2012가합513514 보험금

안성시

서울보증보험 주식회사

2012. 12. 27.

2013. 2. 14.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고는 원고에게 6,191,493,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 인정사실

가. 이 사건 최초인가 및 보증보험계약의 체결

(1) 안성시장은 2007. 11. 21. 주식회사 A(이후 주식회사 B로 상호를 변경하였다, 이하 '소외 회사'라고 한다)에게 안성시 C 일원에 체육시설인 D을 조성하는 사업(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)에 관하여 사업시행자를 소외 회사로 하고, 사업기간을 2007. 9. 20.부터 2009. 12. 31.로 하여 도시계획시설 실시계획인가[구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국토계획법'이라고 한다) 제92조에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 산지전용허가가 의제되는 행정처분이다. 이하 '이 사건 최초인가'라고 한다]를 하고, 이를 고시하였다.

(2) 안성시장은 위 인가에 앞서 2007. 9. 21. 경기도지사와 이 사건 사업에 관한 산지전용을 협의한 후, 이 사건 최초인가시 산지전용에 관한 부관(이하 '이 사건 부관'이라고 한다)을 부과하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

(3) 소외 회사는 2008. 1. 11. 피고와 이 사건 사업에 관한 산지전용에 따른 원상복구비 예치금 보증계약(이하 '이 사건 보증보험계약'이라고 한다)을 체결하고, 그 보증보험증권을 원고에게 제출하였는데, 위 계약의 주요 내용은 아래와 같다.

나. 실시계획변경인가

(1) 안성시장은 2009. 7. 9. 소외 회사에게 이 사건 사업의 사업시행자의 대표이사를 E에서 F으로, 사업의 면적을 1,636,149㎡에서 1,635,936㎡로, 사업시행기간의 종기를 2009. 12. 31.에서 2010. 12. 31.까지로 변경하는 도시계획시설 실시계획변경인가(이하 '이 사건 제1차 변경인가'라고 한다)를 하여 이를 고시하였다.

(2) 안성시장은 2010. 12. 30. 소외 회사에게 이 사건 사업의 시행기간의 종기를 2010. 12. 31.에서 2011. 12. 31.까지로 변경하는 도시계획시설 실시계획변경인가(이하 '이 사건 제2차 변경인가'라고 한다)를 하여 이를 고시하였다.

(3) 안성시장은 이 사건 제1, 2차 변경인가를 하면서 이 사건 최초인가시에 부과된 산지전용과 관련된 이 사건 부관을 동일하게 부과하였다.

다. 이 사건 도시계획시설실시계획인가 취소 및 보험금 청구

(1) 원고는 2011. 1. 5.경 소외 회사에게 산지관리법 제38조에 따른 복구비 7,432,271,000원을 현금 또는 인허가보증보험증권으로 2011. 1. 31.까지 예치할 것을 통보하고, 그 후 위 예치기간을 2011. 5. 9.까지로 유예하였으나, 소외 회사는 산지전용부담금을 납부하지 않고 인 · 허가보증보험증권도 예치하지 않았다.

(2) 안성시장은 2011. 9. 26. 소외 회사에게 산지복구 예치금 미예치에 따른 실시계획인가조건 미이행 및 자본잠식에 따른 도시계획시설사업의 계속적인 사업시행 불가를 사유로 이 사건 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 취소하는 처분을 하고 이를 고시하였다.

(3) 원고는 2011. 10. 31. 피고에게 '원고가 소외 회사에게 이 사건 사업시행자 지정 및 실시계획인가 취소에 따른 복구설계서를 2011. 10. 27.까지 제출토록 통보하였으나, 기한 내 복구설계서가 미제출되어 산지관리법 제41조의 규정에 의하여 이 사건 보증보험증권으로 예치된 복구비 6,191,493,000원을 청구한다'는 내용의 공문을 송부하였다.

