인천지방법원 2018.2.12.선고 2016구합52211 판결

(1) 원고는 2009. 5.경 피고 소속 국토해양부 인천지방해양항만청장(현 해양수산부 인천해양청장, 이하 '인천해양청장'이라 한다)으로부터 경인항 항만시설공사에 관하여 비관리청 항만공사 시행을 허가받고, 2009. 6. 26. 피고 소속 인천항건설사무소장으로부터 경인 아라뱃길(인천지구, 김포지구) 항만시설공사에 관하여 비관리청 항만공사 실시계획을 승인받아 이를 시행하게 되었다.

(2) 위 실시계획에는 승인조건이 부과되어 있었는데, 일반사항 제5항은 '본 공사에 대해서는 건설기술관리법령1)에 의한 감리전문회사로 하여금 전면 책임감리를 시행토록 하여야 합니다', 제6항은 '사업시행자는 제5항에 의거 감리전문회사와 감리계약을 체결한 경우에는 해당 감리업체로부터 감리업무수행계획서(인원투입 계획, 투입인원의 기술자격증 사본 및 경력확인서 포함)를 제출받아 관리청과 협의한 후 협의된 내용에 따라

감리업체가 감리업무를 착수 및 수행토록 조치하여야 하며(협의된 감리업무수행계획을 변경하여 감리업무를 수행코자 할 경우에도 또한 같다), 감리업무가 착수된 경우에는 감리계약서 사본 및 감리업무 착수신고서 사본을 제2항에 의한 공사착수신고서 제출시 함께 관리청에 제출하여야 합니다. 이를 이행하지 아니할 경우에는 공사준공 후 총사업비 산정과정에서 해당감리비가 인정되지 아니할 수 있습니다'라고 정하고 있다.

(3) 원고는 2009. 6. 30, 경인항 항만시설 공사를 시작하였고, 2009. 7. 8. 인천항건 설사무소장에게 '비관리청항만공사 실시계획 승인조건 조치계획 제출'이라는 공문을 제출하였는데, 위 일반사항 제5항에 대하여는 '관계법령에 따라 조치하겠음(자체감독 수행)', 제6항에 대하여는 '감리계약 체결시 승인조건에 따라 조치하겠음'이라고 답변하였다.

(4) 원고는 2011. 11. 25. 인천항건설사무소장에게 '비관리청 항만공사 시행허가 및 실시계획 승인 조건 이행현황 제출'이라는 공문을 제출하였다. 원고는 위 일반사항 제5, 6항의 이행결과로 '자체 감독 및 검측감리로 수행하였음'이라고 기재하고, 감리업체와 관련된 착수신고서, 전자계약서, 원고의 직접감독인력에 관한 임명서 등이 첨부된 실시계획 승인조건 조치결과서를 제출하였다.

나. 항만공사의 진행과정 및 실시계획 변경승인 등

(1) 경인항 항만시설공사는 김포지구, 인천지구, 서해갑문 항만시설 공사로 분리시 행되었다. 서해갑문 항만시설공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)는 인천 서구 오류동 일원에 갑문시설 2기 및 부대공 1식(이하 '이 사건 시설'이라 한다)을 제작·설치하는 것이다. 당초 준공예정일은 2012. 6. 29.이었고, 시공사는 2012. 7. 16.경 이 사건 시설의 제작·설치를 완료하고 원고로부터 준공확인을 받았다.

(2) 원고는 2010. 2. 24. 서울특별시, 환경부로부터 경인항 항만시설공사에 편입될 매립지를 양수하고 인천광역시장으로부터 2010. 3. 31. 사업구역별 매립목적변경 승인, 2011. 3. 14. 매립목적을 기준으로 한 공구분할 실시계획 승인을 받았다. 원고는 ① 사업계획 변경에 따라 공구별 매립면적에 변경사항이 발생하였고, ② 물류단지와 항만은 개별법에 따른 인허가 및 준공시기 등이 다르며, 특히 갑문(이 사건 시설)은 관리주체가 달라 부분준공을 위해 공구분할이 필요하다는 이유로 2011. 8. 31. 인천광역시장에게 매립목적 변경 및 실시계획 공구분할을 신청하였으나, 위 허가절차가 지연됨에 따라 2012. 6. 22. 인천항건설사무소장에게 공사기간 연장으로 인한 항만공사 실시계획 변경(6차)신청을 하였다.

(3) 인천항건설사무소장은 2012. 7. 2. 위 실시계획 변경승인을 하면서, 실시계획(변 경)승인 조건으로 '국가귀속분에 대한 총사업비 산정시 사업기간 연장에 대한 건설이자는 제외한다'는 조건을 추가하였고, 나머지 조건은 기존과 동일하게 하였다.

(4) 원고는 2012. 7. 31. 인천광역시장으로부터 매립지에 관한 매립목적 변경 및 실시계획 변경 승인을 받았고, 사업구역에 대한 확정측량결과를 반영하여 최종 실시계획 변경승인을 받기 위하여 2012. 11. 14.부터 2013. 3. 8. 까지 3차례에 걸쳐 승인신청을 하였으나, 인천광역시장은 2012. 7. 31.자 승인조건, 관련기관(부서) 협의 의견, 주민불편 건의사항 및 개별 협의 추진사항 등이 우선하여 처리되어야 한다는 이유로 위 신청을 모두 반려하였다.

