유휴토지 해당 여부

지방자치일체의 개발행위 억제대책이 시행되고 있다 하더라도 행정청 내부의 행정지도 방침에 불과한 것으로 대외적인 효력이 있는 것은 아니라 할 것이므로 그것만으로 법령에 의한 직접적, 일률적인 사용의 금지나 제한 등이 있었다고 볼 수 없어 유휴토지라고 판시한 사례

결정 내용은 붙임과 같습니다.

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

1. 부과처분의 경위

원고 및 선정자들은 별지목록기재토지(이하 이 사건 토지라 한다)를 1988. 8. 2. 취득하여 1990. 12. 31 현재 공동소유하고 있는 사실, 피고는 원고 및 선정자들 소유인 이 사건 토지가 1990. 12. 31. 현재 어느 용도로도 사용되고 있지 아니한 나지로서 토지초과이득세법 제8조 제1항 제14호 가목에 규정된 유휴토지에 해당하는 것으로 보고 1990. 1. 1.부터 같은 해 12. 31. 까지를 토지 초과이득세법 제23조에 규정된 예정결정기간으로 하여 과세기간 개시일인 1990. 1. 1.의 지가로서 1990. 1. 1. 자 개별공시지가를, 과세기간종료일인 1990. 12. 31.의 지가로서 1991. 1. 1. 자 개별공시지가를 적용하여 토지초과이득을 산출하고 여기에 소정의 세율을 적용하여 원고 및 선정 자들에게 각각 토지초과이득세로 금7,216,620원(합계 금 43,299,720원)의 부과처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

2. 부과처분의 적법성

(1) 원고는, 첫째, 이 사건 토지는 ㅇㅇ시가 민원사무처리규정 제24조에 의한 행정예고에 근거하여 개발행위를 억제하고 있는 토지로서 원고 및 선정자들은 이 사건 토지를 주거를 위한 주택건축 목적으로 취득하여 그 목적대로의 개발가능성을 ㅇㅇ시에 질의한바 위 행정예고에 의거 1989. 1. 21. 부터 도시계획 결정시까지 개발행위를 억제하고 있어 불가하다는 내용의 회신을 받은바 있고, 또한 건축법 제45조 제4항, 같은 법 시행령 제67조에 의하면 이 사건 토지와 같은 유원지 안에서는 건축이 불가능한바, 이는 토지초과이득세법 제8조 제3항 및 같은 법 시행령 제23조 제1호 소정의 토지의 취득 후 법령 등의 규정으로 인한 사용의 금지 또는 제한이 된 경우에 해당하고 따라서 그 사용이 금지 또는 제한이 된 날로부터 3년간은 토지초과이득세 과세대상에서 제외되는 토지임에도 불구하고 이에 토지초과이득세를 부과한 피고의 이 사건 과세처분은 위법하고, 둘째, 피고가 이 사건 토지에 대한 과세기간종료일(1990. 12. 31.)의 공시지가로 1991. 1. 1. 의 공시지가를 적용하여 이 사건 과세처분을 하였으나 위 과세기간종료일의 공시지가는 과세기간 개시일(1990. 1. 1.)의 그것과 같으므로 결국 위 예정결정기간중에는 지가상승액이 없다고 보아야 함에도 불구하고 토지초과이득세를 부과한 피고의 이 사건 과세처분은 위법하다는 취지의 주장을 한다.

(2) 먼저 이 사건 토지가 토지초과이득세 과세대상인 유휴토지에 해당하지 않는다는 원고들의 첫째주장에 대하여 본다. 관계법규정을 보면 토지초과이득세법 제3조 제1항은 토지초과이득세는 유휴토지 등으로부터 발생한 토지초과이득에 대하여 부과한다고 규정하고, 같은 법 제8조 제1항 제14호 가목과 같은 법 시행령 (1990. 12. 31. 대통령령 제 13198호로 개정된 것, 이하 같다) 제21조 제1항 제1호에는 법 제8조 제1항 제1호 내지 제13호 및 제9조 제3항 제1호 내지 제5호에 해당하지 아니하는 토지로서 어느 용도로도 사용하고 있지 아니한 토지인 나지를 개인이 소유하는 토지로서 유휴토지에 해당하는 토지로 규정하고 있으며, 한편 같은 법 제 8조 제3항은 토지의 취득 후 법령의 규정으로 인한 사용의 금지, 지상건축물의 소실, 도괴 기타 대통령령이 정하는 부득이한 사유로 인하여 유휴토지 등에 해당하게된 토지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 기간이를 유휴토지 등으로 보지 아니 한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제23조 제1호에서 토지의 취득 후 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우에는 그 사용이 금지 또는 해제된 날부터 3년간은 유휴토지로 보지 아니하도록 규정하고 있는바, 유휴 토지로 보지 아니하는 유보기간을 설정한 위 규정의 취지는 원칙적으로는 법 제8조 제1항에서 정한 유휴토지에 포함되는 토지 중에서, 토지 취득 후 법령의 규정에 의하여 사용의 금지, 기타 부득이한 사유로 유휴토지에 해당하게 된 경우에 한하여 당사자에게 취득당시에는 예상치 아니하였던 불측의 조세부담을 떠안게 되는 것을 막아주기 위하여 일정기간동안 유휴토지에서 제외시켜주는 예외적인 조치를 정한 것이라고 볼 것이므로 법령에 의하여 직접적, 일률적으로 사용금지나 제한이 되는 경우 또는 적어도 이에 준하는 사유가 있는 때에 한정된다고 해석함이 상당하다 할 것이다.