라. 관련 법령

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑1 내지 11호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 산지전용기간만료로 발생한 복구의무 불이행으로 2009. 12. 22. 또는 2010. 1. 1. 보험사고가 발생하였다는 주장

(1) 원고의 주장

이 사건 제1, 2차 변경인가는 각 산지전용에 따른 복구비를 예치할 것을 조건으로 하는 정지조건부 인가이고, 복구비 예치의무는 구 산지관리법 제38조 제1항에 따른 법정부관(조건)인데, 소외 회사는 위 조건을 이행하지 않았으므로 이 사건 제1, 2차 변경인가는 소급하여 그 효력이 발생하지 아니하였다. 따라서 이 사건 제1, 2차 변경인가에 따라 이 사건 사업기간이 연장되었다고 할 수 없고, 이 사건 최초인가에 의한 사업기간의 종기인 2009. 12. 31.에 사업기간이 만료되었다.

한편, 구 산지관리법 제39조 제1항에 따라 수허가자의 산지복구의무는 산지전용기간이 만료되면 당연히 발생하는 것이고, 구 산지관리법 제40조 제1항 및 동법 시행령 제48조 제2호에 의하여 이 사건 보증보험계약의 보험계약자인 소외 회사는 산지복구의무자로서 이 사건 사업의 인허가 기간인 2009. 12. 31.이 만료되기 10일 전날인 2009. 12. 21.까지 안성시장에게 산지복구설계서를 제출하여 승인을 받았어야 했으나 이를 이행하지 아니하였는바, 구 산지관리법 제41조에 따라 복구설계서 제출기간 다음날에는 대집행을 할 수 있으므로 위 제출기간 다음날인 2009. 12. 22. 또는 늦어도 인허가 기간 만료일 다음날인 2010. 1. 1.에는 이 사건 보증보험계약상의 보험사고가 발생하였다.

따라서 이 사건 보험사고는 이 사건 보증보험계약상의 보험기간 내에 발생하였으므로, 피고는 피보험자인 원고에게 보험금 6,191,493,000원을 지급할 의무가 있다.

(2) 판단

(가) 이 사건 보증보험증권 상 보험사고의 의미

보험계약자가 토석채취변경허가를 받으면서 산림훼손 부분에 대한 복구비용을 허가관청에 예치함에 있어서 현금 대신 보증보험증권으로 예치하기 위하여 보증보험회사와 사이에 체결하는 인 · 허가보증보험은 보험계약자가 토석채취허가의 조건인 적지복구의무를 이행하지 아니함으로써 피보험자인 허가관청이 입게 된 손해 즉, 피보험자가 보험계약자 이외의 제3자에게 적지복구에 관한 행정대집행을 의뢰하고 그 비용을 실제로 지급함으로써 입게 되는 손해를 전보함을 목적으로 하는 것으로서, 그 보험사고는 토석채취허가를 받은 보험계약자가 토석채취허가의 조건인 산림훼손 부분에 대한 복구의무를 불이행함으로써 발생하는 것이다(대법원 2003. 6. 13. 선고 2003다4563 판결).

위 법리에 비추어 이 사건 보증보험계약에 대하여 보건대, 이 사건 보증보험계약은 소외 회사가 이 사건 사업 인가에 따라 의제되는 산지관리법 제14조, 제15조의 규정에 의한 산지전용허가에 따른 산림훼손 부분에 대한 복구비용을 허가관청에 예치함에 있어서 현금 대신 보증보험증권으로 예치하기 위하여 보증보험회사와 사이에 체결된 것으로서 보험증권에 기재된 사항인 '산지전용에 따른 원상 복구의무 불이행'에 따른 손해를 전보하기 위한 것이다.

(나) 이 사건 부관의 법적 성격

① 부관에 관한 일반론

행정행위의 부관이란 행정청에 의해 주된 행정행위에 부가된 종된 규율을 일컫는데, 실정법에서는 광범위하게 '조건'으로 표시되고 있다. 부관의 종류에는 조건, 기한, 부담, 사후부담, 철회권의 유보 등이 있다.

