대구지방법원 2020.7.23.선고 2019구합24420 판결

가. 피고 산하 포항지방해양항만청장(현 포항지방해양수산청장, 이하 '포항수산청장'이라 한다)은 2010. 4. 2. 준설량 2,860,000m² 규모로 박지, 선회장 및 항로를 준설하는 'B 수역시설 준설공사'(이하 '이 사건 공사'라 한다)에 관하여 비관리청 항만공사 사업시행자 선정계획을 공고하였고, 2010. 4. 24. 원고를 사업시행자로 선정하였다.

나. 원고는 2010, 6.경 포항수산청장에게 구 항만법(2012. 12. 18. 법률 제11594호로 일부개정되기 전의 것, 이하 별도의 기재가 있을 때까지 같다) 제9조 제2항에 따라 이 사건 공사에 관한 비관리청 항만공사 시행허가를 신청하였고, 포항수산청장은 2010. 6. 22. 원고에게 이 사건 공사에 관하여 비관리청 항만공사 시행허가를 하였다.다. 원고는 2010. 8.경 포항수산청장에게 구 항만법 제10조 제1항에 따라 이 사건 공사에 관한 구체적인 실시계획을 수립하여 제출하였고, 포항수산청장은 2010. 9. 8. 원고에게 이 사건 공사에 관하여 비관리청 항만공사 실시계획을 승인하였다(이하 '이 사건 실시계획'이라 한다).

라. 원고는 2010. 10. 7.경 이 사건 공사에 착수하였는데, B 인근 'C'(이하 'C'라 한다)는 2012. 8. 27.경 포항수산청장에게 '이 사건 공사에 의하여 최근 1년여 전부터 짙은 농도와 악취를 동반한 오탁해류가 D 연안해역에 확산되고 있어 성어기 조업행위에 막대한 손실이 발생하였다'는 이유 등으로 손실에 대하여 보상하고 해상오염 방지대책을 마련해 줄 것을 요청하였다.

마. 원고는 2012. 9. 13. 포항수산청장에게 ① 항외항로 공사를 일시 중단하고, ② C와의 면담을 지속적으로 진행하면서, ③ 공사강도 조정 등 부유사 확산 방지를 위한 노력을 기울이겠다는 의견을 제출하였고, 포항수산청장은 같은 날 C에 원고의 위와 같은 의견을 전달하였다.

바. 포항수산청장은 2012. 9. 20.경 C로부터 해상오염 저감대책(보완) 및 어업피해(보상) 해결대책 방안을 제시받고, 2012. 9. 25. 원고에게 이에 대한 조치계획 및 해결방안을 제시하여 달라고 요청하였다.

사. 포항수산청장은 2012. 9. 26.경 C로부터 어업피해 보상금해결 협조 요청(독촉)을 받고, 2012. 9. 27. 원고에게 이에 대한 조치계획을 강구하여 대책방안을 제출하여 달라고 요청하였다.

아. 원고는 2012. 10. 5. 포항수산청장에게 C의 민원에 대하여 검토 중에 있으며 검토가 완료되면 C에 직접 통보할 예정이라고 회신하였다.

자. 포항수산청장은 2012. 11. 21, 이 사건 실시계획 중 사업시행기간을 당초 '착공일로부터 25개월'에서 '착공일로부터 34.3개월'로 변경하고, '금회 준공기한 연장과 관련한 건설이자는 사업시행자 귀책으로 인한 사항은 반영이 되지 않으며, 민원 협의 과정에서 투자비 보전과 관련된 사항일 경우 포항수산청과 사전 협의 하여야 한다'라는 승인조건을 추가하는 내용으로 실시계획 변경 승인을 하였다.

차. 원고는 2014. 12. 5.경 'E위원회', 'F위원회', 'G위원회'(이하 '이 사건 각 위원회'라 한다)와 사이에, 정부가 지정고시한 전문조사기관의 용역결과 및 감정평가결과에 따라 어업손실을 보상하기로 하고, 보상금을 담보하기 위하여 원고가 5,000,000,000원을 H조합에 예치하기로 하는 내용의 약정을 하였다(이하 '이 사건 약정'이라 한다).

카. 원고는 2014.12. 16. 포항수산청장에게 이 사건 공사에 따른 어업피해 발생 민원에 대하여 이 사건 각 위원회와 사이에 이 사건 약정의 체결이 완료되었다고 보고하면서 이 사건 약정에 관하여 작성된 약정서 사본을 첨부하여 제출하였다.

