서울고등법원 2013.11.8. 선고 2013나2005600 판결

1) 안성시장은 2007. 11. 21. 주식회사 A(이후 주식회사 B로 상호를 변경하였다, 이하 '소외 회사'라고 한다)에게 안성시 C 일원에 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국토계획법'이라 한다)에 따른 도시계획시설로서 체육시설인 골프장을 조성하는 사업(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)에 관하여 사업시행자를 소외 회사로, 사업기간을 2007. 9. 20.부터 2009. 12. 31.로 하는 실시계획을 인가하였다(이하 '이 사건 실시계획인가'라고 한다).

2) 안성시장은 이 사건 실시계획인가에 앞서 2007. 9. 21. 경기도지사와 이 사건 사업에 관한 산지전용을 협의한 후 이 사건 실시계획인가를 하면서 산지전용과 관련하여 다음과 같은 내용의 부관(이하 '이 사건 부관'이라 한다)을 부가하였다.

3) 소외 회사는 2008. 1. 11. 피고와 이 사건 사업에 관하여 인 · 허가 보증보험계약(이하 '이 사건 보증보험계약'이라고 한다)을 체결하였는데, 그 보증보험증권과 보통약관에 기재된 주요 내용은 다음과 같다.

4) 소외 회사는 산지복구비 예치에 갈음하여 피고로부터 발급받은 보증보험증권을 원고에게 제출하였다.

나. 실시계획변경인가

1) 안성시장은 2009. 7. 9. 이 사건 사업의 사업시행자의 대표이사를 E에서 F으로, 사업의 면적을 1,636,149㎡에서 1,635,936㎡로, 사업기간의 만료일을 2009. 12. 31.에서 2010. 12. 31.로 변경하는 실시계획변경인가를 하였다(이하 '이 사건 제1차 실시계획변경인가'라고 한다).

2) 다시 안성시장은 2010. 12. 30. 이 사건 사업기간의 만료일을 2010. 12. 31.에서 2011. 12. 31.로 변경하는 실시계획변경인가를 하였다(이하 '이 사건 제2차 실시계획변경인가'라고 하고, 이 사건 제1차 실시계획변경인가와 합하여 '이 사건 실시계획변경인가'라고 한다).

3) 안성시장은 이 사건 실시계획변경인가를 하면서도 이 사건 부관을 그대로 부가하였다.

다. 실시계획인가의 취소 및 보험금 청구

1) 안성시장은 이 사건 보증보험계약의 보험기간이 2010. 12. 31.로 만료되자 2011. 1. 5.경 소외 회사에게 산지복구비 7,432,271,000원을 현금 또는 인허가보증보험증권으로 2011. 1. 31.까지 예치할 것을 명하였으나, 소외 회사는 그 납부의 유예를 요청하였을 뿐 산지복구비 또는 그에 갈음하는 인 · 허가보증보험증권을 예치하지 아니하였다.

2) 안성시장은 2011. 9. 26. 소외 회사에게 산지복구 예치금 미예치에 따른 실시계획인가조건 미이행과 자본잠식에 따른 도시계획시설사업의 계속적인 사업시행 불가를 사유로 하여 이 사건 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 취소하는 처분을 하였다.

3) 원고는 2011. 10. 31. 피고에게 '원고가 소외 회사에게 이 사건 사업시행자 지정 및 실시계획인가 취소에 따른 복구설계서를 2011. 10. 27.까지 제출토록 통보하였으나, 기한 내 복구설계서가 미제출되어 산지관리법 제41조의 규정에 의하여 이 사건 보증보험증권으로 예치된 복구비 6,191,493,000원을 청구한다'는 내용의 공문을 송부하였다.

라. 관계 법령

별지 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 청구원인 주장

소외 회사는 구 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조 제1항, 제40조 제1항 및 같은 법 시행령 제48조 제2호에 따라 이 사건 실시계획인가에서 정한 사업기간(2007. 9. 20.부터 2009. 12. 31.까지)이 만료되기 10일 전까지 복구설계서를 제출하여 승인을 받아야 하고, 위 사업기간의 만료일까지 산지복구를 완료하여야 할 것임에도 이를 모두 이행하지 아니하였다.

이로써 이 사건 보증보험계약의 보험기간(2007. 11. 21.부터 2010. 12. 31.까지) 내인 위 복구설계서 제출시한 다음 날(2009. 12. 22.) 또는 사업기간 만료일 다음 날(2010. 1. 1.) 보험사고가 발생한 것이므로, 피고는 원고에게 그 보험금을 지급할 의무가 있다.

