2017누85551 무상귀속의무부존재확인

한국토지주택공사

소송대리인 법무법인 경연

담당변호사 이학민, 김혜민

서울특별시

소송대리인 법무법인 로원

담당변호사 정연순

소송복대리인 법무법인 지향

담당변호사 양성우

서울행정법원 2017. 11. 2. 선고 2017구합59208 판결

2018. 10. 10.

2018. 11. 14.

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

원고는 피고에게 서울 송파구 장지동 915-0 차 56,233㎡를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조에 따라 무상귀속하게 할 의무가 없음을 확인한다.

2. 항소취지

제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 기초사실

가. 건설교통부장관1)은 2006. 7. 21. 서울 송파구 거여동·장지동, 성남시 창곡동·복정동, 하남시 학암동·감이동 일원을 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제7조에 따라 송파거여 택지개발예정지구로 지정·고시하고 (건설교통부고시 제2006-272호), 국토해양부장관2)은 2008. 8. 5. 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제8조에 따라 택지개발예정지구 지정변경 및 택지개발계획을 승인·고시하였으며(국토해양부고시 제2008-393호), 예정지구의 명칭을 '위례 택지개발예정지구'로 변경하였다.

나. 국토해양부장관은 2010. 1. 6. 구 택지개발촉진법(2009. 12. 29. 법률 제9865호로 개정되어 2010. 6. 30. 시행되기 전의 것) 제8조, 제9조에 따라 위 개발계획의 명칭을 '위례지구 택지개발사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)으로 변경승인하고, 이 사건 사업 실시계획(1단계)을 승인·고시하였다(국토해양부고시 제2009-1423호).

다. 원고는 이 사건 사업의 사업시행자로서 이 사건 사업 시행 과정에서 서울 송파구 헌릉로 869에 위치한 기존 송파공영차고지(이하 '기존 차고지'라 한다)를 매입 또는 수용하고, 이 사건 사업 토지이용계획에 따라 공영차고지 용지인 서울 송파구 장지동 915-0 차 56,233㎡(이하 '이 사건 대체차고지'라고 한다)를 조성하였는데, 원고와 피고 사이에 이 사건 대체차고지가 피고에게 무상귀속되는 '공공시설'에 해당하는지 여부에 관하여 이견이 발생하였다.

라. 원고와 피고는 국토교통부의 조정과정을 거쳐 2016. 5. 26. '송파공영차고지 대체차고지 조성사업 협약'을 체결하였고, 위 협약 제3조 제2 내지 4항의 내용은 아래와 같은데, 제3조 제2항은 이 사건 대체차고지의 무상귀속 여부는 상호 협의에 의하여 조정하고 협의가 원만히 성립되지 않는 경우 법적 판단에 따른다고 규정하고 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령: 별지 기재와 같다.

3. 이 사건 대체차고지가 무상귀속의 대상이 되는 공공시설인지 여부

가. 당사자의 주장

1) 원고의 주장

택지개발촉진법 제25조 제1항에서 준용하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제65조 제1항이 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 대체되는 공공시설을 설치한 경우 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있지만, 이 사건 대체차고지는 국토계획법 제2조 제6호, 국토계획법 시행령 제2조 제2항 제2호 다목이 규정하는 공영차고지로서 '기반시설'에 해당할 뿐 '공공시설'에 해당하지 않으므로, 원고는 피고에게 이 사건 대체차고지를 무상으로 귀속시킬 의무가 없다.

2) 피고의 주장

가) 택지개발촉진법 제25조 제1항은 공공시설의 귀속에 관하여 국토계획법을 준용하고 있을 뿐 '공공시설'의 정의에 관하여 국토계획법을 준용하고 있지 않고, 택지개발촉진법 시행령 제2조와 같은 법 시행규칙 제2조는 공공시설의 범위를 '어린이 놀이터, 노인정, 집회소, 그 밖에 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설(시행규칙 제2조 제1항은 운동시설, 일반목욕장, 종교집회장, 보육시설 등을 규정하고 있다) 등'으로 규정하여 국토계획법의 공공시설과는 다르게 규정하고 있으므로, '공공시설'의 의미는 택지개발촉진법을 따라야 한다. 택지개발촉진법 제2조 제2호에 의하면 국토계획법상의 기반시설을 설치하기 위한 토지는 공공시설용지로 보고 있으므로, 국토계획법상 기반시설인 이 사건 대체차고지는 택지개발촉진법의 '공공시설'에 해당되고 따라서 피고에게 무상귀속되는 시설이다.