(5) 이에 따라 원고는 인천항건설사무소장에 대하여 7차부터 11차까지 5회에 걸쳐 추가로 항만공사 실시계획(사업기간) 변경신청을 하였고, 인천항건설사무소장이 각 변경승인을 함에 따라 사업기간은 2014. 3. 31.까지로 연장되었다.

(6) 한편 원고는 2011. 10. 28. 이 사건 시설에 관한 준공 전 사용신고를 마친 후 이 사건 시설을 점유하면서 관리·운영해 왔다.

다. 준공확인 및 총사업비의 산정

(1) 그 후 원고는 인천광역시장으로부터 이 사건 시설 부지에 관한 실시계획 변경승인을 받아 매립을 완료하였고, 인천광역시장은 2014. 1. 20. 위 부지에 관하여 공유수면매립 준공검사 확인고시를 하였다. 원고는 2014. 3, 31. 인천해양청장에게 준공보고서를 제출하면서 준공확인신청을 하였고, 인천해양청장은 2014. 4. 1. 이에 대하여 비관리청 항만공사 시행허가 및 실시계획 승인조건(변경 포함)에 대한 이행결과, 총사업비 명세서 등의 보완요청을 하였다가, 2014. 9. 1. 제대로 보완이 이루어지지 아니하였음을 이유로 위 준공보고서를 반려하였다.

(2) 원고는 2015, 512. 다시 인천해양청장에게 '서해갑문 총사업비 명세서' 등을 첨부한 항만공사 준공보고서를 제출하면서 준공확인을 신청하였다. 위 명세서에 기재된 이 사건 공사의 준공일은 2014. 3. 31.이고, 총사업비는 208,771,213,653원(부가가치세 제외, 이하 같다. 상세내역은 별지2의 표1 '명세서 사업비'란 참조)이다.

(3) 인천해양청장은 2015. 5. 28. 서류보완요청, 2015. 6. 9. 항만시설 합동조사를 하였고, 원고와 2015. 10. 8.부터 2015. 12, 23.경까지 위 준공보고서에 기초하여 총사업비에 관한 의견을 교환한 다음, 2015. 12. 24. 이 사건 공사기간을 2012. 7. 16.까지로 한 준공확인증명서를 교부하고, 2016. 2. 12. 원고에게 이 사건 공사의 총사업비 산정결과가 187,735,811,266원(상세내역은 별지2의 표1 '피고통보 사업비'란 참조)이라고 통보하였다. 인천해양청장이 통보한 총사업비는 원고가 제출한 명세서 중 ①0 검측감리 용역비, 소방공사감리용역비는 실시계획 승인조건 일반사항 제6호 이행을 이유로 미반영, ② 직접감독 인건비는 협의승인을 받지 않은 사항이고 원고의 통상적인 업무임을 이유로 미반영, ③ 건설이자의 경우 사업기간 연장에 따른 부분은 제외하고(실시계획 변경조건으로 이미 고지하였다는 이유로 당초 사업기간 만료일인 2012. 6. 29.을 기준으로 함), 그 이자율은 연단위로 한국은행이 발표하는 6개월 미만부터 5년 이상 기간을 전체 평균한 정기예금 가중평균 수신금리를 적용, ④ 위 각 금액의 이윤 10%를 제외한 것이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1~21(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 1, 5~6, 10~21의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자 주장요지

가. 원고

(1) 적용법령 이 사건 공사의 총사업비와 관련하여서는 항만법 시행령 제19조에 따라 준공확인일, 즉 준공확인증명서의 교부일인 2015. 12. 24.을 기준으로 한 항만법령이 적용되어야 한다.

(2) 부대비

가) 원고가 지출한 검측감리용역비, 소방공사 감리용역비, 직접감독 인건비는 항만법 시행령 제19조가 정한 총사업비 인정 요건을 충족하는 것으로 실시계획 승인조건의 이행 여부와 무관하게 총사업비에 포함되어야 한다.

나, 설령 실시계획 승인조건의 이행이 총사업비 인정의 요건이라 하더라도, 원고는 2009. 7. 8.부터 자체감독을 수행하겠다고 알렸고 인천해양청장은 아무런 이의제기를 하지 아니하였던 점, 원고는 담당자들과 수시로 구두협의를 하였고 2011. 11. 25. 제출한 공문을 통하여 자체감독 및 검측감리용역과 관련된 실시계획 승인조건을 이행하였던 점, 승인조건의 문언이 '해당 감리비가 인정되지 아니할 수 있습니다'라고 규정하고 있으므로 승인조건 일부가 미이행되었다 하더라도 항만법 시행령이 정한 총사업비 인정 요건을 충족하는 이상 해당 감리비를 포함시키는 것이 타당한 것인 점 등의 사정들을 종합적으로 고려하면, 위 각 비용은 총사업비에 포함되어야 한다.

(3) 건설이자가 발생종기 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호, 항만법 시행규칙 제12조에 의하면 이 사건 공사의 건설이자는 준공확인일, 즉 준공확인증명서의 교부일을 기준으로 산정되어야 하고, 다만 원고가 고의로 공사를 지연시킨 경우, 원고의 중대한 과실로 항만공사실시계획에서 정한 시기에 준공확인을 받지 못한 경우, 공사에 필요한 사업비의 부족으로 공사가 지연되는 경우 등 원고의 귀책사유로 사업기간이 연장된 경우에 한하여 그 연장기간에 대한 건설이자가 총사업비에서 제외되어야 한다. 따라서 이 사건 공사의 사업기간 연장에 대한 건설이자를 제외한다는 실시계획 승인조건이 부과되었다고 하더라도 이는 위 법령에 위반된 것으로 효력이 없다고 봄이 상당하다.