3. 판단

가. 이 사건 보증보험계약에서 정한 보험사고의 내용

위에서 인정한 사실과 관계 법령의 규정에 의하면, 이 사건 보증보험계약은 보험계약자인 소외 회사가 구 국토계획법 제92조에 의하여 구 산지관리법 제14조, 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고(이하 '산지전용허가 등'이라 한다)가 의제되는 도시계획시설사업의 실시계획(이하 실시계획이라고만 한다)을 인가받으면서 인가관청에 전용된 산지에 대한 복구비를 예치할 의무를 부과 받아 그 산지복구비용을 인가관청에 예치함에 있어서 현금 대신 보증보험증권으로 예치하기 위하여 피고와 사이에 체결된 것으로서, 이는 보험계약자인 소외 회사가 실시계획인가의 조건인 산지복구의무를 이행하지 아니함으로써 피보험자인 원고가 입게 된 손해 즉, 피보험자인 원고가 보험계약자인 소외 회사 이외의 제3자에게 산지복구를 대행하게 하고 그 비용을 실제로 지급함으로써 입게 되는 손해를 전보함을 목적으로 하는 것으로 보는 것이 타당하므로(대법원 2003. 6. 13. 선고 2003다4563 판결, 대법원 2006. 4. 13. 선고 2004다58178 판결 등 참조), 이 사건 보증보험계약에서 정한 보험사고는 보험계약자인 소외 회사가 실시계획인가의 조건인 산지복구의무를 불이행함으로써 발생하는 것이라고 볼 것이다.

나. 보험사고가 보험기간 내에 발생하였는지 여부

이 사건 보증보험계약의 보험기간 내에 소외 회사가 이 사건 실시계획인가의 조건이 된 산지복구의무를 불이행하였는지 여부와 관련하여, 우선 위 보험기간 내에 소외 회사의 산지복구의무가 발생하였다는 원고의 주장에 관하여 차례로 살펴본다.

1) 보험기간 내에 사업기간이 만료되어 산지복구의무가 발생하였다는 주장

가) 구 산지관리법 제39조 제1항에 의하면 산지전용허가 등을 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 할 의무가 있고, 이 사건 실시계획인가 및 실시계획변경인가에 부가된 이 사건 부관에서도 소외 회사는 이 사건 사업이 완료되거나 그 사업기간이 만료될 때에는 산지를 복구하여야 한다고 정하고 있다.

한편 구 국토계획법 제92조 제1항 제13호에 의하면 실시계획의 인가(아래에서 살펴보는 바와 같이 인가받은 실시계획을 변경하는 내용의 실시계획을 인가하는 경우, 즉 실시계획변경인가를 포함한다)를 함에 있어 관계 행정기관의 장과 협의한 경우 그 실시계획에 대한 산지전용허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 위와 같이 실시계획인가에 의하여 의제되는 산지전용허가 등에 관한 목적사업의 기간은 실시계획이 인가된 도시계획시설사업의 기간과 동일하다고 볼 것이다.

나) 그런데 위에서 살펴본 바에 의하면, 안성시장은 사업기간이 2007. 9. 20.부터 2009. 12. 31.까지인 이 사건 사업의 실시계획을 인가하였다가(이 사건 실시계획인가), 이후 사업기간의 만료일을 2010. 12. 31.로 변경하는 내용의 실시계획을 인가(이 사건 제1차 실시계획변경인가)하고, 다시 사업기간의 만료일을 2011. 12. 31.로 변경하는 내용의 실시계획을 인가(이 사건 제2차 실시계획변경인가)하는 한편, 위 각 실시계획의 인가 또는 변경인가를 하면서 소외 회사는 이 사건 사업기간이 만료될 때에 산지를 복구하여야 한다는 내용이 포함된 이 사건 부관을 부가하였다.

그렇다면, 최초 이 사건 실시계획인가와 그로써 의제되는 산지전용허가 등에 의하여 2010. 12. 31.까지로 정하여진 이 사건 사업기간 및 그에 대한 산지전용기간은 이 사건 실시계획변경인가와 그로써 의제되는 산지전용허가 등에 의하여 이 사건 보증보험기간의 보험기간 만료일 이후인 2011. 12. 31.까지로 연장되었다고 할 것이므로, 이 사건 보증보험계약의 보험기간 내에 이 사건 사업기간 또는 산지전용기간이 만료됨으로써 소외 회사의 산지복구의무가 발생하였다는 원고의 주장은 이유 없다.

