인천지방법원 2012.12.13. 선고 2012구합2454 판결

피고 인천지방해양항만청장이 원고에 대하여 한, ① 2012. 3. 5.자 별지 1. 기재 전대수익금 및 변상금 합계 9,850,238,410원, ② 2012. 4. 26.자 및 2012. 5. 11.자 별지 2. 기재 전대수익금 및 변상금 합계 9,850,238,410원의 각 환수처분을 모두 취소한다.

피고 국토해양부장관이 2012. 1. 5. 원고에 대하여 한 '국유재산을 무단으로 전대하여 거둔 수익금 9,012,918,730원과 권한 없이 징수한 변상금 682,906,220원의 부당이득금을 인천지방해양항만청장에게 반납하고, 징수하지 못한 변상금 154,413,460원의 채권을 인천지방해양항만청장에게 인계하라'는 조치사항을 취소한다.

이유

1. 기초사실

가. 원고는 인천항 항만시설의 효율적 관리·운영을 위하여 피고 인천지방해양항만 청장으로부터 국유재산인 토지 등을 무상으로 대부받아 관리 · 사용하고 있는데, 2011. 12. 16. 현재 원고가 위 피고로부터 무상 대부받아 관리 · 사용하고 있는 토지 및 건물은 69건으로, 면적 합계 1,233,660m이다.

나. 원고는 2005. 11. 23.부터 2011. 12. 16.까지 ① 무상 대부받은 토지 중 27필지 498,958㎡를 피고 인천지방해양항만청장의 승인 없이 소외 인성산업 주식회사 등 29개 업체에 유상으로 전대하여 이에 따른 점·사용료 수입 9,012,918,730원을 취득하였고,

②) 무상 대부받은 토지 중 4필지 126,295㎡를 무단으로 점유한 주식회사 가나골재 등 14개 업체에 변상금 837,319,680원을 부과하여 그 중 682,906,220원을 징수하였다.

다. 국토해양부의 피고에 대한 국유재산 분야 특정감사결과 전항의 사실이 드러나자, 피고 국토해양부장관은 2012. 1. 5. 원고에게 '국유재산을 무단으로 전대하여 거둔 수익금 9,012,918,730원과 권한 없이 징수한 변상금 682,906,220원의 부당이득금을 인천지방해양항만청장에게 반납하고, 징수하지 못한 변상금 154,413,460원의 채권을 인천지방해양항만청장에게 인계하라'는 내용의 처분요구서를 통보하였고, 피고 인천지방해 양항만청장에게도 같은 취지로 통보하였다.

라. 이에 원고가 불복하여 2012. 2. 6. 공공감사에 관한 법률 제25조에 따라 피고 국토해양부장관에게 재심의를 요청하였으나, 2012. 4. 4. 기각되었다.

마. 피고 인천지방해양항만청장은 피고 국토해양부장관의 통보에 따라 2012. 3. 5. 원고에게 별지 1. 기재와 같이 합계 9,850,238,410원의 납입을 고지하였고(이하 '1차 납입고지'라고 한다), 원고의 재심의 요청에 따라 그 납입을 유예하였다가 재심의가 기각되자 2012.4.26. 및 2012.5.11. 원고에게 별지 2. 기재와 같이 합계 9,850,238,410원의 납입을 다시 고지하였다(이하 '2차 납입고지'라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 피고 인천지방해양항만청장에 대한 소의 적법 여부

가. 당사자의 주장

원고가 1, 2차 납입고지가 부적법하다고 다투는 데 대하여 피고 인천지방해양항만 청장은 1, 2차 납입고지가 민사상 채무이행의 최고에 불과할 뿐 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 항변한다.

나. 판단

(1) 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 행정청의 행위가 주체·내용 · 형식 · 절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다. 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때, 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 원리와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 그 행위를 한 행정청의 태도도 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 등 참조).

(2) 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 피고 인천지방해양항만청장이 원고에게 납입을 고지한 돈은 원고가 '국유재산을 무단으로 전대하여 거둔 수입금과 권한 없이 징수한 변상금(또는 채권)'이고 위 피고가 들고 있는 납입고지의 근거 역시 민법 제741조 이므로 위 돈의 성격은 민법상 부당이득금이라고 할 것이고, 1, 2차 납입고지는 그 반환을 독촉하는 것에 불과하여 이를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다.

나아가 갑 제2, 5호증(각 가지번호 포함, 다만 갑 제2호증의 2, 제5호증의 3의 경우 납부의무자가 주식회사 가나골재이나 원고는 미징수 변상금 채권의 양도를 다투는 취지로 보인다)의 각 기재에 의하더라도 피고 인천지방해양항만청장이 우월적 지위에서 원고에게 1, 2차 납입고지를 하였다고 볼만한 내용(불이행시 가산금을 부과한다거나 국세체납의 예에 따라 강제징수한다는 등의 내용이 그러하다)을 찾을 수 없는바, 1, 2차 납입고지가 행정처분의 외형을 갖추고 있다고도 볼 수 없다.

(3) 따라서 1, 2차 납입고지는 그 실체상으로나 외형상으로나 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 소는 부적법하다.

3. 피고 국토해양부장관에 대한 소의 적법 여부

가. 당사자의 주장

원고가 피고 국토해양부장관의 2012. 1. 5.자 처분요구 통보가 부적법하다고 다투는데 대하여, 피고 국토해양부장관은 위 통보가 공공감사에 관한 법률 제23조에 따라 감사결과를 통보한 것으로 행정기관 상호 간의 행위에 불과할 뿐 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 항변한다.

나. 판단

(1) 앞서 든 증거에 의하면, 피고 국토해양부장관의 2012. 1. 5.자 처분요구 통보는 위 피고가 공공감사에 관한 법률 제19조에 따라 자체감사 대상기관인 원고를 감사하고 같은 법 제23조 제1항, 제2항에 따라 자체감사 대상기관의 장에게 처분요구 또는 조치사항을 포함한 감사결과를 통보한 것으로서 행정기관 상호 간의 행위에 불과하므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.

(2) 이에 대하여 원고는, 국민의 권리의무에 직접 영향이 있는 법적 행위는 행정처분이라고 보아야 하는데, 이 사건에서 원고가 같은 법 제23조 제3항에 따라 조치사항을 이행하고 이행결과를 통보할 법률상 의무를 부담하게 되므로, 위 통보도 행정처분이라고 주장한다. 그러나 원고의 위와 같은 의무는 '하위 행정기관의 지위에서 부담하는 의무일 뿐 이를 '국민'의 지위에서 부담하는 것으로 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(3) 따라서 피고 국토해양부장관의 2012. 1. 5.자 처분요구 통보는 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 소도 부적법하다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.