서울행정법원 2018.8.16. 선고 2017구합73075 판결

가. 발전 사업 허가 원고는 2013. 5. 27. 발전, 전기판매사업을 포함한 전력사업 및 관련 설비사업 등을 목적으로 설립된 전기사업자로서 2013. 8. 1. 피고로부터 전기사업법 제7조, 같은 법 시행규칙 제6조에 근거하여 B사업 허가를 받았다(이하 '이 사건 허가'라 하고, 해당 발전사업을 '이 사건 발전사업'이라 한다).

나. 관계 법령 개정 등

① 전기사업법이 2014. 10. 15. 법률 제12816호로 개정되면서 제12조 제1항 제4호의 2가 신설되었고(이하 '이 사건 개정조항'이라고 한다), 부칙 <제12816호, 2014. 10. 15., 이하 '이 사건 부칙'이라 한다〉 제2조에서 허가를 받고 사업을 시작하지 아니한 전기사업자(이하 '기존 전기 사업자'라고 한다. 개정 전기사업법 시행 이후 허가를 받은 전기사업자는 '신규 전기사업자'라고 한다)에 대한 경과조치를 규정하였다.

② 피고는 2016. 7. 4. 산업통상자원부고시 제2016-133호(이하 '이 사건 고시'라 한다)를 발령하였다.

다. 공사계획 인가기간 통보와 연장, 그리고 취소처분

① 피고는 2016. 7. 22. 원고에게 이 사건 부칙 제2조 및 이 사건 고시에 따라 이 사건 발전사업의 공사계획인가기간을 2016. 8. 31., 준비기간을 2018. 12. 31.로 통보하였다(이하 '이 사건 통보'라 한다).

② 원고는 2016. 8. 18. 피고에게 공사계획 인가기간을 2017. 8. 31.로 연장하여 출것을 요청하였고, 피고는 2016. 8. 31. 공사계획인가기간을 2016. 12. 31.로 연장하며 '추가적인 연장을 고려하지 않을 예정'이라고 알렸다(이하 '1차 연장'이라 한다).

③ 원고는 2016. 12. 23. 및 2017. 1. 6. 피고에게 공사계획 인가기간을 2017. 12. 31.로 연장하여 줄 것을 다시 요청하였고, 피고는 2017. 1. 9. 공사계획 인가기간을 2017. 3. 31.로 연장하였다(이하 '2차 연장'이라 한다).

④ 피고는 2017. 4. 24. 원고에게 이 사건 허가를 취소할 예정이고 청문회를 개최할 것이라고 통보하였고, 2017. 5. 12. 청문회를, 2017. 5. 2. 전기위원회 심의를 각 거친 후 2017. 6. 13. 전기사업법 제12조 제1항 제4호의2에 근거하여 이 사건 허가를 취소하였다(이하 '이 사건 취소처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

Ⅱ. 판단의 기초

1. 관계 규정

□ 전기사업법

제12조(사업허가의 취소 등)

①) 산업통상자원부장관은 전기사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전기위원회의 심의를 거쳐 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지 또는 제4호의2의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다.

4의 2. 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 시점까지 정당한 사유 없이 제61조 제1항에 따른 공사계획인가를 받지 못하여 공사에 착수하지 못하는 경우 부칙 <제12816호, 2014. 10. 15.>

제2조(기존 전기사업자에 대한 경과조치)

산업통상자원부장관은 이 법 시행 당시 제7조제1항에 따른 허가를 받고 사업을 시작하지 아니한 전기사업자에 대하여 제12조의 개정규정에 따른 공사계획의 인가 시점을 포함한 준비기간을 정하여 통보하여야 한다.

□ 발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무(2016. 7. 4. 산업통상자원부고시 제2016-133호)

제2조(용어의 정의) 이 장에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “준비기간” 이라 함은 발전사업자가 법 제7조에 따른 발전사업허가를 받은 날로부터 법 제9조 제4항에 따른 사업개시신고를 적법하게 하는 날까지의 기간을 말한다.

2. “공사계획인가기간" 이라 함은 발전사업자가 법 제7조에 따른 발전사업허가를 받은 날로부터 법 제61조 제1항에 따른 인가를 적법하게 받아 공사에 착수하는 날까지의 기간을 말한다.

제8조(발전연료별 사업의 준비기간 등)

①① 산업통상자원부장관은 법 제9조와 제12조 제1항 제4의2호에 따라 다음 각 호의 범위 안에서 전기사업자에게 준비기간과 공사계획인가기간을 부여할 수 있다.

3. 천연가스(복합)

가. 준비기간: 6년

나. 공사계획인가기간: 3년 제1항에도 불구하고 산업통상자원부장관은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 정당한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 준비기간 및 공사계획기간을 조정 또는 연장할 수 있다.

1. 전력수급의 안정을 위해서 필요한 설비인 경우

2. 기타 산업통상자원부장관이 인정하는 경우

2. 인정사실

○ 2013. 1. 14. 원고의 최대주주인 C 주식회사(이하 'C'이라 한다)는 D 주식회사와 이 사건 발전사업에 관한 공동개발 양해각서를 체결하였다.

○ 2013. 2. 제6차 전력수급기본계획에 이 사건 발전사업이 포함되었다.

○ 2013. 8. 1. 원고는 피고로부터 이 사건 허가를 받았다. 이 사건 허가에 사업준비기간은 허가일로부터 2017. 12.까지, 사업장소는 E면 일원, 부지매입비는 1,920억 원1)으로 기재되었다.

○ 원고는 이 사건 허가신청 시 F산업단지를 개발하여 이 사건 발전사업 부지로 사용할 계획이었으나, 위 토지의 공동수분양자들이 수분양자 지위를 상실하여 위 토지를 사용하지 못하게 되었다. 원고는 이 사건 발전사업 부지를 G 주식회사(이하 'G'이라 한다) 소유의 H 공장용지 275,269.1 (이하 '이 사건 토지'라 한다)로 변경을 계획하였다.

○ 2013. 9. 11. C은 G에 이 사건 토지의 매수의사를 표명하였다.