다) 이에 대하여 원고는, 구 국토계획법 제92조 제1항 제13호는 실시계획의 '인가'를 함에 있어 그 실시계획에 대하여 산지전용허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐이므로 위와 같은 인 · 허가 의제규정은 실시계획을 최초로 인가하는 경우에만 적용될 뿐 같은 법 제88조 제4항에 의하여 인가받은 실시계획을 변경하는 경우까지 적용된다고 볼 수는 없고, 따라서 소외 회사의 산지복구의무는 산지전용허가 등의 의제효과가 있는 이 사건 실시계획인가에서 정한 사업기간이 만료된 때에 발생하고, 산지전용허가 등의 의제효과가 없는 이 사건 실시계획변경인가에 의해서는 그 사업기간 또는 산지전용기간이 연장되지 아니한다고 주장한다.

그러나 다음과 같은 이유에서 구 국토계획법 제92조 제1항의 인 · 허가 의제조항은 실시계획을 최초로 인가하는 경우뿐만 아니라 인가받은 실시계획을 변경하는 내용의 실시계획을 인가하는 경우, 즉 실시계획변경인가의 경우에도 적용된다고 할 것이므로 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

(1) 구 국토계획법 제88조 제2항은 "도시계획시설사업의 시행자가 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다."고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 본문은 "제2항의 규정은 인가를 받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에 이를 준용한다."고 규정하고 있으며, 같은 법 제92조 제1항은 "건설교통부장관 또는 시 · 도지사가 제88조의 규정에 의한 실시계획의 작성 또는 인가를 함에 있어서 당해 실시계획에 대한 다음 각 호의 인 · 허가 등에 관하여 제3항의 규정에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인 · 허가 등을 받은 것으로 본다."고 규정하고 있다.

위와 같이 구 국토계획법 제88조 제4항 본문에 의하여 준용되는 같은 조 제2항에 따라 도시계획시설사업의 시행자는 이미 인가받은 실시계획을 변경하고자 하는 경우에도 인가관청으로부터 '인가'를 받아야 하고, 또한 같은 법 제92조 제1항은 '제88조의 규정'에 의한 실시계획의 인가로써 관련 인 · 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 인가관청이 같은 법 제88조 제2항에 의하여 실시계획의 인가를 하는 경우뿐만 아니라 같은 법 제88조 제4항, 제2항에 의하여 인가받은 실시계획을 변경하는 내용의 실시계획을 인가하는 경우에도 같은 법 제92조 제1항에 따라 관련 인 · 허가를 받은 것으로 보는 것이 위 각 법률조항의 문언적 · 체계적 해석에 부합한다.

(2) 일반적으로 인가를 요하는 도시계획시설사업에서 그에 필연적으로 수반하여 인 · 허가를 받아야 하는 사항이 있다면 그 사업을 하려는 자는 그 사업에 관한 인 · 허가절차를 밟는 것과 별도로 구 국토계획법 이외의 다른 법령이 요구하는 각종 인 · 허가절차를 각 관할 행정관청에 따로 따로 신청하여 밟아야 할 것이나, 그러한 경우 도시계획시설사업에 관한 인가를 관할하는 행정청에서 그 사업에 관한 인가를 하는 기회에 다른 법령이 규정하는 각종 인 · 허가절차를 한꺼번에 밟게 하고 그에 따라 그 사업에 관한 인가를 받을 경우 다른 법령에 의한 인 · 허가도 함께 밟은 것으로 취급해 준다면, 도시계획시설사업과 관련한 절차상의 번거로움과 비용이나 시간적 낭비요소를 제거하고 행정규제를 완화하는 효과를 거둘 수 있을 것이다. 구 국토계획법 제92조 제1항의 인 · 허가 의제조항은 바로 이러한 점에서 인가를 받아야 하는 도시계획시설사업과 이에 수반하는 다른 인 · 허가 등의 절차를 도시계획시설사업에 관한 인가를 관할하는 행정청이라는 창구로 단일화하고 그 절차의 간소화 및 비용과 시간 절감의 효과를 거두려 한 것에 그 근본적인 취지가 있다고 할 것이다.

