대전지방법원 2020.5.13. 선고 2019나109009 판결

2) 원고는 2017. 6. 19. 기간경과를 이유로 당뇨병을 상이처로 하여 내과와 안과 부분에 관하여 재판정신체검사를 신청하였고, 2017. 8. 18. 대전보훈병원에서 재판정신체검사를 받았는데, 신체검사 결과 '당뇨병성 망막병증(NPDR)'이 '경미(mild)'한 것으로 진단되었다.

3) '당뇨병'으로 인한 눈의 장애에 관하여 구 국가유공자법 시행령(2012. 6. 27. 개정 전)에는 별도의 항목이 없었고 다만 구 국가유공자법 시행규칙(2012. 6. 29. 개정 전) 별표 4에 당뇨병성 망막합병증이 있는 경우 상이등급 7급이 준용되는 것으로 규정되어 있었다. 2012. 6.경 국가유공자법 시행령과 시행규칙이 개정되면서 당뇨병으로 인한 눈의 장애에 관한 시행규칙의 '준용' 규정이 삭제되고, 시행령에 '당뇨병성 망막합병증'이 있는 경우 '상이등급 7급 1117호'로 고유한 상이등급이 규정되면서 시행규칙에서 그 인정기준을 '안저검사 상 중등도 이상 소견을 보이는 사람'으로 강화하였다(아래 관련 법규 부분 참조).

4) 대전지방보훈청장은 2017. 11. 21. 아래와 같은 내용으로 원고에게 국가유공자(전상군경) 법적용 비대상결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

나. 행정소송의 경과

1) 원고는 2018. 1. 8. '이 사건 처분 중 안과 부분에 대하여 기존 상이등급보다 불리하게 변경한 것은 위법하다'고 주장하며 대전지방보훈청장을 상대로 이 사건 처분취소의 소(대전지방법원 2018구단31호, 이하 '별건 행정소송'이라 한다)를 제기하였다.

2) 별건 행정소송의 제1심 법원은 2018. 8. 23. '국가유공자법 시행령(2012. 6. 27. 대통령령 제23885호)이 개정되면서 상이등급 기준이 강화되었는데, 위 시행령 부칙 제6조에서는 "이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 상이등급을 판정받은 사람으로서 상이정도에 변동이 없음에도 불구하고 별표 3의 개정규정에 따라 상이등급이 하락하는 사람은 종전의 규정에 따른다."라고 규정하고 있고, 위 부칙은 재판정신체검사를 신청한 사람이든 직권에 의한 것이든 모두 적용되므로[대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두42071 판결(이하 '유사 사건'이라 한다) 참조], 개정 전 상이등급 기준에 의할 때 장애등급이 낮아질 정도로 호전되지 않은 원고는 개정 전 상이등급 기준에 따라 상이등급 7급이 계속 유지되어야 한다'는 이유로, 이 사건 처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 2018. 9. 12. 확정되었다.

다. 관련 법규

이 사건 처분과 관련된 법규는 아래와 같다.

1) 국가유공자법 등

※ 국가유공자법

제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이

법에 따른 예우를 받는다.

4. 전상군경: 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고

전역하거나 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6

조의4에 따른 상이등급으로 판정된 사람

제6조의 4(상이등급의 구분) ① 제6조의3 제1항에 따른 신체검사 대상자의 상이등급은 그

상이정도에 따라 1급·2급·3급·4급·5급·6급 및 7급으로 구분하여 판정한다. 이 경우 보훈심

사위원회의 심의·의결을 거쳐야 한다.

② 제1항에 따른 상이등급의 기준은 상이 부위 및 양태, 사회생활의 제약을 받는 정도 등

을 종합적으로 고려하여 정한다.

③ 제1항에 따른 상이등급의 구분과 판정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

※ 국가유공자법 시행령

제14조(상이등급의 구분 등) ② 신체상이의 판정 방법 및 운동기능장애 측정 방법 등에 관

한 사항은 총리령으로 정한다.

③ 신체상이의 정도에 따르는 상이등급의 구분은 별표 3과 같다.

[별표3] 상이등급 구분표

※ 국가유공자 시행규칙

[별표4] 신체부위별 상이등급 결정

2) 고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(이하 '고엽제법'이라 한다)

※ 고엽제법

제2조(정의) "고엽제후유증환자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

가. 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일 사이에 월남전에 참전하여 고엽제 살포지역에

서 병역법, 군인사법 또는 군무원인사법에 따른 군인이나 군무원으로서 복무하고 전역·퇴직

한 자와 정부의 승인을 받아 전투나 군의 작전에 종군한 기자

제5조(고엽제후유증환자 등의 결정기준) ① 제4조 제7항에 따라 이 법의 적용 대상자를 결

정하는 기준이 되는 고엽제후유증의 범위는 다음 각 호와 같다.

13. 당뇨병. 다만, 선천성 당뇨병은 제외한다.