이제 이 사건 토지에 대하여 보건대, 갑제1호증의 1,2, 갑제2호증, 갑제3호증, 갑제5호증의 1 내지 3, 을제7호증, 을제8호증, 을제9호증, 을제10호증의 각 기재와 당원의 ㅇㅇ시장에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지를 포함하는 ㅇㅇ, ㅇㅇ도 일원은 원고들이 지목이유원지인 이 사건 토지를 취득한 1988. 8. 2. 당시의 행정구역은 ㅇㅇ도 ㅇㅇ군에 속하였으나 1989. 1. 4. ㅇㅇ시에 편입되었고, 이어서 1991. 9. 27. 국토이용관리법상의 도시지역으로 결정된 사실, 한편 ㅇㅇ시는 이 사건 토지를 포함하는 위 ㅇㅇ, ㅇㅇ도 일원이 한・중 직항로 개설을 대비한 해양종합관광휴양단지를 조성하고자 하는 개발방향의 제시와 함께 각종 개발행위가 가속화할 전망에 있으나 국토이용계획구역으로 도시계획법 적용을 받고 있는 기존시가지보다 개발행위의 제한이 적어 산림 등의 훼손과 무계획적인 개발행위가 예상되어 장차 계획적으로 개발코자 하는 본래의 목적달성에 어려움이 예상되고 또한 투기억제효과와 함께 장래 도시계획으로 인한 주민의 재산적 피해를 사전에 예방하려는 취지에서 민원사무처리규정 제24조에 의한 행정예고에 의하여 1989.1.21. 이 지역에 대하여 개발계획의 확정과 도시계획결정 시까지의 행정내부지침으로 개발행위 억제대책을 수립하여 이를 시행하여 온 사실, 위 대책에 의하면 기존 주민의 농.축.수산업과 생활환경 개선을 위한 개발행위는 보장하되 산림법, 국토이용관리법, 건축법 등 개별법에 의한 인허가는 가능한 한 억제하도록 되어 있는 사실, 이 사건 토지의 지목과 같이유원지의 경우 토지소유자가 유원지개발행위등의 신청이 있을 경우에 ㅇㅇ시 당국에서는 국토이용관리법상 용도지역(경지지역, 취락지역, 개발촉진지역, 산림보전지역)에 위배되지 않는 건축물(시설)로서 유원지조성계획, 규모, 기타 관계규정과 사용용도등 주변여건과의 종합적인 검토 후 가능여부를 판단할 사항인 사실, 그런데 원고들은 이 사건 과세기간 이후인 1991. 7. 9. ㅇㅇ시장에게 막연히 이 사건 토지 위에 건축이 가능한지 여부를 질의하여 회신을 받은 사실이 있을 뿐 이 사건 과세기간인 1990. 1. 1.부터 같은 해 12. 31. 까지 사이에 행정청에 이 사건 토지 위의 건축 기타 유원지개발 등 구체적 개발행위에 대한 허가신청을 한 사실이 없는 사실, 위 개발 행위억제대책 시행이후 1990. 12. 31. 까지 위 개별법에 의한 당국의 인허가는 전혀 없었던 것은 아니고 농지전용허가 2건, 산림훼손허가 3건, 토지채취허가 9건, 건축허가 13건 등이 행하여지기도 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.

그런데 ㅇㅇ시의 위 개발행위억제대책은 본질적으로 행정청내부의 행정지도 방침에 불과한 것으로 위 대책이 주민 등에게 대외적인 효력 갖는 것은 아니라 할 것이고, 원고 및 선정 자들과 같은 위 개발행위억제대책의 대상지역의 토지소유자들로부터 토지에 대한 개발행위 등의 신청이 있을 경우에는 행정청에서 위 인정과 같이 몇가지 관련사항에 대한 검토를 거쳐 그 가능여부를 결정하게 될 상황임에도 불구하고 원고 및 선정 자들은 실제로 이 사건 과세기간 종료일 까지 행정청에 이 사건 토지의 건축 기타 구체적 개발행위에 대한 허가를 신청한 바도 없었으므로, ㅇㅇ시의 위 개발행위억제대책이 시행되고 있었다 하더라도 그것만으로는 이 사건 토지에 대하여 법령에 의한 직접적, 일률적인 사용의 금지나 제한 또는 이에 준하는 사유가 있었다고 단정할 수는 없고 달리 이를 인장할 증거도 없으며 또한 건축법 제45조 제4항에 의하면 유원지 또는 그 예정지 안에서는 유원지의 설치목적에 적합한 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물이 아니면 건축할 수 없다고 규정하고, 같은 법 시행령 제67조에서는 유원지 안에서는 도시계획법의 규정에 의한 유원지조성계획에 따라 설치하는 건축물이 아니면 이를 건축할 수 없다고 규정하고 있는바, 위 규정은 이 사건 토지와 같이 단지 개별필지의 지목이유원지인 경우를 의미하는 것이 아니고 도시계획법에 의하여 도시계획구역안의 토지중 구체적으로 도시계획시설로 유원지로 결정된 경우를 의미한다고 봄이 상당하므로 위 주장은 그 이유가 없다.