이러한 취지에 비추어 볼 때 특별한 사정이 없는 한 구 국토계획법 제92조 제1항의 인 · 허가 의제조항은 실시계획을 최초로 인가하는 경우뿐만 아니라 인가받은 실시계획을 변경하는 내용의 실시계획을 인가하는 경우에도 마찬가지로 적용되는 것이 타당하다.

(3) 만일 구 국토계획법 제88조 제2항에 규정된 '인가'라는 용어를 원고의 주장과 같이 최초의 실시계획인가만을 의미하고 거기에 실시계획변경인가는 포함되지 아니하는 것으로 좁게 해석하게 된다면, 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석 · 적용되어야 하는 것이므로 위 조항과 유사하게 "건설교통부장관 또는 시 · 도지사는 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다."고 규정하고 있는 같은 법 제91조의 경우에도 그와 마찬가지로 위 규정상 '인가'라는 용어를 최초의 실시계획인가만을 의미하는 것으로 해석하여야 할 것인데, 이러한 경우 구 국토계획법상에는 인가받은 실시계획을 변경하는 내용의 실시계획을 인가하는 경우에 이를 고시하도록 하는 별도의 규정이 없으므로, 결국 구 국토계획법에 의할 때 인가관청은 최초의 실시계획인가만을 고시할 의무만이 있게 되고, 그 이후 실시계획변경인가에 의하여 사업의 종류와 명칭, 사업면적 또는 규모, 사업시행자, 준공예정일 등이 변경되더라도 이를 고시할 의무가 없다고 해석할 수밖에 없는 부당한 결론에 이르게 된다.

라) 다시 원고는, 설사 실시계획변경인가의 경우에도 산지전용허가 등이 의제된다 하더라도 안성시장은 이 사건 실시계획변경인가를 하면서 경기도지사와 사업기간의 연장에 따른 산지전용기간의 연장에 관하여 아무런 협의를 거치지 아니함으로써 구 국토계획법 제92조 제3항을 위반하였고, 또한 소외 회사는 이 사건 실시계획변경인가를 신청할 때에 구 산지관리법 등이 정하는 관련 서류를 함께 제출하지 아니함으로써 같은 법 제92조 제2항을 위반하였을 뿐만 아니라 연장된 사업기간에 맞추어 산지복구비를 예치하지 아니하지 아니함으로써 구 산지관리법 제38조 제1항을 위반하였으므로 이 사건 실시계획변경인가는 위와 같은 절차상의 하자로 인하여 당연무효라고 할 것이며, 따라서 이 사건 실시계획변경인가에 의해서는 산지전용허가 등의 의제효과가 발생하지 아니한다는 취지로 주장한다.

그러므로 살피건대, 설령 안성시장이 이 사건 실시계획변경인가를 할 때에 구 국토계획법 제92조 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하는 절차를 거치지 않았다 하더라도, 이는 해당 실시계획변경인가 처분을 취소할 수 있는 원인이 되는 하자 정도에 불과할 뿐 실시계획변경인가 처분이 당연무효가 되는 하자에 해당한다고 볼 수는 없다(대법원 2002. 2. 26. 선고 2000두4323 판결, 대법원 2006. 6. 30. 선고 2000두14363 판결 등 참조).

또한, 도시계획시설사업의 시행자인 소외 회사가 인가관청에 실시계획변경인가를 신청하면서 구 국토계획법 제92조 제3항 등에서 요구하는 관련 서류를 제대로 제출하지 아니하였다거나, 구 산지관리법 제39조에서 정하고 있는 복구비 예치의무를 위반하였다 하더라도, 이 역시 해당 실시계획변경인가 처분을 취소할 수 있는 원인이 되는 하자 정도에 불과하고(같은 취지에서 구 산지관리법 제20조 제3호는 같은 법 제39조에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우를 산지전용허가의 취소사유로 규정하고 있다), 실시계획변경인가 처분이 당연무효가 되는 하자에 해당한다고 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 실시계획변경인가 처분이 당연무효임을 전제로 한 원고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 것 없이 이유 없다.

마) 또한 원고는, 이 사건 실시계획변경인가는 소외 회사가 복구비를 예치할 것을 조건으로 하는 행정행위인데 소외 회사가 복구비를 예치하지 아니하였으므로 이 사건 실시계획변경인가와 그에 따른 산지전용허가 등의 의제의 효력이 발생하지 아니하였다는 취지로 주장한다.