조건이란 행정행위의 효력의 발생 또는 소멸을 장래의 불확실한 사실에 의존시키는 부관을 말한다. 정지조건의 경우 조건이 성취되어야 행정행위가 비로소 효력을 발생하게 되고, 해제조건의 경우 조건이 성취되면 행정행위가 효력을 상실한다.

부담이란 행정행위의 주된 내용에 부가하여 그 행정행위의 상대방에게 작위, 부작위, 급부, 수인 등의 의무를 부과하는 부관을 말한다.

행정행위의 철회는 적법요건을 구비하여 완전히 효력을 발하고 있는 행정행위를 사후적으로 그 행위의 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 행정처분이고, 철회권의 유보란 일정한 요건하에 행정행위를 철회하여 행정행위의 효력을 소멸케 할 수 있음을 정하는 부관을 말한다.

법정부관이란 법률 자체에서 명시적으로 허용하고 있는 부관을 말한다.

② 판단 기준

행정행위의 부관에 관하여 그것이 행정행위의 효력의 발생 또는 소멸을 '장래에 발생 여부가 불확실한 사실'에 의존시키는 조건에 해당하는지, 아니면 수익적 행정행위에 부가된 부관으로서 상대방에게 작위 · 부작위 · 수인 · 급부를 명하는 것일 뿐 그 효력의 상실 여부는 그러한 의무의 불이행에 대한 행정청의 별도 조치(행정행위의 철회나 취소 등)에 따르도록 하는 것인지(이른바 강학상의 '부담'에 해당한다)가 다투어지는 경우에 그 법적 의미는, 그 처분에 표시된 행정청의 객관적 의사를 중심으로 그 처분의 경위나 제도적 배경, 처분의 근거된 법령과 당해 처분을 통하여 행정청이 달성하려는 행정목적을 종합적으로 참작하여 합리적으로 확정하여야 한다.

③ 이 사건의 경우

살피건대, 앞서 인정한 사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ㉮ 구 산지관리법은 제14조에서 산지전용허가를 규정하고 있고, 그 허가기준을 정하고 있는 동법 제18조에는 제1항 제1호부터 제8호의 기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있는데 위 허가기준 중 복구비 예치는 포함되어 있지 않고, 동법 제18조 제2항에 의하면 산지전용허가를 함에 있어 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는 점, ㉯ 구 산지관리법 제38조 제2항은 동조 제1항 본문의 규정에도 불구하고 산지전용허가가 의제되는 처분을 받는 경우 그 처분을 받고 실제로 산지전용을 하고자 하는 때 허가권자에게 복구비를 예치하게 할 수 있다고 정하고 있고, 이 사건 최초인가 및 이 사건 제1, 2차 변경인가 당시 이 사건 부관에서 '산지전용에 따른 복구비는 안성시 산림부서에 예치한 후 산지전용행위를 하여야 한다'고 정하여 인가 후 산지전용행위 이전에 복구비를 예치하도록 의무를 부과한 점, ㉰ 이 사건 부관에서 '복구비를 기간 내에 예치하지 아니한 경우에는 산지전용허가를 취소할 수 있습니다'라고 규정하여 복구비를 예치하지 않을 경우 산지전용허가가 당연히 취소되는 것이 아니라 허가권자에게 취소권 행사 여부에 관한 재량권이 부여되어 있는 점, ㉱ 이 사건 제1차 변경인가 처분 이후 원고가 소외 회사에 별도의 복구비 예치 또는 보증보험증권의 제출을 요청하지 않다가 이 사건 제2차 변경 인가 이후인 2011. 1. 5.에야 소외 회사에게 재산정한 복구비를 예치할 것을 통보 한 점, ㉲ 이 사건 인가는 도시계획시설사업의 시행자에 대하여 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로서 수익적 행정처분이고 수익적 행정처분에 부가된 부관이 부담인지 정지조건인지가 불분명한 경우 행정행위의 상대방에게 유리하게 해석해야 한다는 점 등을 고려하면, 이 사건 부관 중 '복구비 예치의무를 규정하고 있는 부분'은 행정행위 부관 중 부담에 해당하고, '복구비를 기간 내에 예치하지 아니하는 경우 산지전용허가를 취소할 수 있다'는 부분은 위 부담을 이행하지 않을 경우 철회할 수 있다는 철회권 유보에 해당한다고 봄이 상당하다.