○ 2013. 10. 전기사업법 제12조 개정안이 의원발의 되었다. 이 개정안 제4조의2는 "전기사업의 허가를 받은 날로부터 2년 이내에 정당한 사유 없이 전기사업을 위한 공사에 착수하지 못해 전력수급계획에 차질이 예상되는 경우"라고 규정하였고, 개정안 검토보고서에서 개정 취지를 "전기사업자의 착공이 지연될 경우 전력 수요와 공급력에 대한 예측을 바탕으로 매 2년마다 수립되는 전력수급기본계획에 차질이 발생할 수 있으므로 정당한 사유 없는 착공지연에 대한 행정처분 규정을 신설하여 원활한 전력수급을 도모할 필요성이 있다"라고 밝혔다.

0 2013. 11. 6. C은 G과 이 사건 토지에 관한 매매계약 1차 양해각서를 체결하였다. 이 양해각서 제5조는 "2013년 12월말까지 부지매매계약체결이 되도록 노력한다"고 규정하였다.

0 2013. 11. 13. C은 한국수자원공사와 이 사건 발전사업에 관한 발전용수 분야의 업무협약을 체결하였다.

2014. 3. 10. C은 G 및 그 채권자(한국수출입은행, I은행, J단체, K단체)들에게 다시 이 사건 토지를 '감정평가를 통한 합의금액'으로 매수하기를 희망한다는 내용의 매수의사를 표명하였다.

0 2014. 4. 원고는 L회계법인과 이 사건 발전사업 사업타당성 검토 자문계약을 체결하였다.

2014. 5. 15. C은 한국가스공사와 이 사건 발전사업에 관한 LNG 저장시설 업무협약을 체결하였다.

○ 2014. 7. 8. 국회 법제사법위원회에서 "준공일부터 산업통상자원부장관이 고시하는 시점까지 공사에 착수하지 못한 경우 허가를 취소하도록 하는 내용"의 전기사업법 제12조 개정안이 수정가결되었다. 이 때 기존 전기사업자들에게도 개정조항 이 적용되는 내용의 이 사건 부칙도 포함되었다.

0 2014. 9. 2. 한국수출입은행은 C에게 이 사건 토지 매수에 관한 채권단협의회 의결의가 필요하므로 효율적인 진행을 위해 매각협의는 주관은행인 당행과 추진하여 주길 바라고 당행과 매각조건 협의 및 검토 결과를 바탕으로 채권단협의회에 부의하여 매각 여부를 결정하겠다고 통보하였다.

○ 2014. 10. 8. 작성된2) 이 사건 토지에 관한 감정평가에 의하면 2014. 9. 29. 기준 시점으로 감정평가액은 115,613,022,000원이다.

○ 2014. 10. 14. 원고는 한국전력공사와 이 사건 발전사업에 관한 송전용 전기설비 이용계약을 체결하였다.

○ 2014. 10. 15. 전기사업법 이 사건 개정 조항이 개정되었다.

2014. 12. 9. 원고는 I은행과 이 사건 발전사업에 관한 금융자문, 주선 계약을 체결하였다.

○ 2015. 1. 27. C은 주식회사 M와 이 사건 발전사업에 관한 환경영향평가 기술용역계약을 체결하였다.

○ 2015. 2. 21. 원고는 G으로부터 환경영향평가를 위한 이 사건 토지의 사용승낙을 받았다.

○ 2015. 2. L회계법인은 원고에게 이 사건 발전사업 사업계획검토보고서를 제출하였다. 보고서에는 이 사건 토지 매매대금이 1,350억 원)에 합의되었다고 기재되었고, 2015. 3. 이 사건 토지 매매계약을 체결하고 2015. 4.에 소유권이전을 완료하며, 2015. 12.에 공사계획인가를 받고 2016. 3. 발전소를 착공하여 2018. 12.에 발전소를 준공하는 것으로 예정한다고 기재되었다.

0 2015. 3. 2. G은 C에게 이 사건 토지의 매각절차가 기존의 수의계약방식에서 매각주간사를 통한 경쟁입찰방식으로 변경되었고, 이 사건 양해각서를 해지함을 알렸다.

○ 2015. 4. 17. 원고는 N 주식회사와 이 사건 발전사업의 발전소 기본 설계 공동추진협약을 체결하였다.

0 2015. 5. 한국전력거래소는 C에게 제7차 전력수급기본계획과 관련하여 기존의 계획설비 현황 자료를 요청하였고, C은 2015. 5. 11. 아래와 같은 내용이 담긴 계획설비 현황 조사표를 한국전력거래소에 송부하였다.

준공시기 조정내용: 현 계획(6차계획) 2017년 12월 → 조정계획(7차계획) 2018년 12월

지연사유: 토지 소유권자의 토지매각 내부일정이 2015년 6월로 지연됨에 따라 후속 일정이 순연되었으나,

2015년 2월 토지 소유권자로부터 토지사용승낙서를 수령하여 환경영향평가 및 설계 등 후속일정을

추진 중에 있음

향후계획: 2016년 7월 착공, 2018년 12월 준공, 2019년 1월 상업운전 개시

○ 2015. 7. 6. G은 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 제39조 제1항에 따른 공장설립등 완료신고 및 공장등록을 하였다.4)0 2015. 7. 24. 피고는 제7차 전력수급기본계획을 발표하였는데, 이 계획에 이 사건 발전사업의 준공시기가 2018. 12.로 기재되었다.

2015. 9. 4. G은 이 사건 토지 매각을 공고하였고, 2015. 9. 18. 원고는 G에 매수의향서를 제출하였다.

○ 2015. 9. 15. C은 0 회사와 이 사건 발전사업에 관한 LNG 구매 주요조건을 협의하였다.

0 2015. 10. 14. 원고는 이 사건 토지의 입찰에서 우선협상대상자로 선정되었다.

○ 2015. 10. 27. C은 P를 이 사건 발전사업의 발전소 구매 우선협상대상자로 선정하였다.

○ 2015. 10. 29. C은 한국가스공사와 이 사건 발전사업에 관한 신규 LNG 저장시설도입 양해각서를 체결하였다.

2016. 3, 28. 원고는 Q회계법인(매각주간사)에 아래와 같은 내용의 매매계약조건 변경을 제안하였다.

2. 현재 예상치 못한 국제 유가하락 및 국내외 경기 침체로 국내 전력수요감소, 전력생산(SMP) 단가 하락 등으

로 국내 LNG 발전사업자 전체가 매우 극심한 어려움을 겪고 있습니다.

