2019구합7243 사용료징수처분취소 등

한국석유공사

울산 중구 종가로 305 (우정동)

대표자 사장 양

소송대리인 법무법인(유한) **

담당변호사 송**

울산항만공사

울산 남구 장생포고래로 271 (매암동)

대표자 사장 고**

소송대리인 변호사 이**

2020. 9. 10.

2020. 10. 22.

1. 피고가 원고에게 한 2018. 6. 5.자 항만시설 사용료 5,969,751,550원 징수처분 중 2,984,875,775원 부분 및 2020. 6. 3.자 항만시설 사용료 6,226,757,470원 징수처분 중 3,113,378,735원 부분을 각 취소한다.

2. 피고는 원고에게 6,098,254,510원 및 그중 200,000,100원에 대하여는 2019. 9. 26.부터, 5,898,254,410원에 대하여는 2020. 9. 5.부터 각 2020. 10. 22.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

3. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

4. 소송비용은 피고가 부담한다.

5. 제2항은 가집행할 수 있다.

주문 제1항과 같은 판결. 피고는 원고에게 6,098,254,510원 및 그중 2,984,875,775원에 대하여는 2018. 6. 20.부터, 3,113,378,735원에 대하여는 2020. 6. 18.부터 각 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 인정 사실

가. 원고는 석유자원의 개발, 석유의 비축, 석유유통구조의 개선에 관한 사업을 효율적으로 수행함으로써 석유수급의 안정을 도모함과 아울러 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한국석유공사법에 근거하여 설립된 법인이고, 피고는 국가관리 무역항인 울산항을 경쟁력 있는 물류의 중심기지로 육성하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 항만공사법에 근거하여 설립된 법인이다.

나. 해양수산부장관의 위임을 받은 울산지방해양수산청장(이후 2008. 2. 29. '울산지 방해양항만청장'으로 변경되었다가 2015. 1. 6. 다시 '울산지방해양수산청장'으로 복원되었다)은 2008. 1. 2. 피고와 사이에 울산항 수역시설에 대한 '항만시설관리권(항만시설을 유지·관리하고 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리)'을 2008. 1. 1.부터 2010. 12. 31.까지 무상으로 대부하는 내용의 항만시설관리권 무상대부 계약을 체결하였고, 2010. 12. 말경 대부기간을 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지로, 2013. 6. 말경 대부기간을 2014. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지로 각 정하여 피고와 사이에 국유재산(항만시설관리권) 무상대부 계약을 체결하였다(이하 울산항 수역시설에 대한 위 항만시설관리권 무상대부 계약을 통틀어 '이 사건 무상대부 계약'이라고 하고, 이 사건 무상대부 계약 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다).

이후 피고는 2016. 12. 22. 항만공사법 제27조 제1항, 항만공사법 시행규칙 제8조 에 따라 울산지방해양수산청장에게 울산항 수역시설에 대한 무상사용을 신청하였고, 울산지방해양수산청장은 2016. 12. 28. 피고에게 국유재산인 울산항 수역시설에 대한 항만시설관리권에 대하여 2017. 1. 1.부터 2021. 12. 31.까지 무상 사용·수익을 허가하였는데, 위 무상 사용·수익허가 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다.

다. 원고는 원유 부이(Buoy)1) 및 해저 송유관 설치 사용을 목적으로 울산항 수역시설에 포함된 울산 울주군 지선 수역 251,432.61㎡에 관하여 울산지방해양수산청장으로부터 전용사용허가를 받아 원유 부이 및 해저 송유관 등(이하 '이 사건 시설물'이라고 한다)을 설치한 후 매년 항만시설 전용사용허가를 받아 이 사건 시설물을 사용하면서 사용료를 납부하였고, 2007. 7. 4. 피고가 설립된 이후부터는 피고로부터 사용승낙을 받아 이 사건 시설물을 사용하면서 사용료를 납부하여 왔다. 원고는 2017년부터는 울산신항 남방파제 축조공사에 따른 원유 부이 이설공사로 인하여 울산 울주군 지선 수역 683,163㎡(이하 '이 사건 수역'이라고 한다)에 관하여 사용승낙을 받아 이 사건 시설물을 사용하면서 사용료를 납부하였다(이하 이 사건 수역에 대한 사용승낙을 통틀어 '이 사건 사용승낙'이라 하고, 이 사건 수역에 대한 사용승낙서 중 이 사건과 관련된 부분은 다음과 같다).

