법하므로 취 소되어야 한다 .

마. 피고가 추가한 처분사유에 관한 판단

(1) 피고는 이 사건 변론에서 원고가 종전 점용 · 사용허가 기간의 위법사항, 즉 무 단 매립, 고정용 천막의 무단 설치, 무허가 영업행위 등을 하였기 때문에 원고를 신뢰 할 수 없어 이 사건 신청을 거부하기에 이른 것이므로 이 사건 처분은 적법하다는 취 지로 주장한다 .

(2) 행정처분의 취소를 청구하는 항고소송에 있어서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도 내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않는 별 개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조).

(3) 살피건대, 앞서 보았듯이 피고가 영랑호의 수생태계 피해가 우려되고, 대상지 를 이용하려는 시민들에게 불편을 초래한다는 민원을 들어 이 사건 처분을 하였다. 피 고가 이 사건 변론에서 위와 같이 추가한 처분사유는 원고가 무단으로 수변을 매립하 여 지형 등을 임의로 변경하고 무허가 영업행위를 함으로써 종전 점용 · 사용허가에 붙 은 부관을 위반하는 행위를 하였다는 것이어서, 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어렵다. 따라서 피고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한