3. 또한, 당사에서 진행중인 B사업도 직접적 악영향을 받고 있어, 이를 타개하고 사업을 지속적으로 추진코자

부득이 사업부지 매매계약조건 변경 제안을 아래와 같이 송부하오니 여러 제반사항을 고려하여 성공적인 부지

매매계약이 체결될 수 있도록 협조 부탁드립니다.

아래

○ 2016. 5. 3. Q회계법인은 원고에게 위 변경제안 중 매매대금은 수용불가하고 나머지는 수용가능하다는 담보권자와 매도자의 의견을 회신하였다.

○ 2016. 5. 20. 원고는 G과 '원고가 발전소 건설 및 운영에 당분간 사용하지 않을 것으로 예상되는 토지 일부분(22,000평)을 G이 무상으로 사용할 수 있도록 편의를 제공한다'는 매매조건5)이 담긴 이 사건 토지의 매매계약 2차 양해각서를 체결하였다.

○ 2016. 6. 30. 환경영향평가 1차 공청회, 2016. 7. 20, 2차 공청회에 예정되었으나, 일부 주민의 방해로 무산되었다.

○ 2016. 7. 4. 이 사건 고시가 발령되었다.

○ 2016. 7. 22. 피고는 원고에게 이 사건 통보(공사계획인가기간 2016. 8. 31., 준비기간 2018. 12. 31.)를 하였다.

0 2016. 7. 25. 원고는 환경영향평가 공청회 생략 공고를 하였다.

○ 2016. 8. 18. 원고는 피고에게 아래와 같은 사유를 들어 공사계획인가기간을 2017. 8. 31.로 연장하여 줄 것을 요청하였다.

3. 당사는 확고한 사업추진 의지를 가지고 주요 용역계약 및 해외연료 도입계약 등을 완료하였습니다. 다만, 주

민수용성 증대와 친환경 발전소 건설을 위해 주민협의체를 구성 후 장기간의 협의를 진행하여 사업 일정이 다

소 지연되었습니다. 국가산업단지에 위치한 예정 사업부지는 국책은행인 한국수출입은행의 조선 산업 구조조정

계획에 포함됨에 따라 조속한 매각절차 완료를 위한 협상이 진행 중이며 매매계약 체결을 앞두고 있습니다.

5. 연내 사업예정부지 매매계약, 17년 상반기 내 환경영향평가 등을 완료할 예정이며 이 사건 고시 제8조 제2항

을 근거하여 아래와 같이 공사계획인가기간의 연장을 요청하오니 조선업 불황으로 침체된 통영 지역 경제 활성

화 및 남해안권역의 전력공급 안정화 등을 감안하여 연장하여 주실 것을 간곡히 요청합니다.

2016. 8. 31, 피고는 1차 연장(공사계획 인기가간 2016. 12. 31.)을 하며, "공사계획인가기간 제도 도입취지 등을 감안, 추가적인 연장을 고려하지 않을 예정"이라고 알렸다.

○ 2016. 12. 22. 원고는 에너지 이용 합리화법 제10조에 따른 에너지사용계획 협의를 완료하였다.

○ 2016. 12. 22. 피고는 원고에게 공사계획인가기간 관련하여 아래와 같이 안내하였다.

3. 공사계획인가와 전기사업허가 유지를 위해서는 전기사업법 제61조, 제12조 제1항 제4호의2에 따른 공사계획

제출과 공사착수, 환경영향평가법 제30조 제2항에 의거한 환경영향평가 협의 등이 필요한 바, 귀사에서는 관련

자료 제출과 조치를 조속히 진행해 주시기 바랍니다.

○ 2016. 12. 23. 원고는 피고에게 아래와 같은 사유를 들어 공사계획인가기간을 2017. 12. 31.로 연장하여 줄 것을 다시 요청하였다.

2. 당사는 귀부에 기 보고한 추진경과 이후, 환경영향평가 보안제출을 완료(2016. 8, 25.)하였으며 에너지사용계

획 협의를 위한 에너지사용계획서 최종안을 제출완료(2016. 12. 1) 하였습니다. 또한 개발계획변경과 관련해서는

당초 추진계획과 달리 국토부가 부지소유권 이전등기를 포함한 부지매입 이후 개발계획변경 신청을 요구함에

따라 공사계획 인가 연장이 필요한 상황입니다.

○ 2016. 12. 27. 원고는 환경부와 환경영향평가 협의를 완료하였다.

○ 2017. 1. 6. 원고는 피고에게 아래와 같은 사유를 들어 공사계획인가기간을 2017. 12. 31.로 연장하여 줄 것을 다시 요청하면서 관련 자료를 제출하였다.

4. 또한 사업예정부지 변경과 변경된 부지의 공매 착수, 장기간 매수 협상으로 귀 부가 통보한 공사계획인가기

간 내에 공사계획인가를 받지 못하였지만 발전소 건설 인허가에서 비중이 큰 환경영향평가, 에너지이용계획 협

의 등의 주요 인허가를 완료하였습니다.

5. 당사는 사업부지 매수계약 체결을 통하여 연내 발전소 건설공사를 착수 예정이며, 이를 위하여 본 사업 공사

계획 인가기간을 2017년 12월 31일까지로 하는 연장 안을 반영하여 주시기를 다시 한 번 간곡히 요청 드립니다.

○ 2017. 1. 9. 피고는 2차 연장(공사계획인가기간 2017. 3. 31.)을 하였다.

○ 2017. 3. 31. 원고는 G과 이 사건 토지를 매매대금 1,107억 원(부가가치세 별도)에 매수하는 매매계약을 체결하였고, 국토교통부에 국가산업단지 지정(변경) 및 국가산업단지개발실시계획변경 승인신청서를 제출하였으며, 피고에게 공사계획인 가신청서를 제출하였다.

0 2017. 4. 7. 피고가 원고에게 '원고가 공사계획인가기간 내에 공사계획인가를 받아 공사에 착수하지 못하였음'을 통보하면서 관련 의견 및 자료의 제출을 요구하였다.

○ 2017. 4. 12. 원고는 피고에게 공사계획인가서 관련 의견 및 자료를 제출하였다.

○ 2017. 4. 21. 국토교통부는 원고에게 산업통상자원부의 공사계획인가신청 검토를 이유로 국가산업단지 지정(변경) 및 국가산업단지개발실시계획변경 승인신청과 관련한 관계기관과의 협의를 중단하고 추후 산업통상자원부의 회신에 따라 절차 진행을 결정하겠다고 통보하였다.