라. 원고는 2018. 6. 5. 피고로부터 이 사건 수역에 관하여 사용기간을 2018. 6. 1.부터 2019. 5. 31.까지로, 사용료를 5,969,751,550원(부가가치세 포함)으로 정하여 사용승낙을 받고, 2018. 6. 20. 피고에게 위 사용료 전액을 납부하였으며, 2020. 6. 3. 피고로부터 이 사건 수역에 관하여 사용기간을 2020. 6. 1.부터 2021. 5. 31.까지로, 사용료를 6,226,757,470원(부가가치세 포함)으로 정하여 사용승낙을 받고, 2020. 6. 18. 피고에게 위 사용료 전액을 납부하였다(이하 피고의 위와 같은 각 사용료 징수처분을 '이 사건 각 처분'이라고 한다).

마. 이 사건 시설물은 수심이 낮은 항만에 선박이 입항하기 어려운 경우 원유를 하역 · 수송하기 위해 이용되는 해상시설로서 항만 내에서 부두 이외의 지점에 선박을 계류시키기 위한 원유 부이와 원유 부이를 해상에 고정시키기 위한 앵커(Anchor) 및 앵커 체인(Anchor chain), 해저 배관으로 구성되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 8, 25, 26호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

항만공사법 등 어떤 관련 법령도 국가 또는 지방자치단체가 피고에게 국유재산인 울산항 수역시설의 관리 사무를 위임하거나 국유재산 관리권한을 위탁하는 규정을 두고 있지 않은바, 피고가 이 사건 무상대부계약에 기초하여 원고에게 이 사건 수역에 대한 사용승낙을 하고 그 사용료의 지급을 구한 행위는 피고가 행정청의 지위에서 공권력을 행사하여 처분을 한 것이 아니라 사법상 임대차 계약의 당사자 지위에서 사용료의 지급을 최고한 것에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하지 않는다.

따라서 이 사건 소 중 사용료 징수처분의 취소청구 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못한 것으로 부적법하고, 위 청구에 병합된 관련 청구인 부당이득반환청구 부분 역시 소송요건을 흠결한 것으로 부적법하게 되므로, 이 사건 소는 그 전부가 부적법하여 각하되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

행정소송의 대상이 되는 행정처분은, 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2010. 11. 26. 자 2010무137 결정 참조).

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).

2) 구체적인 판단

살피건대, 앞서 든 각 증거와 관련 법리 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 이 사건 수역에 대한 사용승낙과 그에 따른 사용료 부과는 행정청인 관리청으로부터 행정재산에 관한 관리업무를 위탁받은 피고가 우월적 지위에서 원고에게 일정한 법률상 효과를 발생하게 하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.

① 피고는 항만시설의 개발 및 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높임으로써 항만을 경쟁력 있는 해운물류의 중심기지로 육성하여 국민경제의 발전에 이바 지함을 목적으로 설립된 법인으로[구 항만공사법(2016. 12. 20. 법률 제14451호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조], 항만시설에 관한 공사의 시행 및 항만의 관리 · 운영에 관한 사업과 이와 관련하여 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업 등을 수행한다(구 항만공사법 제8조 제1항).

항만공사의 관할구역은 항만구역 중 무역항과 항만공사의 원활한 사업수행을 위해 대통령령으로 정하는 항만구역 외의 항만시설로(구 항만공사법 제4조 제3항), 이 사건 수역을 포함한 울산항 수역시설은 피고의 관할 구역이고, 항만공사는 항만시설을 안전하게 관리·제공할 의무를 부담하고 다른 사람에게 사용하게 할 수 있고(구 항만공사법 제29조), 항만시설을 사용하려는 자로부터 항만시설 사용료를 징수할 수 있다.

(구 항만공사법 제30조 제1항). 피고는 위 각 규정에 따라 원고에게 이 사건 수역에 대한 사용을 허가하고 원고로부터 수역점용료를 징수해 오고 있고, 위와 같이 공적 임무를 수행하는 영역에서 행정기관으로서의 지위를 부여받았다고 볼 수 있다.

② 바다와 같은 자연공물의 경우에는 자연적 상태에 의한 물건의 성상 그 자체로 당연히 공공의 사용에 제공되는 것이므로 불융통물로서 사법상 거래의 대상이 되지 아니 하고(대법원 2009. 8. 20. 선고 2007다64303 판결 참조), 자연의 상태 그대로 공공용에 제공될 수 있는 실체를 갖추고 있는 이른바 자연공물은 별도의 공용개시행위가 없더라도 행정재산이 된다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005도7523 판결 참조).

항만시설을 사용하려는 자는 항만공사에 신청서를 제출하여 항만공사로부터 항만시설의 사용승낙을 획득하여야 하는데[구 항만공사법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조], 이 사건 사용허가의 대상인 이 사건 수역은 행정재산으로, 이 사건 수역의 사용에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 수역의 특정 부분을 유형적 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용은 강학상 특허에 해당하고(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 참조), 수역의 점용이라 함은 일반사용과는 별도로 수역의 특정 부분을 유형적 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 의미하는 것이므로, 이러한 특별사용에 있어서의 점용료 부과처분은 공법상의 의무를 부과하는 공권적인 처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).