그리고 이 사건 공사기간이 연장된 것은 원고의 중대한 과실에 기인한 것이 아니라 인천광역시장의 공유수면매립실시계획 변경승인이 지연되었기 때문이므로, 원고가 구하는 항만공사 실시계획 변경승인에 따른 연장된 사업기간 종기인 2014. 3, 31.까지의 건설이자 또한 총사업비에 포함되어야 한다.

나) 이자율 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호는 건설이 자의 이자율은 사업기간 중 한국은행이 발표하는 예금은행 정기예금 가중평균 수신금리(이하 '가중평균 수신금리'라고만 한다)를 적용한다고 규정하고 있으므로, 피고의 주장과 같이 연 단위로 거치기간 구분 없이 전체 평균한 가중평균 수신금리를 일괄적으로 적용할 것이 아니라, 해당 사업비마다 그 사업비가 지출된 시점에 해당하는 월별 가중평균 수신금리 및 준공일까지의 거치기간을 적용한 이자율을 개별적으로 적용하는 것이 이자개념의 본질 및 실제 사업비를 최대한 보전하려는 위 시행령의 입법취지에 맞는 해석이다.

(4) 이윤구 항만법 시행령(2014. 4. 8. 대통령령 제25298호로 일부 개정(총사업비 중 조사비, 설계비, 공사비, 보상비, 부대비에 대하여 100분의 10에 상당하는 금액을 이윤으로 포함하는 내용의 제19조 제1항 제8호가 삭제됨)되기 이전의 것, 이하 '개정 시행령 규정'이라 한다) 부칙 제2조에 따라 위 (2)항과 같이 산정한 부대비의 100분의 10에 상당하는 금액 또한 총사업비에 반영되어야 한다.

나. 피고

(1) 적용법령 이 사건 공사의 총사업비와 관련하여서는 실시계획 승인시점을 기준으로 한 항만법령이 적용되어야 하고, 항만법 시행령 제19조가 정한 '준공확인일'은 준공확인증명서에 기재된 실제 준공일로 보아야 한다.

(2) 부대비만 검측감리용역비, 소방공사 감리용역비 원고는 이 사건 공사의 실시계획 승인조건을 이행하지 않을 경우 해당 감리비가 총사업비 산정에서 제외될 수 있음을 통지받고 위 승인조건을 수용하였음에도 이를 이행하지 아니하였다(원고는 2011. 11. 25. 승인조건을 이행하였다고 주장하나 이는 준공 전 사용신고에 임박한 시점으로 승인조건을 충족하였다고 보기 어렵다). 따라서 위 각 감리비는 총사업비의 산정에서 제외되어야 한다. 내 직접 감독 인건비

1) 경인항 항만시설공사 시행허가 당시의 건설기술관리법령은 공사관리방식을 직접감독과 감리활동으로 구별하여 규정하고 있었으므로 감리비에 직접감독비는 포함되지 않는다.

2) 공사의 직접감독 업무는 원고의 통상적인 업무이고 그 비용 또한 원고의 경상지출에 해당하므로 이는 총사업비에 포함될 필요가 없다.

(3) 건설이자가 발생종기 항만법 시행령 제19조가 정한 준공확인일은 준공확인증명서의 교부일이 아니라 준공확인증명서에 기재된 실제 준공일이라고 할 것인 점, 피고는 실시계획 변경(6차) 승인조건으로 연장된 사업기간에 대한 건설이자는 총사업비의 선정에서 제외한다고 통보한 바 있는 점, 이 사건 시설이 완공됨으로써 사업시행자는 무상으로 항만시설을 사용하고 투하된 건설자금을 회수할 수 있게 되므로 건설이자는 실제 시설완공일을 기준으로 산정하여야 할 것인 점, 원고는 2011. 10. 28.경부터 이 사건 시설에 관하여 준공 전 사용신고를 하고 이를 점유·사용함으로써 사용료 상당의 이익을 취해 왔고, 당초 준공일인 2012. 6. 29. 이후의 사업기간은 공사와 관련이 없는 사유로 연장되었던 점 등의 사정들을 종합적으로 고려하면, 당초의 준공일인 2012. 6. 29. 이후의 건설이자는 총사업비의 산정에서 제외되어야 한다. 내 이자율 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호는 사업기간 중 한국은행이 발표하는 예금은행 정기 예금 가중평균 수신금리를 이자율로 적용하라고 규정하고 있는바, 피고가 한국은행 경제통계시스템이 제공하는 연단위 가중평균 수신금리(거치기간 구분 없이 가중평 균된 것)를 적용하는 것은 위 규정의 범위 내에서 합리적으로 결정한 것으로 위법하거나 부당하지 않다.

(4) 이윤 피고는 실제 준공일인 2012. 7. 16. 당시의 항만법령을 적용하여야 한다는 전제 하여 별지2의 표1과 같이 개정 시행령 규정 이전의 시행령 제19조 제1항 제8호에 따라

피고가 인정하고 있는 '설계비, 공사비'에 대한 100분의 10에 상당하는 금액을 이윤으로 포함하여 총사업비를 통보하였다.

3. 청구원인에 관한 판단

가. 관계법령

별지3 기재와 같다.