○ 2017. 5. 26. 열린 이 사건 허가취소 여부를 심의하기 위한 전기위원회 심의에서는 아래와 같은 내용이 논의되었다.

(법적 요건) 공사계획 인가기한 내 ① 공사계획 인가를 받지 못해 ② 공사에 착수하지 못할 경우 발전사업

허가 취소

0 (공사계획 인가요건) 공사계획 인가 신청서 제출, 기재된 발전 설비의 기술기준 적합, 환경영향평가 반영 등

* 전기사업법 시행규칙 제29조 및 별표 8(공사계획의 인가신청 방법) : 기재 사항 및 기술자료 1. 발전소의 명칭

및 위치 등

0 (착수 요건) 부치정치·굴착 매설 등 기초공사가 가능한 상황 마련

□ (요건충족 여부) A(주)의 경우 상기 허가취소 법적 요건을 모두 충족하는 것으로 판단

0 (공사계획 인가요건) 공사계획 인가 신청서의 기재사항인 발전소의 명칭 및 위치 등 관련, 발전소 부지 소유

권을 취득하지 못해 공사계획 인가의 실체적 요건을 충족하지 못함

아울러, 예정부지의 용도변경이 되지 않아 발전소 부지도 확보하지 못한 상황

부지예정지는 산업단지로서 R조선소의 채권단이 소유하고 있으며 국토부의 산업단지 개발계획 변경승인이 필

요

0 (착수 요건) 부지소유권 확보 및 부지변경 등 공사계획 인가 신청을 위한 실체적 요건을 갖추지 못하면서 공

사 착수도 실패

(정당사유 존재여부) 전기사업법상의 허가 취소의 예외 사항인 정당한 사유도 존재하는 것으로 보기 어려움

0 두차례 공사기간 연장에도 불구하고 부지매입 계약이 지연되는 등 기한내 발전소 준공의지 미흡

* 공사계획인가 기한 연장 경과 : (당초) 16.8.31. → (1차) 연장) 16.12.31.(4개월) → (2차 연장) 17.3.31.(3개월)

0 불가항력이나 통제불능 상황이 아닌 사업자의 적극적 부지매입 협상 부재와 이로 인한 부지매입 지연은 정당

한 사유로 볼 수 없음

* 15.10.7, 부지매입 입찰서 제출, 17.3.31. 매매계약체결

(고려사항) 전기사업법은 공사계획 인가 충족 이외에도 허가부터 준공까지 기간(준비기간)을 지키지 못한 경

우에도 허가 취소를 규정

* 전기사업법 12조 : “준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우에

A(주)의 경우 공사계획 인가 기한을 준수하지 않은 것은 물론 공사계획 인가 기한내 공사착수도 못한 현시점

에서 18.12.월의 준비기간을 충족시킬 가능성은 희박

* 천연가스(복합)화력발전소 통상 공기 : 평균 2년~3년

0 그 결과, 설사 공사에 바로 착수하더라도 준비기간 요건 미충족으로 허가취소 대상이 될 것이 확실

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제11 내지 18호증, 제53, 98, 99, 100, 101호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 Ⅲ, 이 사건 취소처분의 적법 여부

1. 전기사업법 제12조 제1항 단서의 재량행위 여부

가. 원고의 주장

전기사업법 제12조 제1항 단서는 취소하여야 한다고 규정하고 있으나, 같은 항 제4호의2에서 '정당한 사유 없이'라는 불확정 개념을 둔 취지와 공사계획인가기간 지정행위의 위법성 승계 관점 및 공사계획인가기 간의 직권 조정 · 연장에 피고가 재량권을 갖는다는 점을 종합하면, 제12조 제1항 단서는 재량행위에 해당한다.

나. 판단

어떤 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제 형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하며, 이렇게 구분되는 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 관점에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈 남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2012두16787 판결 등 참조).

전기사업법 제12조 제1항 단서는 "제1호부터 제4호까지 또는 제4호의2의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다"고 규정하여, "취소하거나 사업정지를 명할 수 있다"라고 규정한 같은 항 본문과 명백히 구별하고 있는 점, 취소하여야 하는 대상인 제1호부터 제4호, 제4호의2는 전기사업허가에서 상당히 중요한 조건인 점, 제4호의2의 "산업통상자원부장관이 고시하는 시점", "정당한 사유 없이"와 이 사건 고시 제2항 "정당한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 공사계획 인가기간을 조정 또는 연장할 수 있다"는 문구에 대한 판단은 허가취소의 적법성을 판단하기 위한 사실인정과 법규의 해석에 관한 것인 점 등을 종합하면, 전기사업법 제12조 제1항 단서 "취소하여야 한다"의 의미는 기속행위이다. 따라서 법원은 허가취소 요건에 해당 여부만을 검토할 수 있을 뿐, 허가취소 자체의 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2. 공사계획 인가기간 설정 · 연장의 위법성과 정당한 사유의 존재 여부

가. 원고의 주장

(1) 공사계획인가기간 및 준비기간 설정 · 연장의 위법성

① 전기사업법 제12조 제1항 제4호의2는 기존 전기사업자에 대하여도 적용되는 것으로서 소급입법에 해당하고, 공사계획인가기간에 관하여 아무런 기준 없이 이 사건 고시에 포괄적으로 위임하고 있기 때문에 합헌적 해석 · 적용이 필요하다. 피고는 이 사건 부칙 제2조에 의하여 공사계획인가기간 부여에 관한 재량권을, 이 사건 고시 제8조 제2항에 의하여 "전력수급의 안정을 위하여 필요한 설비인 경우, 기타 산업통상자 원부장관이 인정하는 경우"에 해당하는 정당한 사유가 있으면 공사계획 인가기간의 조정·연장에 관한 재량권을 갖는다.

② 피고는 이 사건 통보 당시 기존 전기사업자인 원고가 부당한 피해를 입지 않도록 사업진행에 관한 자료와 의견을 제출받은 후 이를 충분히 고려하여 합리적인 공사계획인가기간과 준비기간을 정해야 한다. 이 사건 고시가 정한 이 사건 발전사업의 공사계획인가기간인 3년(2016. 8. 31.)은 고시 발령일로부터 1개월도 남지 않았는데, 피고는 이 사건 통보에서 이 기간을 경직적으로 적용하여 2016. 8. 31.로 정하고 준비기간도 원고가 준수할 수 없는 2018. 12. 31.로 정하여 통보하였다. 이 사건 통보는 전력수급계획에 차질이 생길 것을 고려하지 않고 소급입법에 따른 기존 전기사업자의 법적 지위 침해를 고려하지 않은 위법이 있고, 이 위법은 이 사건 처분의 위법성으로 승계된다.