③ 울산항 항만시설을 관리해 오던 울산지방해양수산청은 울산항 수역시설의 공사 및 관리·운영 업무와 사용료 징수 업무의 효율성을 높이기 위하여 구 항만공사법 제27조 제1항에 따라 피고에게 울산항 수역시설(항로 · 정박지 · 선유장·선회장 등)에 대한 항만시설관리권을 무상으로 대부하거나 사용을 허가하였다. 항만시설관리권은 항만시설을 유지·관리하고 당해 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있는 권리로[구 항만법(2016. 12. 20. 법률 제14452호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항], 그 중 수역시설에 대한 사용허가와 점용에 따른 사용료 부과처분은 공법상 의무를 부과하는 공권적 처분에 해당한다. 해양수산부장관으로부터 울산항 수역시설에 대하여 관리 권한을 위임받은 울산지방해양수산청은 울산항 수역시설의 관리와 사용료 징수 업무 효율성을 높이기 위하여 허가대상을 "울산항 수역시설에 대한 항만시설 관리권"으로 특정하여 피고에게 대부하거나 사용을 허가하였고, 구항만공사법은 국가 또는 지방자치단체는 항만시설관리권을 피고에 출자할 수 있고(구 항만공사법 제6조 제1항), 사업에 필요한 국·공유재산을 피고에게 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있다고 규정하여(구 항만공사법 제27조 제1항), 항만시설관리권의 귀속주체가 변경되는 출자와 대부 또는 사용·수익 허가를 구별하고 있는바, 울산지방해양수산청이 구 항만공사법 제27조에 따라 피고에게 울산항 수역시설에 대한 항만시설관리권을 대부하거나 사용을 허가한 것은 피고에게 행정재산인 울산항 수역시설의 관리사무 즉, 울산항 수역시설을 유지·관리하면서 울산항 수역시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수하는 사무를 위탁한 것으로 봄이 상당하다(원고는 피고가 행정청으로부터 사용료 부과에 관한 권한을 위임 내지 위탁을 받지 아니하였다고 주장하나, 항만시설을 유지·관리하고 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리인 항만시설관리권은 피고가 지적하는 바와 같이 국유재산인 이 사건 수역에 관한 권리로서 국유재산의 범위에 포함되는 것인바, 울산지방해양수산청으로부터 국유재산인 이 사건 수역에 관한 항만시설관리권을 대부받거나 사용허가를 받은 피고가 울산항 수역시설을 사용하는 원고로부터 사용료를 징수하는 것에 근거가 없다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다).

④ 원고는 피고에게 이 사건 수역에 대한 사용을 신청하고 피고로부터 사용승낙을 받은 후 사용료의 납부고지를 받고 사용료를 납부하였다. 항만시설을 사용하려는 자는 피고에게 신청서를 제출하여 사용승낙을 받아야 하고(구 항만공사법 시행령 제2조), 항만시설 전용사용승낙을 받은 자가 그 승낙내용 중 사용기간, 사용목적, 또는 사용면적 등을 변경하려는 때에는 공사에 변경 승낙을 받아야 하고, 원고는 이 사건 수역에 대하여 사용목적, 사용기간, 사용면적 등 승낙의 내용을 준수하여야 한다. 이를 위반하거나 항만운영 여건상 계속 사용하기 곤란한 경우 피고는 언제든지 승낙취소, 사용정지, 시설물의 철거 등 필요한 지시를 할 수 있으며 이에 따른 비용과 손해는 원고가 부담하고, 사용이 종료되거나 취소되었음에도 계속 사용하는 경우 변상금을 부과하고, 사용기간 중 사용료 요율이 변경된 경우 변경된 요율의 적용을 받게 된다(구 항만공사법 제30조, 이 사건 사용승낙서 가. 나. 사. 아.). 이와 같은 관계규정과 이 사건 사용승낙서의 내용에 비추어 보더라도, 피고는 원고에게 이 사건 수역에 대하여 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 승낙하는 동시에 이 사건 수역 사용에 따른 공법상 의무를 부담시키면서 위반 시 제재를 가하고 있는바, 이는 피고가 우월적 지위에서 행하는 행정처분에 해당한다.

⑤ 구 항만공사법은, 항만공사는 항만공사가 관리하는 항만시설을 사용하려는 자로부터 사용료를 징수할 수 있으며, 이 경우 피고가 징수할 수 있는 사용료의 종류는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고(제30조 제1항). 이에 따라 구 항만공사법 시행령은 사용료의 종류를 선박료, 화물료, 여객터미널 이용료, 전용 사용료로 정하고(제13조 제1항 제1호), 항만공사가 징수할 수 있는 사용료의 세부 구분 및 내용에 관하여 필요한 사항은 해양수산부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다(제13조 제2항), 그 위임에 따른 '항만공사가 징수하는 사용료 및 임대료의 세부 구분 등에 관한 규정'(2013. 5. 6. 해양수산부고시 제2013-28호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)은 사용료의 종류와 징수대상시설 등을 정하고 있다.