그러나 앞서 인정한 사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 구 산지관리법은 제14조에서 산지전용허가를 규정하고 있고, 그 허가기준을 정하고 있는 같은 법 제18조 제1항은 같은 항 제1호 내지 제8호의 기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있는데 위 허가 기준에 복구비 예치는 포함되어 있지 않고, 같은 법 제18조 제2항에 의하면 산지전용허가를 함에 있어 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는 점, ② 이 사건 부관에서 '복구비를 기간 내에 예치하지 아니한 경우에는 산지전용허가를 취소할 수 있습니다'라고 규정하여 복구비를 예치하지 않을 경우 산지전용허가가 당연히 취소되는 것이 아니라 허가권자에게 취소권 행사 여부에 관한 재량권이 부여되어 있는 점, ③ 안성시장은 이 사건 제1차 실시계획변경인가 이후 소외 회사에게 별도의 복구비 예치 또는 보증보험증권의 제출을 요청하지 않다가 이 사건 제2차 실시계획변경인가 이후인 2011. 1. 5.에야 소외 회사에게 재산정한 복구비를 예치할 것을 통보 한 점, ④ 실시계획의 인가는 도시계획시설사업의 시행자에 대하여 도시계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분으로서 수익적 행정처분이고 수익적 행정처분에 부가된 부관이 부담인지 정지조건인지가 불분명한 경우 행정행위의 상대방에게 유리하게 해석해야 한다는 점 등을 고려하면, 이 사건 부관 중 복구비 예치의무를 정하고 있는 부분은 이 사건 실시계획변경인가의 효력 발생을 저지하는 조건으로서의 부관이 아니라 소외 회사에게 복구비 예치의무를 부과하는 부담으로서의 부관으로 보는 것이 타당하다.

이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 보험기간 내에 이 사건 사업의 완료가 불가능하게 되어 산지복구의무가 발생하였다는 주장

원고는, 이 사건 사업의 공사가 중단된 2009. 4.경 또는 이 사건 사업의 시공사가 워크아웃을 신청한 2010. 4. 8.경에 이 사건 사업의 완료가 불가능하게 되었고, 이는 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 산지관리법(이하 '개정 산지관리법'이라 한다) 제39조 제1항 제4호 소정의 '그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우'에 해당하므로 위 각 시점에 소외 회사의 산지복구의무가 발생하였다는 취지로 주장한다.

그러나 위에서 본 바와 같이 이 사건 보증보험계약에서는 인 · 허가조건을 '산지관리법 제14조, 제15조, 제38조 및 동법 시행규칙 제40조'라고 정하고 있는데, 여기서 '산지관리법'이란 이 사건 보증보험계약이 체결된 2008. 1. 11. 당시 시행되던 구 산지관리법을 의미한다고 보는 것이 계약의 일반적인 해석방법에 부합하고, 아울러 보증보험계약 체결 이후에 개정된 산지관리법을 적용하여 보험사고를 정하게 된다면 보험계약 체결 당시 보험자인 피고가 예상하지 못한 사유까지 보험사고에 포함될 수 있는데, 이는 보험자가 보험계약 체결 당시 인수하기로 한 위험의 범위를 벗어나는 결과를 초래하게 되는 점 등을 고려하면, 이 사건 보증보험계약상 보험사고의 해석과 관련하여 개정 산지관리법이 적용된다고 할 수 없다.

설사 개정 산지관리법 제39조 제1항 제4호가 이 사건 보증보험계약에 적용된다고 하더라도, 위 제4호가 규정한 '그 밖의 사유'는 같은 항 제1호 내지 제3호에서 열거한 사유 이외에 산지를 복구하여야 할 필요가 명백한 경우를 의미한다고 볼 것인데, 원고가 제출한 증거만으로 2009. 4.경 또는 2010. 4. 8. 당시 이 사건 사업이 불가능하여 산지를 복구하여야 할 필요가 명백하다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(오히려 위에서 본 바와 같이 소외 회사는 2010. 12. 30.경 이 사건 사업기간을 2011. 12. 30.까지로 연장하는 내용으로 실시계획을 변경하였고, 안성시장은 위와 같이 변경된 실시계획을 인가하였다).

따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

다. 소결론

위와 같이 이 사건 보증보험계약의 보험기간 내에 소외 회사의 산지복구의무가 발생하였다고 볼 수 없는 이상, 소외 회사가 위 보험기간 내에 산지복구의무를 불이행함으로써 이 사건 보험사고가 발생하였다는 점을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 더 나아가 다른 점을 살필 것 없이 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.