(3) 다음으로 둘째 주장에 관하여 보건대, 관계법규정을 보면 토지초과이득세법 제6조는 토지초과이득세는 그 과세기간을 3년으로 하여 과세기간이 개시되는 년도의 1월 1일로부터 과세기간이 종료되는 년도의 12월 31일까지의 토지초과이득에 대하여 이를 부과한다고 규정하고, 법 제11조 제1항은 토지초과이득세의 과세표준은 과세기간 종료일의 지가에서 그 과세기간 개시일의 지가를 공제한 금액에서 당해 과세기간의 정상지가상승분과 개량비등을 공제한 금액으로 한다고 규정하며, 위 제2항과 같은법 시행령 제33조, 제24조에 의하면 제1항의 지가는 시장, 군수, 구청장이 지가공시 및 토지등의 평가에 관한 법률(이하 지가공시법이라 한다) 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 개별필지에 대한 지가를 말하고, 법 제23조 제1항은 「개발사업이 시행되는 주변지역 등 지가가 급격하게 상승하거나 상승할 우려가 있는 토지로서 국세청장이 대통령령이 정하는 위원회의 심의를 거쳐 지정하는 지역 안에 있는 유휴토지 등에 있어서 과세기간 중 최초의 1년간 또는 그다음 I년간(이하 예정결정기간이라 한다)의 지가상승액이 당해 예정결정기간안의 정상지가상승분의 100분의 150에 해당하는 금액과 개량비등 1의 합계액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 금액에 대하여 토지초과이득세를 부과한다」고 규정하고, 제3항에서 「예정결정기간에 대한 토지초과이득세의 과세에 있어서의 과세표준액과 세액 ---- 등에 관하여는 과세기간에 대한 토지초과이득세에 관한 규정을 준용한다」 고 규정하고 있다.

살피건대, 토지초과이득세는 각종 개발사업 기타 사회 경제적요인으로 유휴토지 등의 지가가 상승함으로 인하여 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 조세로 환수함으로써 조세부담의 형평과 지가의 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하고 나아가 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위하여 제정된 조세로, 법이 토지초과이득세의 과세표준이 되는 과세기간 개시일과 종료일의 지가를 지가공시 법 제10조의 규정에 의하여 산정한 지가에 의하도록 규정하고 있는데 지가공시법 시행령 제5조는 같은 법 제4조 제1항의 규정에 의한 표준지의 지가공시기준일을 부득이한 경우를 제외하고는 1월1일로 하도록 규정하고 있으며, 따라서 시장, 군수, 구청장이 지가공시법 제10조의 규정에 의하여 산정한 개별필지에 대한 지가를 모두 1월1일을 기준으로 하고 있기는 하나」과세기간 종료일인 12월 31일의 개별필지의 기준시가가 예정결정기간의 개시일의 기준시가와 동일하다고 할 수는 없다 할 것이고, 오히려 위법의 입법취지나 법 제11조 제3항, 법 시행령 제34조, 법 시행규칙 제25조 제1항에서 비과세기간 등의 토지초과이득세율을 계산함에 있어 비과세기간 등의 개시일과 종료일의 지가는 개별필지의 기준시가를 적용하되 당해 개별필지의 기준시가가 없을 때에는 당해기간과 개별필지의 기준시가의 상승률을 참작하여 규칙 제25조 제1항에서 정하는 산식에 의하여 계산한 가액을 적용하고 다만 그 기간의 종료일 또는 개시일 전, 후 1월 이내의 날을 기준으로 하여 결정된 개별필지의 기준시가가 있는 경우에는 그 기준시가를 적용한다고 규정하고 있는점 등에 비추어 합리적으로 해석하여 보면 시장, 군수, 구청장이 이 사건 과세기간 종료일인 1990. 12. 31.의 기준시가를 따로 산정하지 아니한 채 단 하루 뒤인 다음해 1월1일을 공시기준일로 한 공시지기를 기준으로 산정한 개별필지의 기준시가를 기초로 하여 과세표준을 산정한 조치는 그 하루사이에 이 사건 토지지가가 급격히 상승하였다고 볼만한 사정이 없는 이 사건에서 위법한 것이라고 할 수는 없다고 할 것이다.

3.결 론

그렇다면 피고가 원고에 대하여 한 토지초과이득세부과처분이 위법하다하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 정구는 이유없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.