한편 항만공사가 사용료를 징수할 때에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라

종류별로 사용료의 요율 등을 정하여 해양수산부장관에게 신고하여야 한다(항만공사법 제30조 제3항). 항만공사가 이에 따라 종류별 요율 등을 정하여 신고하려는 때에는 사용료의 종류, 징수대상시설, 요율, 징수기준 및 적용방법 등을 적은 서류를 해양수산부장관에게 제출하고 신고한 사용료의 종류별 요율을 공표하여야 하고(항만공사법 시행규칙 제12조), 이에 따라 피고가 제정한 '울산항만공사의 항만시설사용 및 사용료 등에 관한 규정'(이하 '이 사건 규정'이라고 한다)은 사용료 종류별 요율 등을 정하고 있다. 관계 규정에 의하면 항만공사가 관할하는 항만시설에 대한 사용료의 세부 구분 및 내용의 기본골자를 결정할 권한은 해양수산부장관에게 있고, 항만공사는 사용료 종류별로 해당 요율을 정하여 이를 해양수산부장관에게 신고한 후 사용료를 부과할 수 있다. 항만시설사용료는 화물 및 선박 유치 등 항만 경쟁력에 영향을 미치게 되고, 특히 인접 항만간 요율 수준은 항만 활성화에 큰 영향을 미칠 수 있으므로, 통일적이고 합리적인 사용료 부과를 위하여 해양수산부장관은 원활한 항만물류를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 신고된 사용료 요율의 변경을 명할 수 있는바(구 항만공사법 제30조 제4항), 항만시설 사용료 부과에 있어 엄격한 통제가 이루어지고 있다. 6 피고는 항만시설사용을 승낙하는 때에는 사용료 징수액을 결정하여 항만시설 사용자에게 납입고지서를 발급하고(이 사건 규정 제2조), 사용료의 납입을 고지한 날부터 15일 이내의 범위에서 납부기한을 정하되, 항만시설사용자가 정하여진 납부기한까지 사용료를 납부하지 아니한 때에는 국유재산법 제37조를 준용하여 연체료를 징수하 고(이 사건 규정 제16조), 항만시설의 사용료를 낼 의무가 있는 자가 기한까지 사용료를 내지 아니하면 해당 항만을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 그 사용료의 징수를 위탁할 수 있으며 징수를 위탁받은 시장·군수 또는 구청장은 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다(구 항만공사법 제30조의2). 피고는 항만시설사용승낙을 받지 아니하거나 사용신고를 하지 아니하고 항만시설을 사용한 자(사용기간이 만료된 후 다시 승낙 등을 받지 아니하고 계속 사용한 자를 포함한다)에 대하여는 무단사용료를 징수하는데(이 사건 규정 제15조), 무단사용료는 국유재산법 제72조에 따른 변상금을 의미하는 것으로, 이러한 변상금의 부과는 관리청이 공유재산 중 일반재산과 관련하여 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 사법상 계약인 대부계약을 체결한 후 그 이행을 구하는 것과 달리 관리청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사를 묻지 않고 일방적으로 행하는 행정처분에 해당한다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2012다79828 판결 참조).

⑦ 오늘날 국가는 다양하고 복합적인 임무를 부여받고 있으나, 이러한 모든 임무를 국가가 직접 처리하는 것은 불가능하고 또한 합목적적이지도 않다. 이에 따라 국가는 다양한 방식으로 그 임무수행을 민간에게 위탁하고 자신의 보장책임을 지고 뒤에 물러앉아 감독기능만 수행하는 경우가 증가하고 있고, 이와 같이 새로운 형태의 조직에 의하여 행정임무수행이 이루어지는 영역은 여전히 공적 임무영역이라 할 것이며 공동체적 가치와 규범이 유치되어야 하는 영역이다. 국내의 항만은 항만공사와 지방해양수산청이 나누어 관할, 관리하면서 항만공사가 관할하는 항만에서는 당해 항만공사가 사용료를 부과하고, 지방해양수산청이 관할하는 항만에서는 당해 지방해양수산청이 사용료를 부과하고 있으며, 사용료 부과의 형식과 내용, 절차가 모두 동일하다.