타. 원고와 이 사건 각 위원회는 이 사건 약정에 따라 2015. 1.경 이 사건 공사로 인한 어업피해의 범위, 피해 정도 등을 조사하기 위하여 산학협력단에 어업피해 조사용역을 의뢰하였고, J감정평가법인과 K감정평가법인에 이 사건 공사에 따른 어업손실액에 대한 감정을 의뢰하였다.

파. 원고는 2015. 2. 12, 이 사건 약정에 따라 E위원회 명의의 H조합 예금계좌에 5,000,000,000원을 예치하였다.

하. 포항수산청장은 2015. 8. 27. 원고에게 이 사건 공사가 2015. 7. 31. 준공되었음을 확인하는 준공확인증명서를 발급하였고, 원고는 준공확인증명서 발급일 다음날인 2015. 8. 28.부터 현재까지 구 항만법(2016. 12. 20. 법률 제14452호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 항만법'이라 한다) 제15조 제1항 본문, 제4항에 따라 이 사건 공사의 대상인 B 수역시설(항로, 박지 및 선회장, 이하 'B 수역 시설'이라고만 한다)을 무상으로 사용하고 있다.

거. 원고는 2015. 10. 22. 포항수산청장에게 이 사건 공사에 소요된 총사업비가 81,249,616,240원이라는 내용의 '총사업비 명세서'를 제출하였다.

너. 포항수산청장은 원고에게 2015. 11. 30. 어업손실 보상금, 어업피해 조사용역과 어업손실의 감정평가에 소요된 비용을 제외한 채 이 사건 공사에 소요된 총사업비를 76,062,113,000원으로 산정하여 통보하였다가, 2015. 12. 8. 원고에게 위 산정금액 중 건설이자를 일부 증액하여 총사업비를 77,368,889,000원으로 최종 확정한다고 통보하였다.

다. 원고와 이 사건 각 위원회는 J감정평가법인과 K감정평가법인의 각 평가액을 평균하여 3,283,590,000원을 어업피해 보상금으로 산정하였고, E위원회는 2017. 4. 21.경부터 2018. 8. 21.경까지 원고가 E위원회 명의의 H조합 예금계좌에 예치한 5,000,000,000원에서 위 3,283,590,000원 및 누락된 어업손실 보상금 416,980원의 합계 3,284,006,980원(이하 '이 사건 보상금'이라 한다)을 F위원회, G위원회 및 각 어민들에게 분배하여 지급하였다.

러. 한편, 원고는 2015. 2. 9.경 J감정평가법인과 K감정평가법인에 감정평가비 각 341,000,000원을 지급하여 감정평가비용으로 합계 682,000,000원(이하 '이 사건 감정평가비'라 한다)을 부담하였다. 원고는 산학협력단에, 2015. 3. 30.경 어업피해 조사용역 선급금으로 133,650,000원, 2017. 1. 16.경 어업피해 조사용역 준공기성금으로 311,850,000원을 각 지급하여 어업피해 조사용역비로 합계 445,500,000원(이하 '이 사건 조사용역비'라 한다)을 부담하였다.며, 원고는 2018. 11. 21. 포항수산청장에게 이 사건 공사에 소요된 총사업비에 이 사건 조사용역비 445,500,000원, 이 사건 감정평가비 682,000,000원, 어업피해 보상금 3,280,434,000원의 합계 4,407,934,000원을 추가로 반영해 달라고 신청하였다. 버. 포항수산청장은 2019. 1. 29. 원고에게 아래와 같은 이유로 원고의 총사업비 추가 반영 신청에 대하여 거절한다는 취지로 회신하였다.

○ 이 사건 공사에 관한 시행허가 및 이 사건 실시계획(변경승인된 것 포함)에 어업피해보

상비에 대한 내용이 명시되지 않았고, 이 사건 실시계획 변경승인시 승인조건에 ‘민원

협의 과정에서 투자비 보전과 관련된 사항일 경우, 우리 청과 사전 협의하여야 함'을 명

시하였으나, 원고는 투자비 보전과 관련한 사전협의를 하지 않았음.

「항만법 시행령」 제19조(총사업비의 범위) 제1항에 따르면 해당 항만공사의 준공확인

일을 기준으로 해당 항만공사와 관련하여 실제 사용된 비용(동 조항 각 호)을 합산한 금

액을 총사업비로 규정하고 있는데, 이 사건 공사는 이미 준공확인(2015. 8. 27.) 후 총

사업비 산정이 완료(2015. 12. 7.10)된 사항으로 총사업비 명세서 제출시(2015. 10.

