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판시사항
가. 행정청의 행위가 행정처분인지 여부의 판단기준
나. 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다 한 사례
판결요지
가. 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 하며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 한다.
나. 의료보험연합회의 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내 라는 공문은 비록 행정청의 행위라 해도 그것이 아무런 법적 근거가 없어 국민의 권리의무에 직접 어떤 영향을 미치는 행정처분으로서의 효력을 발생할 수 없고, 그 내용도 상대방에게 공법상 어떤 의무를 부과하는 것으로 보이지 아니하며, 그것을 행정처분으로 볼 수 있느냐 하는 문제에 대한 불안도 존재하지 아니한다고 볼 것이므로 이를 행정소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다.
원고, 상고인
원고 소송대리인 동화법무법인 담당변호사 신재송 외 6인
피고, 피상고인
의료보험연합회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 조언
주문
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
상고이유를 본다.
행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 할 것이다 ( 당원 1992.1.17. 선고 91누1714 판결 등 참조).
피고들이 원고에게 보낸 금전대체부담금납부에 관한 공문들을 살펴 보면, 첫째, 피고 의료보험연합회(이하 피고 연합회라 한다)가 부당이득금환수처분에 관하여는 그 공문의 제목을 '납부통지서'(갑 제6호증의 2 ·3)로 하여 발부하였으나, 이 사건 금전대체부담금에 관하여는 그 공문의 제목을 '요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내'로 하여 발부함으로써(갑 제6호증의 1) 그 공문의 제목 자체에 의하여 납부통지가 아님이 분명하고, 피고 공무원및사립학교교직원의료보험관리공단(이하 피고 공단이라 한다)이 원고에게 보낸 공문의 제목은 '요양기관 행정처분 통보'(갑 제10호증)로 되어 있으나, 이는 원칙적으로 부당청구에 대한 요양기관 지정취소에 관한 것으로 볼 것이지 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내를 행정처분으로 보고서 한 것은 아니라고 보여지며, 둘째, 행위의 주체면에서 피고 연합회 또는 피고 공단이 원고에 대하여 금전대체부담금의 납부를 요구하거나 강제할 법적 근거가 없고, 의료보험요양취급기관지정취소기준(보건사회부훈령 1988.12.2. 보관 31516-16789호, 이하 지정취소기준이라 한다) 제3조의 2 소정의 요양기관 지정취소에 갈음한 금전대체부담금납부제도 역시 모법인 의료보험법령에 아무런 근거가 없는 것이며, 셋째, 행위의 내용면에서 볼 때, 피고 연합회의 위 공문은 원고에 대하여 원고가 요양기관 지정취소에 갈음하여 금전대체부담금을 선택하고 일시불 납부를 원하였으므로 부당청구 금액의 2배에 상당하는 금액을 농협중앙회의 피고 연합회 계좌번호로 입금하고 그 사실을 피고 연합회에 통보하여 달라는 안내로 되어 있다고 볼 것이지 원고 주장과 같이 피고 연합회의 일방적인 의사에 기한 금전대체부담금의 납부통지라고는 보기 어렵다 할 것이고, 한편 피고 공단의 위 공문은 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금납부제도 및 원고가 위 부담금의 납부를 원할 경우의 그 납부기한, 납부방법 등에 대한 안내로 볼 것이지 피고 공단의 일방적인 의사에 기한 금전대체부담금의 납부통지라고는 보기 어려우며, 넷째, 외형상 행정처분으로 오인될 염려가 있는 행정청의 행위가 존재함으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익 내지 불안 제거의 면에서 볼 때, 요양급여비용의 부당청구로 인하여 원고는 위 지정취소기준 제3조에 따라 피고 연합회로부터 65일 간, 피고 공단으로부터 45일 간의 요양기관지정취소를 당할 것인데, 이 사건 각 금전대체부담금을 납부함으로써 원고로서는 요양취급기관 지정취소를 면할 수 있어 원고에게 오히려 유리할 뿐만 아니라 위 부담금의 납부 또한 원고의 선택에 의한 것으로 실제 원고가 이를 전부 납부하였으며, 나아가 법치행정의 현실 및 일반적인 법의식 수준에 비추어 볼 때 그 법적 불안의 존재는 인정할 수 없다고 할 것이다.
이상의 여러 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 공문들은 비록 행정청의 행위라 해도 그것이 아무런 법적 근거가 없어 국민의 권리의무에 직접 어떤 영향을 미치는 행정처분으로서의 효력을 발생할 수 없고, 그 내용도 상대방에게 공법상 어떤 의무를 부과하는 것으로 보이지 아니하며, 그것을 행정처분으로 볼 수 있느냐 하는 문제에 대한 불안도 존재하지 아니한다고 볼 것이므로 이를 행정소송의 대상이 되는 처분이라고는 볼 수 없을 것이다.
따라서 원심이 같은 취지에서 이를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다고 하여 원고의 이 사건 소를 각하한 것은 정당하고, 거기에 소론과 같은 행정처분에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소한 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.