원고는 피고에게 이 사건 수역에 대한 사용을 신청하고 피고로부터 사용승낙을 받은 후 사용료의 납부고지를 받고 사용료를 납부하였고, 이는 지방해양수산청의 사용허가 및 사용료 부과처분과 그 형식과 내용이 동일함에도, 피고가 이 사건 수역에 대한 사용승낙자라는 이유만으로 이를 사법상의 행위라고 치부하는 것은 피고의 공적 임무영역에 대한 국가적 통제와 국민의 권리구제를 외면하는 결과가 되어 불합리하다.8 항만공사는 항만공사가 관리하는 항만시설을 다른 사람에게 사용하게 하거나 임대할 수 있고(구 항만공사법 제29조), 항만시설을 사용 또는 임차하는 방법에는 공사로부터 사용승낙을 획득하거나 공사와 사용계약 또는 임대차계약을 체결하거나 해양수산부령이 정하는 바에 따른 신고가 있다(구 항만공사법 시행령 제12조 제1항).

피고는 항만시설 사용에 관한 위 규정들이 항만시설의 사용 또는 임대에 관한 법률관계가 동등한 사법상의 법률관계에 해당한다는 전제에서 구성된 것이라고 주장하나, 국유재산은 행정재산과 일반재산으로 구분되고 그에 따라 관리형태가 사용수익 또는 대부의 방법으로 준별되는 점2), 구 항만법 제30조 제1항은 항만시설을 사용하려는 자는 해양수산부장관의 허가를 받거나 해양수산부장관 또는 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자와 임대계약을 체결하거나 해당 임대계약을 체결한 자의 승낙을 받아 항만시설을 사용할 수 있다고 규정하거나, 구 항만공사법 제27조는 국가 또는 지방자치단체는 사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 국·공유재산을 피고에게 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있다고 규정하는 등 대부와 사용 수익을 명확히 구별하고 있는 점, 이 사건 고시는 항만시설의 사용에 있어 사용료와 임대료의 징수대상을 구분하면서 항만공사가 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수함에 있어 수역시설을 점용하는 경우에는 사용료로 징수하여야 한다고 규정하고 있는 점(이 사건 고시 제2조 제1항) 등에 비추어 보면, 앞서 본 규정들은 항만공사가 관리하는 항만시설의 대상 및 성질 등에 따라 관리 형태를 달리한 것일 뿐 항만시설을 사용할 권원을 얻기 위한 행위에 있어 사용과 임대를 동등하게 나열한 것으로 볼 수는 없다.

3. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

이 사건 시설물의 점용은 도로법에서 정하는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 도로법 시행령에서 정하는 '송유관을 설치하는 사업'을 위한 점용에 해당하여 인접한 토지 가격의 100분의 3이 아니라 100분의 1.5 요율을 적용하여야 하는데, 피고는 인접한 토지 가격의 100분의 3 요율을 적용하여 사용료를 산정하였다.

따라서 이 사건 각 처분은 사용료 산정 요율을 잘못 적용한 위법이 있어 취소되어야 하고, 피고는 원고에게 원고가 납부한 사용료와 본래 납부하였어야 할 정당한 사용료의 차액 합계 6,098,254,510원(= 2018. 6. 5.자 항만시설 사용료 징수처분 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 2,984,875,775원 + 2020. 6. 3.자 항만시설 사용료 징수처분 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 3,113,378,735원) 및 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.

나. 이 사건 각 처분에 대한 취소청구 부분에 관한 판단

1) 이 사건 각 처분의 근거 규정

피고가 징수할 수 있는 사용료의 종류는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고(구 항만공사법 제30조 제1항). 이에 따라 구 항만공사법 시행령은 사용료의 종류를 선박료, 화물료, 여객터미널 이용료, 전용 사용료로 정하고(제13조 제1항 제1호), 항만공사가 징수할 수 있는 사용료의 세부 구분 및 내용에 관하여 필요한 사항은 해양수산부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다(제13조 제2항). 그 위임에 따른 해양수산부고시인 이 사건 고시는 사용료 중 항만시설 전용사용료를 창고 및 야적장사용료, 건물 및 부지 등의 사용료, 싸이로 · 냉장창고 등 특수창고의 사용료, 에프런사용료, 수역점용료로 세분하고(제3조 제1항 제1호 라목), 수역점용료의 징수대상시설을 수역시설로 정하고 있다[제3조 제2항 별표1. 1. 라. (5)]. 항만시설 규정 사용료 중 수역시설에 대한 수역점용료의 요율은 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라고 한다) 제13조에 따른 점용료에 따른다(이 사건 규정 제5조 제1항 [별표1]). 공유수면법 제13조는 대통령령으로 정하는 바에 따라

매년 공유수면 점용료를 징수하여야 한다고 규정하고 있고, 그에 따라 공유수면법 시행령 및 시행규칙은 인공구조물의 설치를 위한 점용의 경우 인접한 토지가격의 100분의 3을 점용료로 산정하되, 도로법 제68조 제3호에 따른 사업(공공기관이 시행하는 사업만 해당한다)인 경우에는 인접한 토지가격의 100분의 1.5로 한다고 규정하고 있다.