③ 피고는 원고의 신청과는 달리 1차 연장에서 4개월을, 2차 연장에서 3개월을 연장하였다. 또한 피고는 1, 2차 연장시에도 준비기간은 연장하지 않아 2차 연장 후 공사기간은 불과 1년 9개월로 단축되었다. 피고는 원고가 도저히 준수할 수 없는 기간을 정하였고, 기간을 정하는 데 아무런 이익형량도 없었다.

(④) 피고는 이 사건 발전사업과 달리 다른 발전사업(S발전소, T발전소, U발전소, V발전소)에 대해서는 공사계획인가기간 및 준비기간의 연장을 폭넓게 허용하였다.

⑤ 피고의 공사계획인가기간 설정 및 연장은 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하여 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 부당하게 짧은 공사계획인가기간 설정 및 연장은 사업취소로 연결될 수밖에 없으므로, 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하여 재량권의 일탈·남용에 해당한다.

(2) 정당한 이유의 존재

원고는 다음과 같이 환경영향평가, 사업부지 확보, 산업단지 개발계획변경 절차 등 고가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유로 인하여 부득이하게 공사계획 인가기간을 준 수할 수 없었으므로, 전기사업법 제12조 제1항 제4호의2에서 규정하고 있는 "정당한 사유 없이 공사계획인가를 받지 못하여 공사에 착수하지 못한 경우"에 해당하지 않는다.

① 원고는 이 사건 토지를 매수하는 과정에서 다수의 이해관계자가 있었던 관계로 의견조율에 상당한 어려움이 있었다. 즉 원고는 G의 채권자들과의 매각방법, 매매대금 등에 관한 의견조율(특히 위 채권자들은 1,350억 원의 매매대금을 고집하였으나 원고가 2015. 6. 18. 확인한 감정평가서에 의하면 이 사건 토지의 감정평가액은 1,156억 원이었다), 구 산업집적법 제39조 제1항에 따른 매각 조건 구비, 이 사건 토지에 관한 G의 무상사용 요구에 대한 검토·협의 등 때문에 시간과 비용이 소요될 수밖에 없었다.

이와 같은 사정들 때문에 원고와 G은 2017. 3. 31. 비로소 이 사건 토지 매매계약을 체결하였다.

② 사업부지 확정이 지연되어, 원고는 2015. 1. 27. 비로소 환경영향평가에 착수할 수 있었고, 일부 주민들의 반대로 환경영향평가서(초안) 공청회 개최가 두 차례 무산되는 바람에 2016. 12. 27.에야 환경영향평가에 관한 환경부와의 협의절차를 완료할 수 있었다.

③ 이 사건 토지는 산업입지법 제6조의 국가산업단지로 지정되었고, 같은 법 제17조 에 의하여 국가산업단지개발실시계획의 승인도 받은 상태로, 원고가 이 사건 토지에서 이 사건 발전사업을 하려면 같은 법 제13조의3 제1항 제3호, 제17조의2에 따른 국가산업단지개발실시계획의 변경승인을 받아야 했다. 국토교통부는 2017. 4. 21. 원고에게 산업통상자원부의 공사계획인가신청 검토를 이유로 국가산업단지 지정(변경) 및 국가산업단지개발실시계획변경 승인신청과 관련한 관계기관과의 협의를 중단하고 추후 산업통상자원부의 회신에 따라 절차진행을 결정하겠다고 통보하였다. 이 사건 처분이 없었다면 위 절차는 2개월 이내에 완료되어 곧바로 착공할 수 있었다.

④ 원고는 이 사건 허가를 받은 때부터 2017. 3. 31.까지 공동개발, 발전용수, 가스제 조시설, 송전용 전기설비, 금융, 천연가스, 주기기 등과 관련하여 각종 양해각서, 협약, 계약 등을 체결하는 등 이 사건 발전사업의 진행을 위하여 진지하게 노력하였다.

나. 피고가 공사계획인가기간을 적법하게 부여하였는지 여부

(1) 관련 법리

이 사건 고시 제8조 제1항은 "각 호의 범위 안에서 준비기간과 공사계획인가기간을 부여할 수 있다"고 규정하고, 제2항은 "1항에도 불구하고 전력수급의 안정을 위해서 필요한 설비인 경우나 기타 피고가 인정하는 경우에 해당하면 준비기간 및 공사계획인 가기간을 조정 또는 연장할 수 있다"고 규정한다. 따라서 피고가 천연가스 전기사업자에게 기간을 최초로 부여할 때 준비기간 6년, 공사계획인가기간 3년을 한도로 각 기간을 정함이 원칙이나, 전력수급의 안정을 위해서 필요한 설비인 경우 등에 해당하면 그 기간을 조정할 수 있고 그 이후 그 기간을 조정 또는 연장할 수 있다. 피고의 이러한 준비기간과 공사계획 인가기간의 최초 부여 ·조정 · 연장은 신규 전기사업자 뿐만 아니라 기존 전기사업자에게도 적용된다(이 사건 부칙 제2조).

원고는 공사계획 인가기간 부여 · 연장의 위법성을 판단할 때, 피고가 그에 관한 재량권을 갖고 있으므로, 허가취소로 인한 원고의 피해를 고려하여 재량권의 일탈·남용 여부를 판단해야 한다고 주장한다. 그러나 2년마다 수립되는 전력수급기본계획에 차질이 발생하지 않기 위해 공사계획인가기간 제도를 도입한 취지, 공사계획인가기간의 도과가 발전사업허가취소의 중요 요건인 점 등을 고려하면, 공사계획인가기간 부여·연장의 위법성을 판단하기 위해서는, 국가가 정한 전력수급기본계획, 그 계획에 반영된 전기사업자의 사업계획, 전기사업자가 실제로 진행한 사업의 정도 등을 참작하여, 피고가 전기사업자에게 합리적 기간을 부여하였는지를 판단하는 것으로 충분하고, 발전사업허가취소로 인한 전기사업자의 피해와 공익을 비교형량할 필요는 없다.