나. 무상사용권 권리범위의 확정

(1) 총사업비 산정시 적용법령의 기준시점

(가) 관련 법리

비관리청의 항만시설 무상사용권은 항만시설이 준공되어 국가에 귀속됨과 동시에 항만법에 따라 발생하므로, 그 무상사용권의 내용도 그 권리의 발생시점인 항만시설의 준공시에 시행되는 법령을 기준으로 정하는 것이 원칙이다(대법원 2001, 8. 21, 선고 20008745 판결). 구 항만법(2016. 12. 20. 법률 제14452호로 개정되어 2017. 6. 21. 시행되기 전의 것2), 이하 '항만법'이라 한다) 제15조에 의하면 비관리청의 항만공사로 설치된 항만시설은 준공과 동시에 국가에 귀속되고(제1항), 비관리청은 국가에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위에서 대통령령으로 사용하는 바에 따라 무상으로 사용할 수 있으나(제4항), 한편, 같은 법 제12조에 의하면 비관리청은 공사가 완료된 후에 공사준공 보고서를 첨부하여 준공확인을 신청하여야 하고(제2항), 해양수산부장관은 준공검사를 한 후 그 공사가 허가한 내용대로 시행되었다고 인정되면 해양수산부령으로 정하는 준공확인증명서를 내주어야 하며(제3항), 비관리청은 준공확인증명서를 받기 전에는 항만시설을 사용할 수 없다(제5항, 다만 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 준공 전 사용신고를 한 경우에는 그러하지 아니하다). 그리고 항만법 시행령 제19조 제1항은 항만법 제15조 제4항에 따른 총사업비는 해당 항만공사의 준공확인일을 기준으로 하여 산정하도록 정하고 있다.

위와 같은 법리 및 관련법령을 유기적·체계적으로 해석하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 비관리청인 항만공사 시행자는 원칙적으로 항만법 제12조 제5항에 따라 준공확인증명서를 교부받은 시점부터 항만시설의 무상사용이 가능하다고 할 것이므로 무상사용권이 성립하는 시점 또한 위 준공확인증명서를 교부받은 시점이라고 봄이 타당한 점, 항만법 시행령 제19조도 '준공확인일'을 기준으로 총사업비를 산정하도록 정하고 있는데, 위와 같은 문언과 관계규정에 비추어 준공확인일은 시설공사의 완공일이 아니라 실제로 준공확인증명서를 교부받은 날이라고 봄이 상당한 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 항만시설의 무상사용권의 기준이 되는 총사업비를 산정함에 있어서 적용하여야 할 법령은 해당 시설의 준공확인증명서 교부일을 기준으로 하여야 할 것이다.

나 검토

제1항 기재 사실관계에 의하면 원고가 이 사건 공사에 관하여 준공확인증명서를 교부받은 날은 2015. 12. 24.임을 인정할 수 있으므로, 이 사건에는 2015. 12. 24.을 기준으로 한 관계법령이 적용되어야 한다(위 시점의 결정은 특별한 사정이 없는 한 사업기간이 연장된 것에 원고의 귀책사유가 있었는지 여부와는 무관하다고 할 것이고, 경과규정이 있는 개정 시행령 규정을 제외하고 그 밖에 달리 2015. 12. 24. 시행되고 있던 항만법령이 원고에게 특별히 불리하게 개정된 것으로서 원고의 신뢰를 보호하기 위하여 개정 전의 법령을 적용하여야 할 만한 사정을 인정할 만한 자료도 없다).

(2) 실시계획 승인조건의 해석가 관련 법리

비관리청인 항만공사시행자의 무상사용기간 산출의 기준이 되는 총사업비는 그 금액과 발생기간, 발생사유가 모두 법령에 규정되어 있어 이에 따라 산출되는 것이고(대 법원 2001. 9. 4. 선고 99두10148 판결 참조), 비관리청의 항만시설에 대한 무상사용권은 항만법령에 의하여 산정되는 총사업비의 범위 내에서 당연히 인정되는 권리이다(대 법원 2001, 8. 24. 선고 2001두2485 판결 참조).

따라서 행정청이 비관리청의 항만공사 실시계획 승인 당시 일방적으로 총사업비의 산정과 관련된 조건을 부과하였다 하더라도 그 부관이 행정청에게 항만법령을 위반하여 총사업비의 산정방식을 제한 배척할 권한을 부여한 것으로 해석하기는 어렵다. 나아가 그와 같은 조건을 비관리청인 사업시행자가 수락하였다 하더라도 곧바로 사업시행자가 그에 상응하는 무상사용권을 사전에 포기한 것이라고 단정하기도 어렵다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001두2485 판결 취지 참조). 내 부대비 관련

1) 검측감리용역비, 소방공사 감리용역비 항만법 시행령 제19조 제1항은 항만법 제15조 제4항에 따른 총사업비는 해당 항만공사의 준공확인일을 기준으로 해당 항만공사와 관련하여 실제 사용된 비용으로 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제5호 가목은 건설기술 진흥법 제37조에 따른 건설기술 용역비 산정기준에 따른 건설사업관리비를 부대비로 포함시키고 있다. 같은 시행령 제19조 제2항은 위 비용은 도급계약서, 세금계산서 등 증명서류를 기준으로 하며, 증명서류가 첨부되지 아니한 비용은 총사업비에 포함하지 아니한다고 규정하고 있다. 결국 항만법령에 의하면 건설기술 진흥법 제37조에 따른 건설기술용역비 산정기준에 따른 건설사업관리비로서 증명서류를 통하여 실제 사용된 비용으로 인정되는 금액은 당연히 부대비로서 총사업비에 포함된다고 할 것이다.