나) 택지개발촉진법 제30조의2는 택지개발 인근지역에서 택지개발지구의 이용에 제공되는 기반사실을 설치하는 등 택지개발사업과 직접 관련되는 사업의 시행에 필요한 경우에는 해당 사업에 대하여 같은 법 제25조를 준용하도록 규정하고 있는데, 이는 택지개발지구 밖의 사업에서 기반시설을 설치하는 경우에도 무상귀속을 인정하는 규정이고, 사실상 택지개발지구 사업 내의 사업에 이용·제공되는 기반시설의 경우 당연히 무상귀속의 대상이 된다는 것을 전제로 한 규정이다.

다) 택지개발촉진법 제25조 제1항은 국토계획법 제65조와 제99조를 준용하고 있는데, 국토계획법 제99조는 도시·군계획시설사업에 의하여 공공시설을 설치하는 경우에도 국토계획법 제65조를 준용하도록 하고 있는바, 피고와 다른 지방자치단체들은 기존 차고지와 같은 공영차고지를 설치하는 과정에서 국토계획법 제99조를 고려하여 왔다는 점에서 도시계획시설사업으로 조성된 기존 차고지는 공공시설에 해당하고, 따라서 이 사건 대체차고지도 공공시설로 보아야 한다.

라) 이 사건 대체차고지는 여객자동차운수사업용 공용차고지로서 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리의 증진을 그 목적으로 한다는 점에서 공공시설에 해당한다.

마) 원고의 택지개발사업으로 인해 문제없이 사용하던 기존 차고지를 이전하게 된 경위 등에 비추어 볼 때, 이 사건 대체차고지를 무상귀속이 되는 공공시설이 아니라고 본다면, 피고와 같은 지방자치단체는 막대한 재정적 손실을 부담하여 불합리하다.

나. 판단

앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 대체차고지는 택지개발촉진법 제25조, 국토계획법 제65조 또는 제99조에 의해 관리청에 무상귀속되어야 할 공공시설로 볼 수 없다.

1) 택지개발촉진법 제25조 제1항은 '시행자가 택시개발사업의 시행으로 새로 공공시설(주차장, 운동장 등 대통령령으로 정하는 시설은 제외한다)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 공공시설의 귀속에 관하여는 국토계획법 제65조 및 제99조를 준용한다.'고 규정하고 있고, 국토계획법 제65조 제1항은 '개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 국유재산법과 공유재산 및 물품 관리법에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.'고 규정하고 있다. 그렇다면 택지개발사업 시행자가 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치하는 경우 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다고 할 것이고, 결국 이 사건 대체차고지가 '공공시설'인지에 따라 무상귀속 여부가 달라진다.

2) 국토계획법 제2조 제13호는 공공시설을 '도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.'고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제4조 제1호는 '항만·공항·운하·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거'를, 제2호는 행정청이 설치하는 주차장·운동장·저수지·화장장·공동묘지·봉안시설'을 공공시설로 각 규정하고 있다. 따라서 이 사건 대체차 고지는 국토계획법상의 공공시설에는 해당하지 않는다. 택지개발촉진법 제25조 제1항 에서 '주차장, 운동장 등 대통령령으로 정하는 시설'은 공공시설의 범위에서 제외하였는데, 택지개발촉진법 제15조 제1항은 '대통령령으로 정하는 시설'로 '공동묘지, 화장시설, 봉안시설'만을 규정하여 위 시설들만 공공시설의 범위에서 제외하고 있는바, 이는 국토계획법 제2조 제13호와 국토계획법 시행령 제4조에 정해진 공공시설을 전제로 그 공공시설 중 제외할 시설을 규정한 것으로 봄이 타당하다.

3) 택지개발촉진법 제2조 제2호는 '국토계획법 제2조 제6호에서 정하는 기반시설과 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위한 토지'를 '공공시설용지'로 규정하고 있다. 국토계획법 제2조 제6호 가목은 일정한 교통시설을 기반시설로 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제2조 제1항 제1호 및 제2조 제2항 제2호 다목을 종합하면 교통시설 중 공영차고지를 기반시설로 규정하고 있어 이 사건 대체차고지는 국토계획법상의 기반시설에 해당한다.