신규 사업자는 발전사업허가를 받을 즈음에 준비기간과 공사계획인가기간을 부여받으므로 공사계획인가기간의 도과여부를 충분히 예견할 수 있으나 기존 전기사업자의 경우 허가를 받을 당시 공사계획인가기간 제도는 도입되지 않았고 준비기간 제도만 있었으므로, 기존 전기사업자에게 공사계획인가기간을 부여하는 경우에는 전기사업자의 사업계획, 전기사업자가 실제로 진행한 사업의 정도 등에 관한 자료를 충분히 수집하여 기존 전기사업자가 예견할 수 있는 합리적인 공사계획인가기간을 부여하여야 한다.

그리고 피고가 부여한 공사계획 인가기간이 합리적이지 않음에도 불구하고 그 공사계획인가기간을 준수하지 않았음을 이유로 발전사업허가를 취소하였다면 그 취소처분은 위법하다.

(2) 판단

(가) 사업진행 정도

원고와 C이 이 사건 발전사업을 진행한 정도는 아래와 같다.

① 이 사건 허가부터 이 사건 통보까지 2013. 11.경 G과 매매계약 1차 양해각서 체결, 한국수자원공사와 발전용수 분야의 업무협약 체결, 2014. 5.경 한국가스공사와 LNG 저장시설에 관한 업무협약 체결, 2014. 10.경. 한국전력공사와 송전용 전기설비 이용계약 체결, 2014. 12.경 I은행과 금융자문 · 주선 계약 체결, 2015. 1.경 주식회사 M와 환경영향평가에 관한 기술용역계약 체결, 2015. 4. 17. N 주식회사와 발전소 기본 설계 공동추진협약 체결, 2015. 9.경 G에 매수의향서 제출, 2015. 9.경 이 회사와 LNG 구매 주요조건에 관해 협의, 2015. 10.경 P를 발전소 구매 우선협상대상자로 선정, 한국가스공사와 신규 LNG 저장시설 도입의 양해각서 체결, 2016. 5.경 G과 매매계약 2차 양해각서 체결

② 이 사건 통보 이후와 2차 연장 기간 만료시까지, 2016. 7.경 환경영향평가 공청회 생략 공고, 2016. 12.경 에너지사용계획 협의 완료, 2016. 12. 27. 환경부와 환경영향평가 협의 완료, 2017. 3. 31. G과 매매계약 체결, 국토교통부에 국가산업단지 지정(변경) 및 국가산업단지개발실시계획변경 승인신청서 제출, 피고에게 공사계획인가신청서 제출 내 피고가 공사계획 인가기간을 정한 근거

피고는 이 사건 통보 당시 이 사건 발전사업의 공사계획 인가기간을 2016. 8. 31.로, 준비기간을 2018. 12. 31.로 정하였다. 피고가 위와 같이 준비기간과 공사계획인가기간을 정한 이유는, C이 2015. 5.경 한국전력거래소에 의견을 제시하여 제7차 전력수급기 본계획에 반영된 준비기간인 2018. 12. 31.을 그대로 확정하고, 위 의견제시에서 원고가 밝힌 착공시기인 2016. 7. 와 근접하고 이 사건 통보 후인 2016. 8. 31.을 공사계획인가기간으로 정한 것으로 추단된다. 피고가 이 사건 통보 이후 1차 연장 시 준비기간은 연장하지 않고 공사계획인가기간만 4개월로 연장하고, 2차 연장 시 3개월을 연장한 이유는 분명하지 않다.

다 공사계획 인가기간 제도 시행에 관한 원고의 예견 가능성

① 이 사건 개정조항이 기존 전기사업자에게도 적용된다는 이 사건 부칙 제2조는 2014. 7.경 국회 법제사법위원회 심의에서 비로소 포함되어 수정가결된 후, 2014. 10. 15. 개정되었다. 원고는 2014. 10. 15. 개정 즈음에야 기존 전기사업자인 자신에게도 이 사건 부칙에 따라 공사계획인가기간 제도가 적용된다는 것을 알았다고 보인다. 그렇다면 원고로서는 이 사건 발전사업을 허가받은 2013. 8.경부터 2014. 10.경까지는 공사계획인가를 받지 못하여 공사에 착수하지 못한 사정이 이 사건 허가취소로 이어진다.는 것을 예견할 수 없었으므로, 위 기간은 피고가 원고에게 공사계획인가기간을 부여할 때 참작하여야 한다.

② 이 사건 개정조항은 2014. 10. 15. 개정되었음에도 이 사건 고시는 그로부터 약 1년 8개월이 지난 2016. 7. 4. 발령되었고, 피고는 2016. 7. 22. 이 사건 통보를 하였다. 원고는 2014. 10. 15. 즈음에 기존 전기사업자인 자신에게도 이 사건 부칙에 따라 공사계획인가기간 제도가 적용되어 공사계획 인가기간이 통보된다는 것을 알았다고 하더라도, 구체적, 개별적인 공사계획인가기간이 언제 통보되고 어느 정도로 부여될 지는 알 수 없었으므로, 이러한 사정도 공사계획인가기간을 부여할 때 어느 정도 참작하여야 한다.

라 피고가 합리적인 공사계획 인가기간을 부여하였는지 여부

① 필요한 자료의 수집 여부

피고는 2016. 7. 22. 이 사건 고시 제8조 제1항, 부칙 제2조에 따라 준비기간을 2018. 12. 31., 공사계획 인가기간을 2016. 8. 31.로 통보하였다. 피고는 이 사건 개정조항 신설 후 이 사건 통보시까지, 2015. 5.경 C로부터 제7차 전력수급기본계획 수립에 관한 자료를 받았을 뿐, 그 이후 공사계획 인가기간을 정하기 위한 자료, 즉 원고의 사업계획, 원고가 실제로 진행한 사업의 정도 등의 자료를 수집하였다는 증거는 없다.