제1항 기재 사실관계를 관련 법리에 비추어 보면, 행정청이 항만공사 실시계획 승인조건 일반사항 제6항에서 감리업무수행계획서를 제출하여 관리청과 협의한 후 협의내용에 따라 착수 수행하도록 하며, 감리업무 착수시 감리계약서 사본 및 감리업무 착수신고서 사본을 제출하도록 한 주된 취지는 감리업무가 투명하고 적정하게 이루어지도록 담보하는 데 있는 것으로 보인다. 그런데 위와 같은 절차를 준수하지 아니하였다는 이유만으로 합리적인 이유 없이 실제로 지출된 것으로 인정할 수 있는 감리용역비 상당액을 총사업비의 산정에서 제외하는 것은 관계법령을 위반한 것으로 볼 여지가 많으므로, 행정청이 위 부관을 근거로 위 용역비 상당액을 일방적으로 총사업비 산정에서 제외할 수 있다고 해석하기는 어렵다. 나아가 원고가 위 일반사항 제6항과 관련하여 감리계약 체결시에는 승인조건에 따라 조치하겠다는 의사를 표시하기는 하였으나, 이는 감리업무가 투명하고 적정하게 이루어지도록 하는데 협조하겠다는 의사표시로 보일 뿐, 원고가 적정한 감리업무를 수행하였음에도 불구하고 위와 같은 절차를 준수하지 않을 경우에는 총사업비의 산정에 따른 무상사용권을 모두 사전에 포기하겠다.는 의사표시라고 단정하기도 어렵다.

2) 직접 감독 인건비

항만법 시행령 제19조 제5호 가목은 엔지니어링산업 진흥법 제31조에 따른 엔지 니어링사업 대가기준 및 건설기술 진흥법 제37조에 따른 건설기술용역비 산정기준에 따른 건설사업관리비를, 나목은 계약을 통하여 측량, 조사, 설계, 공사 또는 건설공사 감리를 시행하는 경우 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제64조를 준용하여 산정한 물가상승액을, 라목은 가목부터 다목까지에서 규정한 비용 외에 법령에 따른 각종 세금과 공과금, 부담금 및 수수료 등 항만공사의 시행에 따른 조건의 이행에 드는 모든 비용을 부대비로서 총사업비에 포함시키도록 하고 있다. 한편, 건설기술진흥법 제37조에 의하면 발주청은 건설기술용역을 건설기술용역업자에게 수행하게 한 경우에는 다른 법령이나 국토교통부장관이 정하여 고시하는 건설기술용역비 산정기준에 따라 산정한 건설기술용역비를 지급하여야 한다. 건설기술 진흥법 제2조 제4호, 건설산업 기본법 제2조 제8호에 의하면 건설사업관리란 건설공사에 관한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가 또는 사후관리 등에 관한 관리를 수행하는 것을 말한다. 그리고 건설기술 진흥법 제39조 제2항, 구 건설기술 진흥법 시행령(2017. 1. 17. 대통령령 제27792호로 개정되거 2017. 1, 28. 시행되기 전의 것, 이하 '건설기술 진흥법 시행령'이라 한다) 제55조 제1항 제1호, [별표 7] 제7호에 의하면 총 공사비가 200억 원 이상인 항만공사는 법인인 건설기술용역업자로 하여금 건설사업 관리(시공단계에서 품질 및 안전관리 실태의 확인, 설계변경에 관한 사항의 확인, 준공검사 등 발주청의 감독 권한대행 업무를 포함한다)를 하게 하여야 하나, 같은 시행령 제55조 제2항 제3호, 제94조 제1항 제1호에 의하면 국토교통부장관의 지도·감독을 반는 공기업·준정부기관 및 지방공기업법에 따른 지방공사가 시행하는 공사로서 해당 기관 또는 공사의 소속 직원(건설사업관리를 수행하는 건설기술자를 포함한다)이 제60조 에 따른 건설사업관리기술자의 배치기준에 따라 감독 업무를 수행하는 공사의 경우는 감독 권한대행 등 건설사업관리를 적용하지 아니할 수 있다.