(공유수면법 시행령 제13조 제1호, 공유수면법 시행규칙 제11조 제2항 [별표2]). 한편 도로법 제68조 제3호는 점용료 징수가 제한되는 경우로 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령이 정하는 사업을 위한 경우를 규정하고 있고, 이에 따라 도로법 시행령은 점용료가 감면되는 사업으로 전기공급시설 · 전기통신시설 · 송유 관·가스공급시설 · 열수송시설 · 전기자동차 충전시설 · 수소자동차 충전시설, 그 밖에 이와 유사한 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설을 설치하는 사업을 규정하고 있다(도로법 시행령 제73조 제2항).

이 사건 수역에 부과되는 사용료는 항만시설 전용사용료 중 수역점용료에 해당하므로, 이 사건 시설물과 같은 인공구조물의 설치를 위한 점용의 경우 공유수면법 제13조, 같은 법 시행령 제13조 제1호, 공유수면법 시행규칙 제11조 제2항 [별표2]에 따라

인접한 토지가격의 100분의 3의 요율에 따라 점용료를 산정하되, 공공기관이 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 송유관을 설치하는 사업을 시행하는 경우 인접한 토지가격의 100분의 1.5의 요율에 따라 점용료를 산정하게 된다(도로법 제68조 제3호, 같은 법 시행령 제73조 제2항).

이에 대하여 원고는 도로법에서 규정하고 있는 송유관이란 석유를 수송하는 배관 및 공작물 전체를 의미하는 것으로 이 사건 시설물은 송유관에 해당되므로 100분의 1.5의 요율에 따라 점용료를 산정하여야 한다고 주장하는 반면, 피고는 항만구역 안에 설치된 석유수송시설은 원유를 하역하기 위한 시설로서 전형적인 석유수송수단으로서 배관 형태의 송유관으로 볼 수 없으므로 이 사건 시설물은 송유관에 해당하지 않고, 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업을 위한 점용이라고 볼 수 없다고 주장하고 있다.

2) 송유관 해당 여부

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 우선으로 하여야 하고, 다만 문언의 통상적 의미를 벗어나지 아니하는 범위 내에서는 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 활용할 수 있다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결 참조).

위와 같은 법리를 기초로 도로법 시행령 제73조 제2항 송유관의 의미에 관하여 본다.

① 도로법 제68조 제3호 규정은 공익목적의 도로점용물(전주, 전선, 하수관, 상수관, 통신시설) 등에 대하여 그 공익성을 감안하여 도로점용료를 감면해 주는 것으로(헌 법재판소 2002. 9. 19. 선고 2001헌바56 결점 참조), 점용료가 감면되는 사업으로 전기공급시설 · 전기통신시설 · 송유관·가스공급시설 · 열수송시설 · 전기자동차 충전시설 · 수소자동차 충전시설이 있고(도로법 시행령 제73조 제2항), 송유관 외 전기공급시설, 전기통신시설, 가스공급시설, 열수송시설, 전기자동차 충전시설 · 수소자동차 충전시설의 경우 전기·가스·열 등의 수송대상이 직접 이동하는 선로·배관 뿐 아니라 수송기능에 필요한 기타 기계·기구 · 설비를 포함하고 있다. 석유·전기·가스·열 등을 수송하기 위해서는 선로, 전선, 배관 뿐 아니라 그에 부속하는 기계·기구 · 설비가 필수적으로 필요한 것이고, 위와 같은 설비를 총체적으로 하나의 시설로 보고 그 시설을 수행하는 사업의 공익성을 배려하여 그 시설이 점유하는 도로·수면의 점용료를 감면한 것으로 보는 것이 타당하고, 달리 석유 수송의 경우에만 해당 시설을 배관의 형태로 국한해야 할 이유를 찾아볼 수 없다.

② 석유의 수송은 석유를 이동시키는 과정을 포괄하는 것으로, 이 사건 시설물은 석유가 수송되는 일련의 과정 중 해상에 정박된 유조선에서 육지까지 석유를 이동하는 과정에 사용된다. 송유관을 해상(공유수면)에 설치하기 위해서는 배관 뿐 아니라 원유 부이나 앵커 등의 부속설비가 필수적이고, 공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리 규정(2016. 12. 20. 해양수산부고시 제2016-197호로 개정되기 전의 것) 제15조 [별표4]는 앵커부이의 직접점용면적을 계류표면(부이)의 중심으로부터 클럼프(앵커고정부탁시 설) 끝단까지를 반경으로 한 원의 면적과 앵커체인 및 해저송유관의 면적으로 규정하여, 부이, 앵커 체인, 해저배관 등을 포함하는 시설물 전체를 하나의 시설물로 보고 그 점용면적을 산정하고 있다.