22.) 명시되지 않은 보상비를 총사업비에 반영하여 재산정하는 것은 곤란하다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 26호증, 을 제3, 4, 6, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자의 주장 요지

가. 원고

아래와 같은 이유로 이 사건 공사의 총사업비는 피고가 최종적으로 확정한 77,368,889,000원에 이 사건 보상금 3,284,006,980원, 이 사건 조사용역비 445,500,000원, 이 사건 감정평가비 682,000,000원을 추가한 81,780,395,980원(= 77,368,889,000원 + 3,284,006,980원 + 445,500,000원 + 682,000,000원)이므로, 원고는 B 수역시설의 사용료가 위 77,368,889,000원을 초과하여 위 81,780,395,980원에 이르기까지 B 수역시설을 무상으로 사용할 권리가 있다.

1) 이 사건 보상금, 조사용역비, 감정평가비(이하 '이 사건 보상금 등'이라 한다)는 이 사건 공사에 관한 시행허가서 또는 이 사건 실시계획에 명시되었는지 여부와 상관없이 구 항만법 시행령(2018. 9. 4. 대통령령 제29138호로 일부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 제1항 제4호가 정하는 '보상비 '로서 당연히 총사업비에 포함된다.

2) 비관리청인 원고의 항만시설에 대한 무상사용권은 항만법령에 의하여 산정되는 총사업비의 범위 내에서 당연히 인정되는 권리로서 포항수산청장이 이를 임의로 제한할 수 없다.

3) 준공확인일 이후에 지급된 비용이라도 준공확인일 이전에 이미 지급이 예정되어 있었고, 포항수산청장도 잘 알고 있었던 내용이라면 당연히 총사업비에 포함되어야 한다.

나. 피고아래와 같은 이유로 이 사건 보상금 등은 총사업비에 포함되지 아니한다.

1) 구 항만법 제19조 제1항에 따르면 총사업비는 해당 항만공사의 준공확인일을 기준으로 하고 준공확인이 이루어진 경우에는 준공확인일까지 총사업비 명세서에 포함된 보상금을 총사업비로 보아야 하는데, 이 사건 보상금 등은 준공확인일인 2015. 8. 27.까지 실제로 사용된 비용이 아니고, 원고는 2015. 10. 22. 포항수산청장에게 최종적으로 제출한 총사업비 명세서에 어업피해 보상금 등을 포함하지도 아니하였으므로, 준공확인일을 기준으로 총사업비 명세서에 포함되지 아니한 이 사건 보상금 등은 총사업 비에서 제외되어야 한다.

2) 원고가 2010. 7.경 포항수산청장에게 제출한 이 사건 공사에 관한 환경영향평가서에 의하면, 이 사건 공사로 인한 오염물질의 확산은 B 내부로 국한된다는 것이므로, 원고가 B 인근 어민들에게 이 사건 보상금을 지급한 것은 단순히 민원을 해소하기 위한 것일 뿐 구 항만법 시행령 제19조 제1항 제4호에 따라 총사업비에 포함되는 어업권 등의 권리에 대한 보상비라고 할 수 없다.

3) 포항수산청장의 원고에 대한 2015. 11. 30.자 및 2015. 12. 8.자 각 총사업비 산정 통보에 어업피해 보상금 등이 포함되어 있지 아니하였음에도 불구하고, 원고는 2015. 12. 3. 및 2015. 12. 15. 포항수산청장에게 위 각 총사업비 중 건설이자에 대하여만 재산정을 요청하였을 뿐 이 사건 보상금 등이 제외되어 있다는 점에 대하여는 이의를 제기하지 아니하였으므로, 원고는 이 사건 보상금 등이 총사업비에서 제외된다는점을 이미 인정하였다.

3. 판단

가. 비관리청의 항만시설 무상사용권의 범위

1) 비관리청인 항만공사시행자의 무상사용기간 산출의 기준이 되는 총사업비는 그 금액과 발생기간, 발생사유가 모두 법령에 규정되어 있어 이에 따라 산출되는 것이고 (대법원 2001. 9. 4. 선고 99두10148 판결 참조), 비관리청의 항만시설에 대한 무상사용권은 항만법령에 의하여 산정되는 총사업비의 범위 내에서 당연히 인정되는 권리이다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001두2485 판결 참조).