위와 같은 관계규정을 유기적·체계적으로 해석하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 건설기술 진흥법 시행령 제55조 제2항 제3호, 제94조 제1항 제1호에 의한 직접감독은 소속 직원이 제60조에 따른 건설사업관리기술자의 배치기준에 따라 감독업무를 수행하는 것으로 단순한 감독이 아니라 실질적으로 책임감리를 대체하는 것으로 볼 수 있으므로, 이에 소요된 비용은 책임감리에 소요된 비용과 동일하게 평가됨 이 상당한 점, ② 항만법 시행령 제19조 제5호 가목은 건설기술 진흥법 제37조에 의한 '건설기술용역비 산정기준에 따른' 건설사업관리비를 부대비로 인정함으로써 비용의 산정방식을 정하고 있는 규정으로 보일 뿐, 반드시 제3자에게 건설용역을 의뢰하는 경우만을 건설사업관리비로 인정하고 직접 감독(소속 직원이 제60조에 따른 건설사업관리 기술자의 배치기준에 따라 감독업무를 수행하여 책임감리를 대체, 이하 같다)을 수행한 경우는 건설사업관리비로 인정하지 않겠다는 취지의 규정이라고 단정하기는 어려운 점, ③ 같은 호 나목 또한 '계약을 통하여 건설공사 감리를 시행하는 경우'에는 물가상승분까지 반영하도록 있으므로, 계약을 통하지 아니하고 건설공사 감리를 시행하는 경우에는 물가상승분을 제외한 감리비(건설사업관리비)만을 지급한다고 해석하는 것이 자연스럽고 합리적인 점, ④ 설령 같은 호 가목이 직접 감독을 수행한 경우에는 적용되지 않는다고 하더라도, 같은 호 라목은 '항만공사의 시행에 따른 조건에 드는 모든 비용'을 부대비로 인정하고 있는바, 항만공사시행자가 직접감독을 수행한 경우의 비용은 부대비로 인정될 여지가 충분한 점, ⑤ 사회통념상 직접 감독으로 책임감리를 대체할 경우 총사업비는 절감될 가능성이 높다고 할 것인데, 오히려 객관적으로 적정한 방법에 따라 직접 감독을 수행하였음을 이유로 그 비용을 총사업비에서 제외되는 것으로 해석한다면 지나치게 불합리하고 불공평한 결과를 초래할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 항만법 시행령 제19조 제5호가 정한 부대비용에는 항만공사시행자가 직접 실시한 책임감리비용, 즉 직접감독비용도 포함된다고 봄이 상당하다. 제1항 기재 사실관계를 관련 법리에 비추어 보면, 행정청이 항만공사 실시계획 승인조건 일반사항 제5, 6항에서 감리전문회사로 하여금 전면책임감리를 시행하도록 하고, 감리업무수행계획서를 제출하여 관리청과 협의한 후 협의 내용에 따라 착수·수행 하도록 하며, 감리업무 착수시 감리계약서 사본 및 감리업무 착수신고서 사본을 제출하도록 한 주된 취지는 감리업무가 투명하고 적정하게 이루어지도록 담보하는 데 있는 것으로 보인다. 그런데 위와 같은 절차를 준수하지 아니하였다는 이유만으로 실제로 지출된 것으로 인정할 수 있는 직접감독 인건비 상당액(갑 13 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 건설기술 진흥법령에 의하여 직접감독으로 책임감리를 대체할 수 있는 기관임을 인정할 수 있다)을 총사업비의 산정에서 제외하는 것은 관계법령을 위반한 것으로 볼 여지가 많으므로, 행정청이 위 승인조건을 근거로 위 인건비 상당액을 일방적으로 총사업비 산정에서 제외할 수 있다고 해석하기는 어렵다. 나아가 원고가 위 일반사항 제5항에 대하여는 명시적으로 관계법령에 따라 자체감독을 수행하겠다는 의사를 표시하였던 점, 제6항과 관련하여 감리계약 체결시에는 승인조건에 따라 조치하겠다는 의사를 표시하기는 하였으나, 이는 감리업무가 투명하고 적정하게 이루어지도록 하는데 협조하겠다는 의사표시로 보일 뿐, 원고가 적정한 감리업무를 수행하였음에도 불구하고 위와 같은 절차를 준수하지 않을 경우에는 총사업비의 산정에 따른 무상사용권을 모두 사전에 포기하겠다는 의사표시라고 단정하기 어려운 점 등의 사정에 비추어 보면, 위 승인조건에 따라 무상사용권의 사전 포기가 이루어졌다고 보기도 어렵다.

다 건설이자 관련

항만법 시행령 제19조 제1항 제6호는 제1호부터 제5호까지에서 규정한 사업비에 대한 건설이자를 총사업비에 포함시키되, 다만, 사업시행자가 고의로 공사를 지연시킨 경우 또는 사업시행자의 중대한 과실로 항만공사실시계획에서 정한 시기에 해양수산부장관의 준공확인을 받지 못한 경우 등 해양수산부령으로 정하는 사업자의 귀책사유로 사업기간이 연장된 경우 그 연장기간에 대한 건설이 자는 제외한다고 규정하고 있고, 구 항만법 시행규칙(2017. 6. 27. 해양수산부령 제239호로 개정되기 전의 것, 이하 '항 만법 시행규칙'이라 한다) 제12조는 원고가 고의로 공사를 지연시킨 경우(제1호), 원고의 중대한 과실로 항만공사실시계획에서 정한 시기에 준공확인을 받지 못한 경우(제2호), 공사에 필요한 사업비의 부족으로 공사가 지연되는 경우(제3호)를 들고 있다. 따라

서 위와 같은 사정에 해당하지 아니하는 경우에는 원칙적으로 항만법 시행령 제1호부터 제5호까지 규정한 사업비에 대한 건설이자는 총사업비의 산정에 포함되어야 한다고 해석함이 상당하다. 제1항 기재 사실관계를 관련 법리에 비추어 보면, 행정청이 항만공사 실시계획 변경인가를 하면서 승인조건으로 항만법령이 정한 사업시행자의 귀책사유를 묻지 아니하고 일괄적으로 연장된 사업기간에 대한 건설이자를 제외하는 것은 관계법령의 규정취지에 위반한 것으로 볼 여지가 많으므로, 행정청이 위 부관을 근거로 이를 일방적으로 총사업비 산정에서 제외할 수 있다고 해석하기는 어렵다. 나아가 원고가 위 변경승인 조건에 대하여 동의하겠다는 의사를 표시하거나 위 건설이자 상당액에 해당하는 무상사용권을 사전에 포기하기로 하는 의사를 표시하였다고 볼 만한 자료도 없다.라 소결론

결국 이 사건 공사에 관한 총사업비는 항만법령이 정한 방식에 따라 산정되어야 한다.

