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사건
2019누10753 배정신청 거부처분 취소의 소
원고항소인
주식회사 A
소송대리인 법무법인 지향
담당변호사 류신환, 박시진
피고피항소인
평택지방해양수산청장
소송대리인 변호사 권성연
제1심판결
수원지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018구합68750 판결
변론종결
2019. 7. 17.
판결선고
2019. 8. 21.
주문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2018. 7. 25. 원고에 대하여 한 비관리청 항만공사 투자비보전 배정신청에 대한 거부처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
청구취지및항소취지
주문과 같다.
이유
1. 제1심판결의 인용
이 법원의 판결 이유는 다음과 같이 고치고 제1심판결 중 '3. 이 사건 거부행위의 적법여부'(제9쪽 제9행부터 제15쪽 제5행까지)를 제2항과 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
가. 당사자들의 주장
1) 원고의 주장
피고는 이 사건 항만시설이 인천항만공사의 관할 구역 안에 있어 구 항만법 시시행령 제27조 제1항 제7호(이하 '이 사건 규정'이라 한다)의 '항만공사법 제4조에 따라
설립된 항만공사의 관할 항만시설'에 해당한다는 이유로 이 사건 거부행위를 하였다.
그러나 '항만공사의 관할 구역 안에 있는 항만시설'과 '항만공사의 관할 항만시설'은 구별되는 개념이다. 인천지방해양수산청(이하 '인천청'이라 한다)이 이 사건 항만시설에 관한 항만시설관리권을 인천항만공사에 출자하지 않은 이상 인천항만공사는 이 사건 항만시설의 사용료를 징수할 수 없으므로 이 사건 항만시설을 인천항만공사의 관할 항만시설로 볼 수 없다.
이 사건 항만시설은 이 사건 규정의 '항만공사법 제4조에 따라 설립된 항만공사의 관할 항만시설'에 해당하지 않으므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 거부행위는 위법하다.
2) 피고의 주장
가) 원고는 이 사건 규정의 '관할 항만시설'의 의미를 '국가 또는 지방자치단체가 항만공사에 항만시설관리권을 출자한 경우'로 제한하여야 한다고 주장하나, 이는 법령상 아무런 근거가 없는 축소해석이다. 항만법 문언상 항만공사의 관할 구역 내에 있는 항만시설은 '항만공사의 관할 항만시설'로 해석해야 한다.
따라서 이 사건 항만시설은 이 사건 규정에 따라 사용료를 면제받을 수 있는 항만시설이 아니므로 이 사건 거부행위는 적법하다.
나) 가사 이 사건 항만시설이 이 사건에서 정한 '항만공사의 관할 항만시설'이 아니라고 가정하더라도, 이 사건 거부행위는 재량권의 범위 내에서 이루어진 것으로 적법하다.
나. 판 단
1) 이 사건 항만시설이 '항만공사의 관할 항만시설'에 해당하는지 여부 가) 이 사건 규정의 '항만공사의 관할 항만시설'의 의미이 사건 규정은 항만법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 사용된 총사업비를 보전하기 위하여 해당 항만시설 외의 다른 항만시설을 사용하는 자에게는 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 정하면서도 '공사의 관할 항만시설'을 사용하는 경우에는 항만시설 사용료를 면제할 수 없다고 정하고 있다. 이 사건 규정의 '공사의 관할 항만시설'에 관해, 피고는 '공사의 관할 구역 내에 있는 항만시설'을 의미한다고 주장하는 반면, 원고는 '공사의 관할 구역 내에 있는 항만시설 중 공사가 관리권을 행사할 수 있는 항만시설'만을 의미한다고 주장하고 있다.
살피건대, 아래와 같은 이유로 이 사건 규정의 '공사의 관할 항만시설'은 원고의 주장과 같이 '공사의 관할 구역 내에 있는 항만시설 중 공사가 관리 및 사용료 징수권을 행사할 수 있는 항만시설'이라고 해석하는 것이 타당하다.
(1) 구 항만공사법(2019. 1. 8. 법률 제16213호로 개정되기 전의 것, 이하 '항 만공사법'이라 한다) 제4조 제1항은 "항만공사(이하 "공사"라 한다)는 법인으로 한다."고 정하면서 같은 조 제4항은 "공사의 관할 구역은 대통령령으로 정하는 항만의 항만구역(항만법 제2조 제4호에 따른 항만구역을 말한다. 이하 같다)으로 한다. 다만, 공사의 원활한 사업수행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 항만구역 외의 항만시설 등에 대하여도 그 관할권을 행사할 수 있다."고 정하고 있다. 항만공사법 시행령 제2조 제1항, [별표]에 의하면 인천항만공사는 인천항의 항만구역을 관할 구역으로 하고 있다.
한편 항만공사법 제6조 제1항은 "국가 또는 지방자치단체는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 공사의 사업에 필요한 동산 · 부동산 및 항만법」 제16조에 따른 항만시설관리권(이하 "항만시설관리권"이라 한다)을 공사에 출자할 수 있다. 이 경우 항만시설관리권의 출자가액은 해당 자산의 매입 · 신설 및 증축·개 축에 투자된 가액으로 한다."고 정하고 있다. 항만시설관리권이란 항만시설을 유지·관리하고, 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리를 의미한다(항만법 제16조). 위와 같은 항만공사법의 규정에 의하면, 특정 항만을 관할하는 공사가 설립되더라도 그 설립만으로 관할 구역 안에 있는 항만시설의 소유권이나 관리권이 공사에 당연히 이전 또는 귀속되지 않는다. 항만공사법 제6조 제1항, 제16조의 해석상 해당 항만시설에 대한 소유권을 보유하던 국가 등이 공사에 항만시설에 대한 소유권이나 항만시설관 리권을 출자한 때에 비로소 공사가 그 항만시설을 관리하거나 사용료 징수권을 행사할 수 있음은 분명하다.