그러나 택지개발촉진법 시행령 제2조는 위 규정의 '대통령령으로 정하는 시설'을 규정하면서 제1호로 '어린이놀이터, 노인정, 집회소(마을회관을 포함한다), 그 밖에 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설(제1호)'을, 제3호로 '지역의 자족기능 확보를 위하여 필요한 시설'로서 '판매시설, 업무시설, 의료시설, 유통시설, 그 밖에 거주자의 생활복리를 위하여 제3조의2에 따라 지정권자가 필요하다고 인정하는 시설', '지역의 발전 및 고용창출을 위한 일정한 시설' 등을 각 규정하고 있는바, 택지개발촉진법 제2조 제2호와 그 위임을 받은 하위법령들의 내용과 규정 취지에 비추어 귀 각 규정은 택지개발사업의 '공공시설용지'의 정의에 관한 규정에 불과하고 '무상귀속이 되는 공공시설'의 개념을 정하고 있는 규정으로 보기는 어렵다. 택지개발사업은 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업을 말하는 것3)으로, 택지는 주택건설용지와 공공시설용지로 분류된다.4) 따라서 공공시설용지는 택지로 조성되는 토지 중 주택건설을 위한 토지를 제외한 나머지 토지를 지칭하게 되므로 공공시설용지에 설치될 수 있는 시설의 범위는 매우 넓다. 즉, 택지개발촉진법 시행령 제2조 제1호는 어린이놀이터, 노인정 등을, 제3호는 판매시설, 업무시설, 의료시설(가목) 뿐 아니라 호텔업 시설(다목), 문화시설(라목), 교육연구시설(마목) 등도 공공시설용지에 설치될 수 있는 공공시설로 규정하고 있다. 여기에다가 국토계획법상 기반시설도 공공시설용지에 설치될 수 있는 공공시설로 규정하고 있는 점을 더하여 보면, 위 시설들을 모두 택지개발촉진법 제25조 및 국토계획법 제65조에 규정하는 '공공시설'이라고 인정하여 관리청에 무상귀속의 대상이 되는 시설이라고 하는 것은 그 범위가 너무 넓어지게 되어 도저히 납득하기 어려운 결론에 이르게 된다.5)

4) 피고는, 택지개발촉진법 제25조 제3항은 '제1항에 따라 국토계획법을 준용할 때 관리청이 불분명한 재산 중 도로·하천·도랑 등에 대하여는 국토교통부장관을 관리청으로 본다.'고 규정하고 있는데, '도랑'은 국토계획법상 명시적으로 공공시설로 규정하고 있지 않으므로 택지개발촉진법 제25조 제1항에서 규정하는 '공공시설'과 국토계획법상의 '공공시설'의 개념은 일치하지 않으며, 그렇기 때문에 일반적인 공공시설과 무상귀속이 되는 공공시설을 나누어 판단해야 한다고 주장한다.

그러나 국토계획법 시행령 제4조 제1호는 '구거'를 공공시설로 규정하고 있는데, 구거와 도랑은 동일한 의미를 갖는다고 보아야 하므로6) 택지개발촉진법 제25조 제3항은 국토계획법상의 '공공시설'에 관한 개념 규정과 배치되지 않는 점, 어떤 시설을 법률상 공공시설로 보면서도 국토계획법 제65조에 의해 무상귀속의 대상이 되는 공공시설과 무상귀속이 되지 않는 공공시설로 나누어야 할 근거나 기준이 없는 점, 무상귀속의 대상이 되는 공공시설인지 여부에 대한 판단이 명확하지 않아 결국 개별적 사안마다 해석에 의해 해결해야 한다는 것은 타당하지 않은 점 등을 고려하면 원고의 위 주장은 이유 없다.

5) 공공주택 특별법 제29조 제1항과 제2항7), 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제65조 제1항, 제2항, 제3항8)은 택지개발촉진법 제25조와 유사한 내용과 형식을 가지고 있는데, 모두 국토계획법 제65조 를 준용하면서 '공공시설'의 개념을 국토계획법 제2조 제13호에서 정한 공공시설로 명시하고 있다.9) 비록 택지개발촉진법 제25조 제1항에서 공공시설의 개념에 대해 국토계획법 제2조 제13호를 명시하지는 않았으나, 택지개발촉진법에서 무상귀속의 대상이 되는 공공시설에 대해 따로 규정하지 않고 국토계획법을 준용하도록 한 점, 국토계획법에서는 공공시설에 대해 명시적으로 그 개념을 규정하고 있는 점, 공공시설 등의 귀속을 규정하는 다른 법률에서 공공시설의 개념에 대해 국토계획법 제2조 제13호를 준용하고 있는 점, 국토계획법 제2조 제13호를 준용하는 위 법률과 달리 택지개발촉진법 제25조 제1항에서만 다르게 해석해야 할 합리적 이유가 없다고 보이는 점 등을 고려하면 택지개발촉진법 제25조 제1항이 규정하는 공공시설은 국토계획법 제2조 제13호가 규정하는 공공시설과 같다고 보아야 할 것이다.