2) 따라서 이 사건 보상금 등이 이 사건 공사에 관한 시행허가 또는 이 사건 실시계획 또는 원고가 포항수산청장에게 제출한 총사업비 명세서에 명시되었는지 여부에 따라 항만시설에 대한 무상사용권의 범위를 결정하는 총사업비에 포함되는지 여부를 달리하게 된다고 볼 수 없고, 포항수산청장이 이 사건 실시계획에 대한 변경승인을 하면서 '민원 협의 과정에서 투자비 보전과 관련된 사항일 경우, 포항수산청과 사전 협의하여야 한다'는 승인조건을 추가하였고 원고가 이를 수락하였다고 하여도, 원고가 포항수산청과 이 사건 보상금 등에 관하여 사전 협의를 하지 아니한 경우에는 그에 상응하는 무상사용권을 포기하겠다는 의사를 표시한 것으로 단정할 수도 없으며, 이 사건 보상금 등이 무상사용권의 범위를 결정하는 총사업비에 포함되는지 여부는 원칙적으로 구 항만법 제15조 제4항, 구 항만법 시행령 제19조 제1항이 정하는 비용에 포함되는지 여부에 따라서 판단되어야 한다.

나. 원고가 이 사건 보상금 등에 상응하는 무상사용권을 포기하였는지 여부 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들, 을 제1, 5호증의 각 기재에 변론 전제의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고와 피고 사이에서 원고가 2015. 10. 22. 최종적으로 제출한 총사업비 명세서에 이 사건 보상금 등에 관하여 '추 후 확정시 정산한다'는 내용이 포함되어 있는지 여부가 다투어지고 있으나, 피고의 주장과 같이 그와 같은 내용이 포함되어 있지 아니하였더라도 원고가 명시적으로 이 사건 보상금 등에 상응하는 무상사용권을 포기하겠다는 의사를 표시한 것은 아닌 것으로 보이는 점, ② C 등 B 인근 어민들은 원고와 포항수산청장에게 어업피해에 대한 방지대책 및 손실보상 등을 요구하였고, 포항수산청장도 원고에게 C 등의 손실보상 요구에 대한 대책을 마련하여 민원을 해결할 것을 요청하거나 독촉하기도 한 점, ③ 원고는 포항수산청장에게 이 사건 각 위원회 등과 사이에 체결한 이 사건 약정의 내용 및 그 이행 상황을 보고하였고, 포항수산청장도 이를 인지하고 있었던 것으로 보이는 점, 4포항수산청장의 2015. 11. 30.자 및 2015. 12. 8.자 각 총사업비 산정 통보에 이 사건 보상금 등이 포함되어 있지 아니하였음에도 불구하고, 원고는 2015. 12. 3. 및 2015. 12. 15. 포항수산청장에게 위 각 총사업비 중 건설이자에 대하여만 재산정을 요청하였을 뿐 이 사건 보상금 등이 제외되어 있다는 점에 대하여는 이의를 제기하지 아니하기는 하였으나, 당시는 아직 조사용역기관 또는 감정평가기관 등에 의하여 어업피해에 대한 보상금이 산정되기 전이어서 원고가 포항수산청장에게 이 사건 보상금 등의 금액을 확정하여 총사업비에 반영하여 달라고 요구할 수 있는 상황이 아니었으므로, 그에 관하여 이의를 제기하지 아니하였다는 사정만으로 그에 상응하는 무상사용권을 포기하겠다는 의사를 추단하기는 어려운 점, ⑤ 포항수산청장이 이 사건 공사에 관한 총사업비를 최종적으로 산정하기에 앞서 이를 검토한 문서(갑 제26호증)에 보상비에 관하여 '어업피해 조사용역 등 향후 확정 시 정산'이라고 기재되어 있기도 한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 보상금이 조사용역기관 또는 감정평가기관에 의하여 산정되기도 전에 이 사건 보상금 등에 상응하는 무상사용권을 사전에 포기하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거도 없다.다. 이 사건 보상금 등이 구 항만법 시행령 제19조 제1항이 정하는 비용에 해당하는지 여부

1) 구 항만법 제15조 제1항, 제4항에 의하면, 비관리청의 항만공사로 조성되거나 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가에 귀속되고, 비관리청은 국가에 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상으로 사용할 수 있으며, 구 항만법 시행령 제19조 제1항은 '구 항만법 제15조 제4항에 따른 총사업비는 해당 항만공사의 준공확인일을 기준으로 해당 항만공사와 관련하여 실제 사용된 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다'고 규정하고 있고, 같은 항 제4호, 제5호 다목은 그 비용으로 '항만공사 시행을 위하여 지급된 어업권 등의 권리에 대한 보상비', '피해영향조사비', '감정평가 수수료' 등을 들고 있다.