② 준비기간 부여

피고는 이 사건 통보 시 준비기간을 2018. 12. 31.로 정하였고, 1차 연장, 2차 연장에도 이를 연장하지 않았다. 준비기간 2018. 12. 31.은 원고가 2015. 5.경 한국전력거래소에 의견을 제시하여 제7차 전력수급기본계획에 반영된 것이므로 어느 정도 예견할 수 있었다고도 볼 수 있다. 그러나 이 사건 고시 제8조 제1항 3. 천연가스(복합)의 준비기간은 원칙적으로 6년인데 피고는 원고에게 그보다 짧은 약 5년 5개월의 준비기간만을 부여한 점(이 사건 허가일 2013. 8. 1.부터 2018. 12. 31.까지), 준비기간도 전기사업법 제9조 제2항, 이 사건 고시 제8조 제2항에 따라 연장할 수 있어 변하지 않는 기준이라 단정하기 어려운 점, 이 사건 발전사업의 경우에도 준비기간이 2017. 12.(이 사건 허가시)에서 2018. 12.(제7차 전력수급기본계획)로 연장된 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 통보시 및 연장시 준비기간을 2018. 12. 31.로 절대적으로 변경하지 않은 것이 타당하다고 볼 수만은 없다.

③ 공사계획 인가기간 부여 · 연장

피고는 2016. 7. 22. 이 사건 통보 시 공사계획인가기간을 2016. 8. 31.로 정하여 원고에게 공사계획인가를 받아 착공에 필요한 시간을 약 1개월만 부여하였다. 원고의 사업진행 정도에 비추어 1개월 내에 공사계획인가를 받아 착공하는 것은 객관적으로 불가능한 점, C이 2015. 5. 한국전력거래소에 의견을 보낼 때 향후계획에 2016. 7.경 착공한다고 기재하였다고 하더라도 그 기재가 이 사건 발전사업 허가 취소의 기준이 되는 공사계획인가기간에 관한 의견을 밝힌 것이라 단정하기 어려운 점(의견서 제출할 때에는 이 사건 통보 이전이어서 공사계획인가기간 제도에 관한 정확한 인식이 있었다고 보기 어렵다. 그 의견에도 "준공시기 조정 내용"만 구별된 목차로 정확히 요구하였다.)에 비추어 볼 때, 이 사건 통보 시 공사계획인가기간 2016. 8. 31.은 원고가 예견할 수 있었다고 볼 수 없다.

원고가 피고에게 2016. 8. 18. '17년 상반기까지는6) 환경영향평가와 부지매매계약을 완료할 예정'이라며 공사계획 인가기간을 2017. 8. 31.로 연장하여 달라고 요청하였으나 피고는 1차 연장시 2016. 12. 31.로 연장하였고, 원고가 2016. 12. 23. 및 2017. 1. 6. '연내 발전소 건설공사를 착수할 예정'이라며 공사계획 인가기간을 2017. 12. 31.로 연장하여 달라고 요청하였으나 피고는 2차 연장시 2017. 3. 31.로 연장하였다. 피고는, 준비기간 2018. 12. 31. 이 연장되지 않는 이상, 원고가 요구한 기간 내에 발전소를 준공하는 것이 불가능해 원고의 요구를 수용하기 어려워 위와 같은 공사계획인가기간을 부여한 것으로 추단된다. 그러나 준비기간이 이후 연장되지 않을 것이라 단정하기도 어려운 점, 피고가 2차 연장한 2017. 3. 31.은 원고가 환경영향평가와 부지매매계약을 완료할 것이라 밝힌 17년 상반기까지에도 미치지 못하는 점, 원고는 2016. 12. 27. 환경영향평가 협의를 완료하였고, 2017. 3. 31. 매매계약을 체결하여 그 계획을 실행한 점에 비추어 볼 때, 피고가 1차, 2차에 걸쳐 연장한 공사계획인가기간도 합리적 기간이라 보기 어렵다.

4) 앞에서 인정한, 피고는 기존 전기사업자인 원고에게 새로 시행한 공사계획 인가기간을 정한 이 사건 통보를 함에 있어 원고가 실제로 시행한 사업진행 정도와 사업진행계획에 관한 자료를 수집함이 없이, 원고가 공사계획인가기간의 의미를 정확히 인식하여 밝힌 의견이라 볼 수 없는 2015. 5.자 한국전력거래소에 대한 의견에만 근거하여, 준비기간을 고정적으로 정하고 이를 기준으로 실현 불가능한 공사계획인가기간을 정하였다. 이는 기존 전기사업자인 원고가 예견할 수 있는 범위를 벗어난 것으로 피고가 정한 공사계획인가기간은 합리적이지 않아 위법하다.

다. 원고에게 공사계획 인가기간을 준수하지 못한 정당한 사유가 없는지 여부

(1) 관련 법리

공사계획인가기간을 지키지 못한 정당한 사유란 사업자가 사업허가를 받은 후 천재·지변·화재 · 기타 재해를 입는 등 사업자가 마음대로 할 수 없는 외부적 사유에 기인한 경우는 물론 공사계획 인가와 착공을 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 부득이 하지 못한 경우를 포함한다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2009두1877 판결 참조),

(2) 판단

가 공사계획인가 요건 충족 여부

이 사건 취소처분의 근거를 알 수 있는 전기위원회 심의자료에 의하면, 원고가 발전소 부지 소유권을 취득하지 못하였고 이 사건 토지의 용도변경도 되지 않아 공사계획인가의 실체적 요건을 충족하지 못하였다고 판단하였다. 그러나 공사계획인가 요건은 전기사업법 시행규칙 제29조 제1항 및 별표 8 기재에 따라 공사계획서, 전기설비의 종류에 관한 서류 등, 공사공정표, 기술시방서 등을 첨부한 공사계획인가신청서를 제출하는 것과 환경영향평가법 제22조 제1항에 따라 환경영향평가 협의를 마쳐야 하는 것이다. 따라서 원고가 이 사건 토지의 소유권을 취득하였는지 여부 및 이 사건 토지의 용도변경 여부는 공사계획인가 요건이라 볼 수 없다. 원고는 2차 연장 이전인 2016, 12. 27. 환경영향평가 협의를 완료하였으므로, 피고가 공사계획 인가신청서와 첨부 서류를 기초로 공사계획인가 여부를 심사할 수 있는 정도에 이르렀다.

나) 원고가 공사계획인가와 착공을 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였는지 여부

① 이 사건 토지 매수 관련 전기위원회 심의 자료와 피고의 주장에 따르면, 불가항력이나 통제불능이 아닌 상황에서 원고가 적극적으로 부지매입 협상을 하지 않았고 이로 인한 부지매입 지연은 정당한 사유로 볼 수 없다고 한다.