(2) 이 사건 규정의 모법인 항만법 제30조 제4항은 본문에서 해양수산부장관 등이 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 정하면서 단서에서 대통령령으로 정하는 자에 대하여 사용료를 면제할 수 있다고 정하고 있다. 한편 항만공사법 제30조 제1항은 공사는 공사가 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하려는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있다고 정하면서 제2항에서 대통령령으로 정하는 사항에 대하여는 사용료를 면제할 수 있다고 정하고 있고, 항만공사법 시행령 제14조에서 면제대상을 구체적으로 정하고 있다.
(3) 이에 대해 피고는, 항만공사법 시행령 제14조 제1항 제8호가 "공사의 관할 구역에서 「항만법」 제10조 제2항에 따라 항만공사실시계획의 승인을 받은 항만공사의 시행자가 같은 법 제15조 제1항에 따라 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 든 총사 업비의 보전을 위하여 공사의 관할구역에 있는 항만시설을 사용하는 경우"를 정하고 있음을 근거로 해양수산부장관의 관할 구역(부산항, 인천항, 울산항, 여수항, 광양항을 제외한 나머지 무역항의 관할 구역)에서 항만공사를 시행한 자는 자신이 설치한 항만시설뿐만 아니라 해양수산부장관의 관할 구역 내에 있는 다른 항만시설도 무상으로 사용할 수 있도록 하고, 공사의 관할 구역에서 항만공사를 시행한 자는 자신이 설치한 항만시설뿐만 아니라 해당 공사의 관할 구역 내에 있는 다른 항만시설도 무상으로 사용할 수 있도록 한 것이 이 사건 규정, 항만공사법 시행령 제14조 제1항 제8호의 입법취지라는 취지로 주장한다.
그러나 항만공사법 시행령 제14조는 항만공사법 제30조 제2항에 따른 사용료를 면제할 수 있는 경우를 규정한 것이므로, 공사가 항만법 제30조 제2항에 따라 항만시설 사용료를 면제하기 위해서는 그 항만시설이 항만공사법 제30조 제1항에 따라 공사가 사용료를 징수할 수 있는 항만시설이어야 한다. 만약 그렇게 해석하지 않는다면, 공사가 해양수산부장관의 사용료 징수권을 침해할 수 있고, 해양수산부장관 등의 출자 등이 있어야 비로소 해당 항만시설에 대한 사용료 징수권을 행사할 수 있도록 한 항만법 규정에 반하는 결과가 초래된다.
나) 이 사건 항만시설이 '항만공사의 관할 항만시설'에 해당하는지
갑 제5 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 제1심법원의 인천지방해양수산청장에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 항만시설은 인천 항만공사의 관할 구역 안에 있지만, 해양수산부장관이 이 사건 항만시설을 인천항만공사에 출자하거나 이 사건 항만시설에 관한 항만시설관리권을 인천항만공사에 출자하지 않은채 현재까지 이 사건 항만시설을 관리하고 있는 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 항만시설은 이 사건 규정의 '공사의 관할 항만시설'에 해당한다고 볼 수 없다.
2) 재량권 일탈·남용에 관한 판단
가) 이 사건 거부행위가 재량행위인지 여부
(1) 관련 법리
어떤 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제 형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2011, 1. 27. 선고 2010두20508 판결 등 참조).
(2) 판 단
(가) 항만법 제15조 제1항은 비관리청의 항만공사로 조성되거나 설치된 토지 및 항만시설은 원칙적으로 준공과 동시에 국가에 귀속된다고 정하면서도 같은 조제4항은 비관리청이 항만시설 건설에 투자한 자본을 회수할 수 있도록 국가에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상으로 사용할 수 있다고 정하고 있다.
한편 항만법 제30조 제4항은 "해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있다."고 정하고, 이 사건 규정은 국가에 귀속된 항만시설의 건설에 사용된 총사업비를 보전하기 위하여 해당 항만시설 외의 다른 항만시설을 사용하는 자에게는 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 정하고 있다.
(나) 국가에 귀속된 항만시설을 건설한 비관리청이 해당 항만시설에 대한 무상사용과 달리 다른 항만시설의 사용에 대해서는 해양수산부장관 등이 "항만시설의 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다"고 정하고 있고, 항만시설의 사용료 면제는 기본적으로 특정인에게 이익을 부여하는 행정행위이고, 위 조항에서 면제요건 또는 구체적인 기준을 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청에게 재량의 여지를 남겨 두고 있으며, 해양수산부장관 등은 항만시설의 효율적인 관리·운영을 위해 특정 항만시설에 대한 사용료를 면제할지 여부에 대한 재량권을 행사할 필요가 있는 점을 종합하여 보면, 이 사건 규정에 따른 사용료의 전부 또는 일부 면제는 재량행위라고 보는 것이 타당하다.
나) 재량권 일탈·남용에 관한 판단
(1) 처분의 근거법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량하지 않은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈·남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2014두10691 판결 등 참조).
(2) 피고는 2차 신청 중 인천항 부분 신청에 관하여, 신청 거부를 통해 달성하려는 공익이나 그로 인해 원고가 입게 되는 불이익을 전혀 비교·교량하지 않은 채 이 사건 항만시설이 이 사건 규정에서 정한 '항만공사의 관할 항만시설'이라고 잘못 판단하여 이 사건 거부행위를 하였다. 결국 이 사건 거부행위는 재량권 해태 또는 불행사의 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사김주현
판사안재훈
판사허승