(3) 항목별 검토

개 부대비

1) 검측감리용역비, 소방공사 감리용역비 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 공사와 관련하여 지출한 검측감리용역비, 소방공사 감리용역비는 건설기술 진흥법 제37조에 따른 건설기술용역비 산정기준에 따른 건설사업관리비로서 증명서류를 통하여 실제 사용된 비용으로 인정되는 이상 이 사건 공사의 총사업비에 포함되어야 한다고 봄이 상당하다. 앞서 든 증거들, 갑 22~23의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면 이 사건 공사와 관련된 검측감리용역비 619,108,560원, 소방공사감리용역비 18,730,461원은 이 사건 공사의 총사업비에 포함된다고 할 것이다.

① 원고는 2009. 10. 19. 주식회사 동일기술공사, 주식회사 세일종합기술공사와 사이에 경인항 항만시설공사(이 사건 공사, 김포지구 공사, 인천지구 공사를 모두 포함, 이하 같다)에 관한 검측감리용역계약을 체결한 후 2011. 11. 14. 그 용역대금을 3,139,000,000원으로 확정하였으며, 이 사건 공사의 준공확인증명서 교부일 전까지 위 용역대금을 모두 지급하였다. 원고는 별지2의 표2 기재와 같이 각 공사비 비율에 따라

안분한 금액의 범위 내에서 이 사건 공사의 검측감리용역비를 구하고 있는바, 이는 합리적인 범위 내의 것으로서 수긍할 수 있다.

② 원고는 2010. 11. 30. 주식회사 조은엔지니어링과 사이에 경인항 항만시설공사 및 마리나(경인항 김포지구 마리나 시설)에 관한 소방공사 감리용역계약을 체결한 후 2012. 2. 6. 그 용역대금을 97,667,900원으로 확정하였으며, 이 사건 공사의 준공확 인증명서 교부일 전까지 위 용역대금을 모두 지급하였다. 원고는 별지2의 표3 기재와 같이 각 공사비 비율에 따라 안분한 금액의 범위 내에서 이 사건 공사의 검측감리용역비를 구하고 있는바, 이는 합리적인 범위 내의 것으로서 수긍할 수 있다.

③ 피고는 위 각 비용의 지출과 관련한 인부 및 입증을 하라는 이 법원의 석명 준비명령에 대하여, '실제 지출여부에 관하여 소명을 요구하거나 조사를 수행한 바 없다'고 답변하였을 뿐, 위 각 비용이 항만법 시행령 제19조 제1항 제5호 가목, 건설기술진흥법 제37조, 국토교통부장관 고시에 따른 대가기준을 초과하는 등으로 부적정하게 산정되었다거나, 원고가 제출한 자료가 항만법 시행령 제19조 제2항에 따른 증명서류에 해당하지 않는다는 점에 관하여 아무런 주장·입증을 하지 아니하였다.

2) 직접 감독 인건비

앞서 든 증거들, 갑 13, 24~25의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면 원고가 이 사건 공사와 관련하여 직접 감독 인건비로 3,168,526,288원을 지출하였음을 인정할 수 있고, 이는 부대비로서 이 사건 공사의 총사업비에 포함되어야 한다고 할 것이다.

① 원고는 건설기술 진흥법 시행령 제55조 제2항 제3호, 제94조 제1항 제1호가 정한 '국토교통부장관의 지도·감독을 받는 공기업·준정부기관'으로, 같은 시행령 제 60조에 따른 감리원의 배치기준에 따라 직접 감독업무를 수행한 것으로 보인다. 따라서 원고는 직접 감독으로 책임감리를 대체할 수 있다고 할 것이고, 위 직접감독에 소요된 비용은 건설기술 진흥법 제37조에 따른 건설기술용역비 산정기준에 따른 건설사업관리 비로서 증명서류를 통하여 실제 사용된 비용으로 인정되는 이상 이 사건 공사의 총사업비에 포함되어야 한다.

② 원고는 2009. 2. 12. 이 사건 공사를 포함한 경인운하사업의 추진을 위하여 경인운하사업본부를 신설하여 위 사업을 전담하게 하였다. 원고가 주장하는 이 사건 공사의 직접감독 인건비 3,168,526,288원은 경인운하사업본부 운영을 위하여 사용된 인건비 등의 비용 전체를 이 사건 공사비가 전체 공사비에서 차지하는 비율로 안분한 것이다(피고는 원고가 직원들에게 지급한 인건비 등이 원고의 경상비용에 불과하여 총사업비에 포함될 필요가 없다는 취지의 주장도 하나, 위 인건비 등은 이 사건 공사의 직접감독과 관련하여 지출된 것으로서 원고의 통상업무에 해당하는 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 공사의 총사업비에 포함되어야 한다고 봄이 상당하다).

③ 이 사건 공사에 관하여 건설공사 감리대가기준(국토해양부고시 제2008-846호, 2008. 12. 30.)에 따라 산정한 책임감리용역비는 5,708,163,636원으로, 원고가 구하는 직접감독 인건비는 이에 미치지 못함이 분명하다. 따라서 원고가 산정한 비용은 합리적인 범위 내의 것으로서 수긍할 수 있다.

④ 피고는 위 비용의 지출과 관련한 인부 및 입증을 하라는 이 법원의 석명준비 명령에 대하여, '실제 지출여부에 관하여 소명을 요구하거나 조사를 수행한 바 없다'고 답변하였을 뿐, 위 각 비용이 항만법 시행령 제19조 제1항 제5호 가목, 건설기술 진흥법 제37조, 국토교통부장관 고시에 따른 대가기준을 초과하는 등으로 부적정하게 산정되었다거나, 원고가 제출한 자료가 항만법 시행령 제19조 제2항에 따른 증명서류에 해당하지 않는다는 점에 관하여 아무런 주장·입증을 하지 아니하였다.