그러나 이 사건 발전사업 부지가 F산업단지에서 이 사건 토지로 변경된 데 원고에게 아무런 책임이 없는 점, 이 사건 토지 매각 방법이 수의계약방식에서 매각주간사를 통한 경쟁입찰방식으로 변경되고 매각하는 실질적 주체가 G, 채권자 한국수출입은행, 매각주관사 Q회계법인으로 변경된 이유는 원고와 무관한 이 사건 토지에 관한 채권자와 근저당권자들의 이해관계에 비롯된 것으로 보이는 점, 위와 같이 매도방법이 바뀌어 매수협상이 지연된 시기가 약 2년(1차 양해각서를 체결한 2013. 11.경부터 우선협상대상자로 선정된 2015. 10.경까지)에 이르는 점, C은 이 사건 허가를 받은 직후인 2013. 9. G에 이 사건 토지의 매수의사를 적극적으로 표명하였고, 2013. 11. 경 1차 양해각서, 작성 시에도 '2013. 12. 말까지 매매계약이 체결되도록 노력한다'고 기재하였으며, G이 2015. 9. 4. 이 사건 토지의 매각공고를 하자 그 직후 2015. 9. 8. 매수의향서를 제출하는 등 이 사건 토지의 매수에 신속하고 적극적으로 임한 점, 2015. 7. 6. 공장설립 등의 완료신고가 되어 이 사건 토지 매각에 관한 법적 장애가 없어진 점, 원고가 2015. 10.경 우선협상대상자로 선정되었음에도 바로 매매계약을 체결하지 않고 2016. 3. 28. 매각주간사에게 매매대금을 1,350억 원에서 900억 원으로 변경하고 그밖의 매매조건을 변경하는 제안을 한 사실은 있으나, 원고는 위 제안에도 '사업을 지속적으로 추진한다.는 내용을 밝혔고 G의 채권자들이 매매대금을 주장하는 1,350억 원은 감정평가를 통한 금액인 약 1150억 원과 차이가 있어 매매대금 조정이 현실적으로 필요했던 것으로 보이는 점, 위 제안에 대한 매각주간사의 회신을 받은 2016. 5. 3. 직후인 2016. 5. 20. 매매계약 2차 양해각서를 체결한 점, 2차 양해각서 체결 이후 매매계약이 체결된 2017. 3. 31.까지 상당한 기간이 경과하였으나 원고는 피고에게 공사계획 인가기간 연장을 신청할 때 매매계약체결의 의지를 계속적으로 밝힌 점,7) 원고가 2017. 3. 31. 매매계약을 체결하여 종전에 밝힌 계획을 실천한 점 등에 비추어 보면, 원고가 적극적으로 이 사건 토지 매입 협상을 하지 않았다고 보기 어렵다.

② 원고의 이 사건 발전소 건설 착공 및 이 사건 발전사업 준비를 위한 노력이 사건 발전소 건설에 착수하려면, 건설 공사를 위한 이 사건 토지상의 권원, 피고의 공사계획인가와 산업입지법 제13조의3 제1항 제3호, 제17조의2에 따른 국토교통부의 국가산업단지개발실시계획의 변경승인절차가 필요하다. 전기위원회 심의자료에 의하면, 예정부지의 용도변경이 되지 않아 공사계획인가의 실체적 요건을 갖추지 못해 공사착수도 실패하였다고 판단하였으나, 국토교통부는 '피고의 공사계획 인가신청 검토를 이유로 변경승인절차를 중단하였고 피고의 회신에 따라 절차 진행을 결정하겠다'는 의견을 밝혔으므로, 국토교통부의 국가산업단지개발실시계획의 변경승인절차가 없었다는 사유가 이 사건 발전소 건설 착수에 중요한 장애 요인이라 보기 어렵다. 피고가 공사계획인가 여부를 심사할 수 있는 정도에 이르렀음과 원고가 이 사건 토지를 취득하기 위하여 상당한 노력을 하였음과 앞서 판단하였고, 원고가 2015. 4. N 주식회사와 체결한 이 사건 발전사업의 발전소 기본 설계 공동추진협약, 2015. 10. P를 발전소 구매 우선협상 대상사 선정을 체결한 점 등을 종합적으로 고려하면, 원고는 이 사건 발전소 건설 착수를 위한 상당한 준비를 마쳤다고 보인다.

나아가 원고는 이 사건 발전소가 건설된 이후 사업개시에 필요한 발전용수, LNG 공급 및 저장, 송전용 전기설비와 금융 조달에 관한 계약, 양해각서 등을 체결하여 이 사건 발전 사업 개시를 위한 상당한 준비를 추진하였다고 보인다.

③ 피고는, 전력시장에서 계통한계가격(SMP: System Marginal Price)이 2012년 160.83원/kWh부터 2016년 77.06원/kWh까지 계속 하락하자, 원고가 사업타당성(사업지속 여부 및 매수가격 조정)을 검토하였고, 이로 인하여 공사계획인가 및 공사착수가 지연되었다고 주장한다. 을 제2호증의 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1 내지 5의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2015년경 계통한계가격이 하락하고 천연가스 발전소의 적자 내지 수익성 악화 문제가 언론에서 대두된 사실은 인정되나, 앞서 인정한 원고의 이 사건 발전사업을 추진하기 위한 노력에 비추어 보면, 계통한계가격 하락이 이 사건 발전사업 공사계획인가신청과 착공이 지연된 주요 원인이라고 단정하기 어렵다.

다 소결

공사계획 인가기간이 만료한 2017. 3. 31.까지 공사계획인가 여부를 심사할 수 있는 정도에 이른 점, 원고는 이 사건 토지를 취득하기 위하여 상당한 노력을 하였고 이 사건 발전소 건설 착수를 위한 상당한 준비를 마쳤으며 사업 개시를 위한 준비도 상당히 추진한 점, 이 사건 개정조항의 개정취지는 기업 경영이 부실하거나 전기사업 추진이 불성실하여 국가의 전력수급계획에 차질을 일으키는 전기사업자를 조기에 퇴출시키기 위함인데 원고가 그러한 전기사업자라고 단정하기 어려운 점 등을 종합하면, 원고가 공사계획인가와 착공을 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 부득이 하지 못한 경우에 해당한다.

3. 이 사건 처분의 위법성

피고가 원고에게 부여한 이 사건 공사계획인가기간은 합리적이지 않아 위법하고 원고에게 공사계획 인가기간을 준수하지 못한 정당한 사유가 없다고 볼 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

Ⅳ. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.