2) 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들, 을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 2010. 7.경 포항수산청장에게 제출한 이 사건 공사에 관한 환경영향평가서(을 제2호증)에 이 사건 공사로 인한 오염물질의 확산은 B 내부로 국한된다는 취지로 기재되어 있기는 하나, 이는 이 사건 공사의 시행에 앞서 환경에 미치는 영향을 예측한 것에 불과하므로 그 예측만을 기준으로 실제로 시행된 이 사건 공사로 인한 인근 어민의 피해가 발생하지 아니하였다고 단정하기 어려운 점, ② 이 사건 공사로 인하여 인근 어민에게 어업피해가 발생한 사실과 그 피해 액수는 전문기관의 조사용역과 감정평가기관의 감정평가에 의하여 밝혀진 점, ③ 포항수산청장도 원고에게 C 등의 손실보상 요구에 대하여 해결할 것을 요청하거나 독촉하여 이 사건 공사로 인한 인근 어민의 어업피해를 보상할 필요성을 인지하고 있었던 것으로 보이는 점, ④ 해양에서 이 사건 공사와 같은 준설공사를 하는 경우 적절한 방지 대책을 수립하여 시행하는 경우에도 불가피하게 부유물 등의 오염물질 이 확산되어 상당한 어업피해가 발생하는 것이 이례적인 것이라고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 보상금은 구 항만법 시행령 제19조 제1항 제4호가 정하는 항만공사 시행을 위하여 지급된 어업권 등의 권리에 대한 보상비'에 해당한다고 보이고, 이 사건 조사용역비, 감정평가비는 이 사건 보상금을 산정하기 위하여 불가피하게 수반되는 비용으로서 위 '보상비'에 해당하거나 같은 항 제5호 다목이 정하는 '피해영 향조사비', '감정평가 수수료'에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 보상금 등은 항만시설에 대한 무상사용권의 범위를 결정하는 총사업비에 포함되는 비용에 해당한다고 할 것이다.

라. 이 사건 보상금 등이 준공확인일 이후에 지출되었음을 이유로 총사업비에서 제외되는지 여부

살피건대, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 공사로 인한 인근 어민의 어업피해는 이 사건 공사가 시행된 2010. 10. 7.부터 2015. 7. 31.까지 사이에 이미 발생하였으므로 이 사건 보상금 등의 지출이 확정적으로 예정된 것이었지만, 준공확인일인 2015. 8. 27. 당시를 기준으로 어업피해에 관한 조사용역과 감정평가가 완료되지 아니하여 피해 범위와 액수가 아직 명확히 평가 · 산정되지 못하였던 것에 불과한 점, ② 원고는 준공확인일 이전인 2015. 2. 12. 이 사건 약정에 따라 E위원회 명의의 H조합 예금계좌에 이 사건 보상금의 재원이 된 5,000,000,000원을 예치하였던 점, ③ 이 사건 감정평가비와 이 사건 조사용역비는 이에 관한 계약이 체결된 2015. 1.경 이미 확정되어 있었고, 원고는 준공확인일 이전인 2015. 2. 9.경 J감정평가법인과 K감정평가법인에 이 사건 감정평가비 전액을 지급하였고, 2015. 3, 30.경 산학협력단에 이 사건 조사용역비 중 선급금 133,650,000원을 지급하였던 점, ④ 항만공사에 따른 어업피해의 범위와 액수에 관한 조사와 평가의 완료가 준공확인일 이전 또는 이후에 이루어졌다는 우연한 사정에 의하여 무상으로 국가에 귀속되는 항만시설 및 토지에 대한 반대급부의 성질을 가지는 무상사용권의 범위가 달라진다고 보는 것은 현저히 형평에 반하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 보상금 등은 구 항만법 시행령 제19조 제1항이 정하는 바에 따라 이 사건 공사의 준공확인일을 기준으로 이 사건 공사와 관련하여 실제 사용된 비용이라고 할 것이므로, 이 사건 보상금 및 이 사건 조사용역비 중 일부가 이 사건 공사의 준공확인일 이후에 지급되었다는 사정만으로 총사업비에 포함되는 비용에서 제외된다고 볼 수 없다.

마. 소결론

그러므로 이 사건 공사에 관한 총사업비는 피고가 최종적으로 확정하였던 77,368,889,000원에 이 사건 보상금 3,284,006,980원, 이 사건 조사용역비 445,500,000원, 이 사건 감정평가비 682,000,000원을 더한 81,780,395,980원(= 77,368,889,000원 + 3,284,006,980원 + 445,500,000원 + 682,000,000원)이라고 할 것이므로, 원고는 준공확 인일 다음날인 2015. 8. 28.부터 B 수역시설의 사용료가 위 77,368,889,000원을 초과하여 위 81,780,395,980원에 이르기까지 이를 무상으로 사용할 권리가 있고, 피고가 이 사건 공사에 관한 총사업비에 대하여 다투고 있는 이상 원고에게 그 확인을 구할 이익도 있다고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.