③ 이 사건 규정 제5조 [별표1]은 항만 안에서 배관시설을 통하여 선박과 저장 장소 간에 수송되는 액체 또는 액화화물을 '송유관이용액체화물'로 규정하고 있고(3. 라. (나)}. 피고는 이 사건 규정에 따라 이 사건 시설물을 이용하여 수송되는 석유에 대하여 송유관이용 액체화물로 취급하여 이에 따라 화물입출항료을 산정하고 있다. 이에 의 하더라도 이 사건 시설물에 대한 항만시설사용료(수역점용료) 산정시 '송유관'으로 취급되는 것이 타당하다.

④ 도로법 제68조 제3호의 도로점용자는 도로법 제90조 제2항에 따라 도로점용으로 인하여 필요하게 된 부대공사비용을 부담하게 된다. 이는 공익목적의 도로점용물에 대하여 공익성을 감안하여 도로 점용료를 감면하여 주는 대신 만약 동 점용물에 대한 이전 등 타공사가 필요하게 된 때에는 그 타공사의 원인유발자가 누구냐에 관계없이 그 타공사에 소요되는 비용은 점용물의 관리자가 부담하도록 한 것으로(헌법재판소 2002. 9. 19. 선고 2001헌바56 결점 참조), 원고는 울산신항 남방파제 축조공사로 인하여 이 사건 시설물을 철거, 이설하면서 소요된 비용을 전액 부담한바, 이 사건 시설물 설치에 따른 항만시설 사용에 대해서도 도로법 제68조 제3호에 따른 낮은 요율의 사용료가 부과되는 것이 형평의 원칙에 부합한다.

⑤ 피고는 송유관 안전관리법(이하 '송유관법'이라고 한다)에 따라 도로법 시행령 제73조 제2항에 규정된 송유관에는 항만구역 안에 설치된 석유수송시설이 제외된다고 주장한다. 살피건대, 송유관법 제2조 제2호는 "송유관"을 석유를 수송하는 배관 및 공작물로서 대통령령으로 정하는 시설을 제외한 것을 말한다고 규정하고 있고 송유관법 시행령 제2조 제1항에서 송유관에서 제외되는 시설로 항만법 제2조 제4호에 따른 항만구역 안에 설치된 석유수송시설을 규정하면서, 같은 조 제2항에서 석유수송시설 또는 급유시설이 항만구역에서 그 외부지역으로 연결되어 있는 경우로서 그 길이가 15킬 로미터 이상인 것은 제1항의 규정에 불구하고 이를 송유관으로 본다고 규정하고 있기는 하다. 그러나 송유관법 시행령 제2조는 항만구역 및 임항지구 안의 석유수송시설, 비행장 안의 항공기 급유시설, 어항구역 안의 어선 급유시설 등의 시설로서 당해 사업자가 관리하는 시설은 송유관에서 제외시켜 당해 사업과 관련한 법령에 의하여 관리하도록 함으로써 다른 법령과의 관계를 합리적으로 조정하기 위하여 제정된 것으로(갑 제22호증), 송유관법에 따라 대한송유관공사가 관리하는 송유관의 범위를 특정하기 위하여 송유관 중 항만구역 안에 설치된 석유수송시설을 제외하고 있고, 이와 달리 도로법은 송유관의 정의를 규정하거나 위와 같은 예외규정을 두고 있지 않으므로, 관계 법령의 전반적인 체계와 취지 · 목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여 볼 때, 도로법 시행령 제73조 제2항의 송유관에 항만구역에 설치된 석유수송시설이 제외된다고 볼 수 없다.

⑥ 피고는 이 사건 시설물 중 대부분은 해상에서 원유선을 계류시켜 원유를 하역하기 위한 시설이고 석유를 수송하는 해저배관은 전체의 2.14%에 불과하다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 시설물은 전체로서 통합적으로 기능을 수행하는 하나의 시설물로 석유를 수송하는 기능을 수행하고, 피고 역시 시설물 전체에 대하여 단일한 요율의 사용료를 징수하고 있다.

⑦ 피고는 이 사건 시설물을 설치하는 단계에서 점용료가 감면되고 설치가 모두 완료되어 시설물을 운영하는 단계에서는 점용료가 감면될 수 없다고 주장하나, 이 사건 규정은 항만시설의 점용기간 동안 징수하여야 할 사용료에 적용될 요율에 있어 공유수면법 제13조에 따른 점용료를 준용하는 것이고, 공유수면법 또한 점용기간에 해당하는 점용료·사용료의 산정방식으로 구조물 설치, 시설물 설치, 채취, 재배, 광물 채취 및 탐사 등으로 구분하고 있을 뿐 점용기간을 설치단계와 운영단계로 구별하고 있지 않다.

따라서 도로법 시행령 제73조 제2호에서 말하는 송유관이란 석유를 수송하는 배관 및 공작물 전체를 뜻하는 것으로 반드시 전형적인 배관에 한정되지 않고 석유를 수송하는 공작물이라면 송유관에 해당한다고 보는 것이 타당하고, 이 사건 시설은 이 사건 수역에서 석유를 수송하기 위한 것으로 송유관에 해당한다.