(다) 소결론

이 사건 사업의 사업기간은 이 사건 제1, 2차 변경인가에 의하여 일응 2011. 12. 31.까지로 연장되었다가, 소외 회사가 복구비를 예치하지 아니하여 안성시장이 이 사건 실시계획인가를 철회한 2011. 9. 26.에 이 사건 최초인가 및 제1, 2차 변경인가가 장래를 향하여 그 효력이 소멸됨으로써 같은 날 그 기간이 만료되었다고 할 것이다(2011. 9. 26. 또는 그로부터 10일 이전인 2011. 9. 16.은 이 사건 보험기간인 2010. 12. 31. 이후이다).

따라서 이 사건 부관이 정지조건 또는 법정부관이라는 이유로 이 사건 제1, 2차 변경인가의 효력이 소급적으로 소멸하여 보험기간인 2009. 12. 31. 이내에 사업기간이 만료되었음을 전제로 하는 원고의 위 주장은 나머지 점에 관하여 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

나. 개정된 산지관리법상 '그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우'에 해당하여 사업완료가 불가능하게 된 시점인 2009년 4월경 또는 2010. 4. 8.에 보험사고가 발생한 것이라는 주장

(1) 원고의 주장

개정된 산지관리법에 따르면 '그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우' 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있으므로 이미 사업완료가 불가능하게 되었음에도 복구의무를 이행하지 않은 경우에도 복구 의무의 불이행으로 볼 수 있다.

그런데 이 사건 사업의 공사가 중단된 2009년 4월경 또는 이 사건 사업의 시공사가 워크아웃을 신청한 2010. 4. 8.에는 이 사건 사업완료가 불가능하게 되어 산지전용에 대한 복구의무가 발생하였고 소외 회사는 위 의무를 불이행하였다.

따라서 이 사건 보험사고는 이 사건 보증보험계약상의 보험기간 내에 발생하였으므로, 피고는 피보험자인 원고에게 보험금 6,191,493,000원을 지급할 의무가 있다.

(2) 판단

앞서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 보증보험계약에 따르면 보험계약자가 이행하여야 할 의무의 근거는 '산지관리법 제14조, 제15조, 제38 및 동법 시행규칙 제40조'라고 기재되어 있고, 이 사건 보증보험계약이 체결일은 2008. 1. 11.이므로 위 계약상 산지관리법이란 계약체결일 당시 시행되고 있던 구 산지관리법을 의미하는데 개정된 산지관리법의 시행일은 그 이후인 2010. 12. 1.인 점, ② 보증보험계약체결일 이후에 개정된 산지관리법을 적용하여 보험사고를 정하게 된다면 보험계약체결 당시 보험자인 피고가 예상하지 못한 사유까지 보험사고로 될 수 있고 이는 보험자가 보험계약 체결 당시 인수하기로 한 보험위험을 벗어나는 결과가 된다는 점 등을 고려하면 개정된 산지관리법이 이 사건 보증보험계약에 적용된다고 볼 수 없다.

가사 개정된 산지관리법 제39조 제1항 제4호가 이 사건 보증보험계약에 적용된다고 하더라도 제4호가 정하는 '그 밖의 사유'란, 제1호부터 제3호에서 열거한 사유 이외에 산지를 복구하여야 할 필요가 명백한 경우를 의미하는데 원고가 제출한 증거만으로 2009년 4월경 또는 2010. 4. 8. 당시 이 사건 사업이 불가능하여 산지를 복구하여야 할 필요가 명백하다고 볼 수 없고 달리 이를 인정할 증거가 없다(오히려 원고는 2010. 12. 30. 소외 회사에 이 사건 제2차 변경인가를 하였으므로 이 사건 사업을 계속 진행하려는 의사가 있었던 것으로 보인다).

따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

재판장 판사 김성곤

판사 이재원

판사 이인경