G 건설이자

1) 발생종기 건설이자의 발생종기는 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호에 의하여 원칙적으로 준공확인일, 즉 준공확인증명서의 교부일을 기준으로 하되, 다만 사업시행자가 고의로 공사를 지연시킨 경우 또는 항만법 시행규칙 제12조가 정한 각호의 사유에 해당하는 경우에는 연장된 사업기간에 대한 건설이자는 제외하여야 함은 앞서 본 바와 같다(피고는 원고가 항만법 제12조 제5항에 따른 준공 전 사용신고를 하고 이 사건 시설을 점유·사용하면 투하자본의 회수가 시작되므로 건설이자의 발생종기가 도래한다는 취지로도 주장하나, 앞서 본 바와 같이 총사업비는 항만법령에 의하여 산정되는 것인데, 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호가 정한 문언의 한계를 벗어나 그와 같은 예외사유를 인정할 법령상의 근거가 없으므로, 피고의 주장은 받아들일 수 없다). 따라서 이 사건 시설의 당초 준공예정일 다음날인 2012. 6. 30.부터 준공확인증명서 교부일인 2015. 12. 24. 이전으로서 원고가 구하는 2014. 3. 31.까지의 건설이자가 포함되어야 하는지 여부는 이 사건 공사의 사업기간이 2014. 3. 31.까지 연장된 데에 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호 단서, 항만법 시행규칙 제12조 각호의 사유가 존재하는지 여부에 따라

결정된다고 할 것이다.

앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 이 사건 시설 부지에 관하여 인천광역시장으로부터 공유수면매립 실시계획 변경승인 및 준공검사 확인고시를 받지 못하여 2014. 3. 31.까지 이 사건 공사의 사업기간이 연장된 것으로 보이는바, 원고가 고의로 공사를 지연시키거나, 사업비가 부족하였던 것으로는 보이지 않고, 원고가 인천광역시장으로부터 공유수면매립 실시계획 변경승인 및 준공검사 확인고시를 받지 못한 데 원고의 중대한 과실이 있었음을 인정할 만한 뚜렷한 증거가 없다(원고가 준공확인보고서의 보완요청에 응하지 못하여 준공확인보고서가 반려된 사정은 원고가 건설이자의 종기로 구하는 2014. 3. 31. 이후의 사정이므로 고려하지 않는다).

따라서 2014. 3. 31.까지 발생한 건설이자는 이 사건 공사의 총사업비에 산입되어야 한다고 봄이 상당하다.

2) 이자율 항만법 시행령 제19조 제1항 제6호에 의하면 건설이자율은 사업기간 중 한국은행이 발표하는 예금은행 정기 예금 가중평균 수신금리를 적용하여야 한다. 그런데 피고가 적용한 방식, 즉 한국은행 경제통계시스템이 제공하는 연단위 가중평균 수신금리 (거치기간 구분 없이 가중평균된 것)를 적용하는 방식은 위 시행령이 정한 문언에 위배되지 않는 것으로서 위법하다거나 현저히 합리성을 결한 것이라고 보기 어렵고, 원고의 주장에 의하더라도 원고가 주장하는 방식(해당 사업비마다 지출시점부터 준공일까지의 거치기간을 적용한 월별 가중평균 수신금리를 개별적으로 적용하는 방식)으로 계산한 건설이자가 피고가 적용한 방식으로 계산한 건설이자보다 낮다는 것인바, 피고가 적용한 방식이 원고에게 부당하게 불리하다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다(다만 원고가 구하는 방식으로 산정한 건설이자는 피고가 적용한 방식으로 계산한 건설이자의 범위 내이므로 원고가 구하는 바에 따르기로 한다).

대 이윤 앞서 본 바와 같이 2015. 12. 24. 당시 시행중인 개정 시행령 규정이 적용되어야 하는바, 개정 시행령에서 제19조 제1항 제8호가 삭제되기는 하였다(비관리청이 항만공사를 실시한 경우 총사업비의 범위에서 무상사용권이 인정되는바, 총사업비가 과다하게 산정되는 것을 방지하기 위하여 총사업비의 범위에서 이윤을 제외하려는 취지이다).

그러나 개정 시행령 부칙 제2조(총사업비의 범위에 관한 경과조치)에서 이 영 시행 전에 비관리청이 항만공사의 시행허가를 신청한 항만공사의 경우에는 위 제19조 제1항 제8호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 정하고 있으므로, 2009. 5.경 항만공사 시행허가를 신청한 이 사건 공사의 경우에는 결국 설계비, 공사비, 부대비 등에 대하여 10% 상당의 이윤도 총사업비로 인정되어야 한다.

(4) 소결론

결국 이 사건 공사의 준공확인증명서 교부일 이전으로서 원고가 구하는 2014. 3. 31.을 기준으로, 피고가 적용한 건설이자의 범위 내에서 원고가 구하는 건설이자를 적용하여 계산한 이 사건 공사의 총사업비(이윤 포함)는 별지2의 표1 '인정 사업비'란 기재와 같다. 그리고 앞서 본 바와 같이 피고가 위 총사업비에 관하여 다투면서 별지2의 표1 '피고통보 사업비'란 기재와 같은 내용의 총사업비 통보를 하였던 이상, 원고에게는 위 총사업비에 상당하는 무상사용권의 확인을 구할 이익도 있다고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.