6) 택지개발촉진법 제30조의2는 '택지개발지구의 인근 지역에서 택지개발지구의 이용에 제공되는 기반시설을 설치하는 등 택지개발사업과 직접 관련되는 사업의 시행에 필요한 경우에는 해당 사업에 대하여 제25조를 준용한다.'고 하였으나, 이는 택지개발사업과 직접 관련되는 사업의 경우 공공시설의 무상귀속에 관한 택지개발촉진법 제25조를 준용한다는 것으로 보이고, 위와 같이 설치된 기반시설 모두를 관리청에 무상귀속 시키겠다는 규정으로 해석하기는 어렵다. 따라서 택지개발촉진법 제30조의2를 근거로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.

7) 택지개발촉진법 제25조 제1항이 준용하는 국토계획법 제99조 제1항은 '도시·군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 제65조를 준용한다.'고 규정하고 있다. 그러나 설령 피고나 다른 지방자치단체들이 기존 차고지 또는 공영차고지를 설치할 때 기존 차고지 또는 공영차고지에 관하여 국토계획법 제99조 제1항이 적용되는 것으로 해석하여 왔다고 하더라도 이는 피고 또는 일부 지방자치단체의 해석에 불과한 것이므로 그것만으로 택지개발촉진법 제25조 제1항이 가리키는 공공시설의 해석이 영향을 받는다고 보기는 어렵다.

8) 비록 이 사건 대체차고지가 피고의 주장처럼 공공성이 인정되는 시설이라고 하더라도, 법령에 정해진 무상귀속의 대상이 되는 '공공시설'에 해당하지 않는다면 단지 추상적인 공공성만으로 택지개발촉진법 제25조, 제65조를 적용할 수는 없다. 이 사건 대체차고지가 관리청이 될 피고에게 무상귀속되지 않는다 하여 원고가 막대한 이익을 누린다는 사정은 보이지 않고10), 피고가 일부 비용을 지출해야 할 사정은 있으나, 그것만으로 원고에게 이 사건 대체차고지를 무상귀속 시켜야 할 의무를 부담시킬 수는 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 박형남

판사 김진석

판사 이숙연

1) 현재의 국토교통부장관을 말한다.

2) 정부조직법 (2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것)의 개정으로 건설교통부가 국토해양부로 명칭이 변경되었다.

3) 택지개발촉진법 제2조 제4호

4) 택지개발촉진법 제2조 제1호

5) 실제로 택지개발사업 시행자는 택지를 조성하여 공급하기만 하면 될 뿐이므로 조성된 택지 위에 어떠한 시설을 설치하는 경우는 많지 않다. 그렇다 하더라도 택지개발사업 시행자가 설치한 시설을 관리청에 무상귀속 시킨다면 이는 택지개발사업 시행자에게 침익적 행정행위가 된다. 따라서 이는 엄격하게 해석할 필요가 있다.

6) 국립국어원 표준국어대사전에 의하면 '도랑'의 의미는 매우 좁고 작은 개울을 의미하고, 한편 '구거'에 대하여 순화할 수 있는 대치어로 '도랑'을 제시하고 있다.

7) 제29조(공공시설 등의 귀속)

① 공공주택사업자가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에 따른 공공시설(주차장 · 운동장을 제외한다. 이하 이조에서 같다)을 새로 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 같은 법 제65조를 적용한다. 이 경우 "행정청"은 "공공주택사업자"로 본다.

② 제1항에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 적용함에 있어서 관리청이 불분명한 재산 중 도로 · 하천 · 구거(溝渠)에 대하여는 국토교통부장관을, 그 밖의 재산에 대하여는 기획재정부장관을 관리청으로 본다.

8) 제65조(공공시설 등의 귀속)

① 사업시행자가 행정중심복합도시건설사업의 시행으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에 따른 공공시설(주차장 · 운동장은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 새로 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 대해서는 같은 법 제65조를 준용한다. 이 경우 "행정청"은 "사업시행자"로 본다.

② 제1항에 따른 공공시설과 재산을 등기할 때에는 실시계획승인서와 준공검사서로 「부동산등기법」에 따른 등기원인을 증명하는 서면을 갈음할 수 있다.

③ 제1항에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 준용하는 경우 관리청이 분명하지 아니한 재산에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따른 자를 관리청으로 본다.

1. 도로 · 하천 · 구거(溝渠) 등: 국토교통부장관

2. 그 밖의 재산: 기획재정부장관

9) 그 밖에 관광진흥법 제58조의3, 기업도시개발 특별법 제24조, 친수구역 활용에 관한 특별법 제24조 등도 마찬가지이다.

10) 원고가 비용을 지출하기로 정하였다거나, 비용을 지출하는 것을 전제로 이 사건 사업을 시행하기로 했다는 사정은 보이지 않고, 오히려 원고와 피고는 협약서(갑 제4호증)를 통해 협의가 성립하지 않을 경우 법적판단에 따를 것을 합의하였다.