제6조(고엽제후유증환자에 대한 보상 등) ① 제4조 및 제7조 제5항에 따라 고엽제후유증환

자로 결정∙등록된 사람 중 그 장애정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 「국가유

공자법」 제6조의4 제1항에 따른 상이등급에 해당하는 것으로 판정된 사람으로서 월남전에

참전하고 전역한 자등은 같은 법 제4조 제1항 제4호에 따른 전상군경으로 보고, 같은 법으

로 정하는 바에 따라 보상한다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지

2. 원고 주장의 요지

대전지방보훈청장의 위법한 이 사건 처분으로 인하여 원고의 국가유공자 자격이 박탈됨으로써 원고는 의료지원 등 국가유공자로서 받을 수 있었던 여러 혜택을 받지 못하는 등 경제적 손해가 발생하였고, 별건 행정소송 등 이 사건 처분이 취소되는 과정에서 극심한 정신적 고통을 받았다.

따라서 피고는 그 소속 공무원의 이러한 불법행위로 인하여 원고가 받은 정신적 고통에 대한 위자료 10,000,000원과 경제적 피해에 대한 손해배상금 2,450,000원의 합계액인 12,450,000원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다(원고가 명백하게 주장하고 있지는 않으나, 원고가 피고에게 손해배상을 청구한 것은 소속 공무원의 불법행위에 대한 국가배상을 청구하는 취지로 해석된다).

3. 판단

가. 어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 그 행정처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2000, 5, 12. 선고 99다70600 판결, 대법원 2001. 3. 13. 선고 2000다20731 판결 등 참조).

또한, 어떠한 행정처분이 위법하다고 할지라도 그 자체만으로 곧바로 그 행정처분이 공무원의 고의 또는 과실로 인한 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 공무원의 고의 또는 과실의 유무에 대하여는 별도의 판단을 요한다고 할 것이다. 왜냐하면 행정청이 관계 법령의 해석이 확립되기 전에 어느 한 설을 취하여 업무를 처리한 것이 결과적으로 위법하게 되어 그 법령의 부당집행이라는 결과를 빚었다고 하더라도 처분 당시 그와 같은 처리방법 이상의 것을 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려웠던 경우라면 특별한 사정이 없는 한 이를 두고 공무원의 과실로 인한 것이라고 볼 수는 없기 때문이다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2002다31018 판결 참조).

나. 이 사건 처분이 별건 행정소송을 통해 취소된 사실은 앞서 본 바와 같다. 하지만 위에서 인정한 사실에 비추어 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 의하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분을 하는 과정에서 담당공무원이 객관적 주의의무를 위반함으로써 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실할 정도에 이르렀다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분이 공무원의 과실로 인한 것이라는 원고의 주장은 이유 없다.

1) 개정된 국가유공자법 시행령(2012. 6. 27. 개정된 것)에서는 부칙 제6조에 "이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 상이등급을 판정받은 사람으로서 상이정도에 변동이 없음에도 불구하고 별표 3의 개정규정에 따라 상이등급이 하락하는 사람은 종전의 규정에 따른다."라고 규정하고 있어, 이 사건 처분 당시 위 부칙 규정의 적용 여부에 따라 원고에게 '상이등급 7급'이 인정될 수 있는지를 달리 판단할 수 있었다. 위 부칙 규정의 문언 자체만으로는 위 규정을 직권에 의한 재판정신체검사를 받는 사람에게만 적용해야 하는지, 원고와 같이 '재판정신체검사를 신청한 사람'에게도 적용할지에 관하여 여러 견해가 있을 수 있고, 이 사건 처분 당시 그와 관련한 구체적 지침이나 관행은 존재하지 않았던 것으로 보인다.

2) 대전지방보훈청장은 '직권에 의하여 재판정신체검사를 실시하는 경우까지 법령이 개정되었다는 이유만으로 상이등급을 강등시키는 것은 가혹하다'는 취지에서 위 부칙 규정이 마련된 것으로 보아 '상이등급기준 개정 이후 직권에 의한 재판정신체검사를 받는 경우에 한하여' 위 부칙 규정을 적용한다고 법 해석을 하고 이 사건 처분을 한 것으로, ① 위와 같이 해석하는 것이 적어도 문언 자체에 반하는 법규해석의 오류라고 보기는 어렵고, ② 대전지방보훈청장은 대전보훈병원의 재판정신체검사와 보훈심사위원회의 심의·의결 등 적법한 절차를 거쳐, 위 결과를 바탕으로 이 사건 처분을 하였으며, ③ 유사 사건의 원심(서울고등법원 2017. 4. 11, 선고 2016누66805호)에서도 피고의 담당공무원과 유사한 법규해석론을 취하였던 점에 비춰볼 때 피고의 담당공무원이 취한 해석론이 누가 보더라도 명백히 잘못된 것이라고 하기는 어렵다.

3) 이 사건 처분 전에 이미 유사 사건의 대법원 판결 선고가 있기는 하였으나, 이 사건 처분 당시 유사 사건이 확정된 것도 아니었고(유사 사건은 2018. 4. 11. 확정되었다), 상급 행정기관 내지 유관 행정부서로부터 시달된 업무지침 등을 통하여 '재판정신체검사를 신청한 자'에게도 국가유공자법 시행령(2012. 7. 26.로 개정된 것) 부칙 제6조에 따라 종전 규정의 기준을 적용해야 한다는 법 해석 방침이 전달되어 피고 담당공무원이 이를 충분히 인식할 수 있었다고 볼 자료도 없다. 따라서 이 사건 처분이 성실한 평균적 공무원의 수준에 미달하는 행위로서 확립된 법령 해석에 어긋나는 견해를 고집하여 고의 또는 과실로 위법한 행정처분을 한 것이라고 평가하기도 어렵다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.