3) 공익목적을 위한 점용 여부

피고는, 이 사건 시설물은 평상시 일반 국민들에게 혜택을 주기 위한 용도로 사용되지 않고 원고는 이 사건 시설물을 사기업들에게 대여하는 등 이 사건 시설물 점용은 공익사업이 아닌 원고의 영리 목적을 위한 수익사업을 위한 것이라고 주장하나, 을 제10 내지 12호증의 각 기재만으로는 이를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 도로법 제68조는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업의 범위를 대통령령에 위임하고 있고, 그에 따라 도로법 시행령 제73조 제2호는 공익사업의 하나로 송유관을 설치하는 사업을 규정하고 있는바, 원고의 설립 목적인 석유자원의 개발, 석유의 비축, 석유유통구조의 개선에 관한 사업은 공익사업에 해당하고, 이 사건 시설물의 대여 또한 정유사 시설물에 장애가 발생하거나 기타 사유로 수급에 차질을 빚을 것으로 예상되는 등의 경우 산업통상부장관의 승인을 받아 실시하고 있는 것으로 기본적으로 국내 석유 수급의 안정을 목적으로 하고 있으므로, 이 사건 수역의 점용은 공익사업을 위한 점용으로 봄이 타당하다.

4) 소결론

따라서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.다. 부당이득반환청구 부분에 관한 판단

1) 관련 법리

행정소송법 제10조는 처분의 취소를 구하는 취소소송에 당해 처분과 관련되는 부당이득반환소송을 관련 청구로 병합할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 조항을 둔 취지에 비추어 보면, 취소소송에 병합할 수 있는 당해 처분과 관련되는 부당이득반환소송에는 당해 처분의 취소를 선결문제로 하는 부당이득반환청구가 포함되고, 이러한 부당이득반환청구가 인용되기 위해서는 그 소송절차에서 판결에 의해 당해 처분이 취소되면 충분하고 그 처분의 취소가 확정되어야 하는 것은 아니라고 보아야 한다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2008두23153 판결 참조).

2) 구체적인 판단

앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분은 위법하여 이 판결에 의해 취소되어야 하고, 그 취소가 확정될 경우 피고가 이 사건 각 처분에 따라 원고로부터 징수한 위 각 사용료 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 부분은 소급하여 법률상 원인 없는 부당이득이 되므로, 원고는 피고에 대하여 그 부당이득의 반환을 미리 청구할 필요가 있다.

따라서 피고는 원고에게 6,098,254,510원(= 2018. 6. 5.자 항만시설 사용료 징수처분 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 2,984,875,775원 + 2020. 6. 3.자 항만시설 사용료 징수처분 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 3,113,378,735원) 및 그중 200,000,100원에 대하여는 이 사건 청구취지변경 신청서 부본 송달일 다음날인 2019. 9. 26.부터, 나머지 5,898,254,410원에 대하여는 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일 다음날인 2020. 9. 5.부터 각 피고가 이행의무의 존부 및 그 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 이 사건 판결선고일인 2020. 10. 22.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다[원고는 6,098,254,510원 및 그중 2,984,875,775원에 대하여는 납부일인 2018. 6. 20.부터, 나머지 3,113,378,735원에 대하여는 납부일인 2020. 6. 18.부터의 지연손해금의 지급을 구하나, 부당이득반환의무는 이행기의 정함이 없는 채무로서 채무자는 이행청구를 받은 때에 비로소 지체책임을 지게 되므로(대법원 2014. 3. 13. 선고 2011다80210 판결 등 참조), 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 인용하고, 원고의 부당이득반환청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사정재우

판사김정성

판사노민식

1) 부이(Buoy)는 우리말로 '계선부표'라고 한다. 계선부표는 항만 내에서 부두 이외의 지점에서 선박을 계류시키기 위한

설비로서, 고정된 부표의 윗부분에 있는 고리에 선박의 로프를 매어 계선한다. 이 사건의 '원유 부이'는 부두에 접안하

기 어려운 대형 원유수송선이 부두가 아닌 해상에서 선박을 계류하여 원유를 하역할 수 있도록 하기 위해 설치되는 계선부

표를 말한다.

2) 사용허가란 행정재산을 국가 외의 자가 일정기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말하고(국유재산

법 제2조 제7호), 대부계약이란 일반재산을 국가 외의 자가 일정기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는

계약을 말하는 것으로(국유재산법 제2조 제8호), 울산지방해양항만청은 행정재산에 해당하는 울산항 수역 시설에 대한 항만시

설관리권에 관하여 피고와 사이에 대부계약을 체결하는 방식을 취하다가 2016. 12. 28. 피고에게 무상 사용·수익을 허가하

는 방식으로 변경하였다.