춘천지방법원 2014.4.25.선고 2013구합1339 판결

가. 원고는 2013. 1. 21. 경 피고에게 강원 화천군 B 외 10필지 9, 340m ( 이하 ' 이 사건 신청지 ' 라 한다 ) 에서 건설 공사 현장에서 수집 · 운반해 온 골재나 콘크리트 등의 건설폐기물을 파쇄, 선별하여 이를 재활용하는 내용의 건설폐기물 처리사업계획 ( 이하 ' 이 사건 사업계획 ' 이라 한다 ) 을 제출하였다 .

나. 피고는 2013. 2. 21. 원고에게 다음과 같은 이유로 원고의 이 사건 사업계획에 대하여 부적합 통보처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 을 하였다 .

○ 이 사건 신청지 중 강원 화천군 C 도로 30m, D 구거 207㎡ 및 E 구거 7㎡ ( 위 각 토지를 통틀어 ' 이 사건 토지 ' 라 한다 ) 는 농지법에서 정한 농업진흥구역으로 농업과 무관한 건설폐기물 처리업 관련 시설은 농업진흥구역 내 설치가 금지되는 행위제한시설에 해당한다 .

○ 이 사건 토지는 국유재산법 제7조에 따라 사용 · 수익할 수 없다 .

[ 인정 근거 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증 ( 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같음 ) 의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 위법이 있으므로 이를 취소하여야 한다 . 1 ) 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 ( 이하 ' 건설폐기물법 ' 이라 한다 ) 제21조는 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시 · 도지사에게 제출하여야 하고, 시 · 도지사는 제출된 계획서를 검토하여 적절한지 여부를 통보하도록 규정하고 있을 뿐, 사업계획서의 적합성 심사기준에 관하여 아무런 규정을 두지 않고, 이를 하위 법령에 위임하지 않았음에도 같은 법 시행규칙 제12조 제1항 [ 별표 2 ] 는 사업계획서의 적합성 심사기준을 규정하고 있으므로 , 이는 상위 법령의 위임 없이 발령된 법규명령으로서 무효이고, 이 사건 처분은 무효인 위 시행규칙에 근거한 처분이므로 위법하다 .

2 ) 농지법 제32조 단서에 의하면 농업진흥구역으로 지정된 이 사건 토지에 도로를 설치하는 것은 가능한데, 위 토지는 이미 현황도로1 ) 로 사용되고 있는 데다가 이 사건 사업계획상 이 사건 토지는 건설폐기물 처리사업장의 진입로로 사용할 계획이어서 그 이용 현황에는 영향을 미치지 아니하고, 이 사건 토지는 국유재산이긴 하나 원고는 국가로부터 국유재산 사용허가를 받아 이 사건 토지를 사용할 수 있음에도 피고는 이 사건 사업계획에 대하여 부적합 통보를 하였는바, 이는 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다 .

나. 관계 법령

이 사건과 관련된 법령은 별지와 같다 .

다. 판단

1 ) 먼저 이 사건 처분이 원고 주장과 같이 무효인 건설폐기물법 시행규칙 제12조 제1항에 근거한 것이어서 위법한지 여부에 관하여 본다 .

건설폐기물법 제21조 제1항은 ' 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시 · 도지사에게 제출하여야 한다 ' 라고 규정하여 하위 법령에 그 기준을 위임하고 있고, 이에 따라 건설폐기물법 시행규칙 제12조 제1항은 ' 법 제21조 제1항에 따른 건설폐기물 수집 · 운반업 및 중간처리업의 허가 기준은 별표 2와 같다 ' 라고 규정하면서 [ 별표 2 ] 에 건설폐기물 중간처리사업의 자격 요건 등에 관하여 정하고 있다. 따라서 위 시행규칙은 상위 법령의 위임에 따라 건설폐기물 중간처리사업의 허가 기준을 구체화한 것으로서 유효하다. 또한 피고가 한이 사건 처분의 근거는 앞서 본 바와 같이 농지법과 국유재산법에 근거한 것이지 건설폐기물법 시행규칙 제12조 제1항에 근거한 것이 아니므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 .

2 ) 다음으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법한지 여부에 관하여 본다 .

가 ) 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나 , 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다 .

다만 행정청이 적정 여부 통보를 함에 있어 설정한 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다 ( 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조 ) .나 ) 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3, 5 내지 8, 12, 13호증 , 을 제1 내지 8호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다 .

① 이 사건 신청지의 사업면적, 용도지역, 소유자, 이용 목적은 아래 표와 같고, 그중 이 사건 토지와 강원 화천군 F 구거 160m²를 제외한 대부분의 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 계획관리지역으로 지정되어 있다. 한편 이 사건 토지 중 구거 부분은 농어촌정비법에 따른 농업생산기반시설에 해당한다 .

② 원고는 2012. 6. 30. ~ 2012. 7. 10. 경 0으로부터 토지를 매수하여 위표 기재와 같이 이 사건 신청지 일부를 소유하게 되었고, 2012. 8. 6. 경 M로부터 그 소유 토지의 사용승낙을 받았다. 원고는 2013. 1. 21. 경 이 사건 사업계획을 제출할 당시 이 사건 토지 중 구거 부분에 대하여는 농어촌정비법 제23조에 의하여 농업생산기반시설의 목적 외 사용허가신청을, 나머지 국가 소유 토지에 대하여는 국유재산법 제30조 제1항에 의하여 국유재산 사용허가신청을 하였다 .

③ 이 사건 토지의 면적은 244m로 전체 사업지의 2 / 100 정도에 해당하는데 위 토지는 강원 화천군 F 구거 160m, J 전 236m, K 전 273㎡, L 임야 5M와 이어지는 토지로서 건설폐기물 처리시설이 설치될 위 표 ' 사업지 ' 란 기재 토지로의 유일한 진입로에 해당한다 .

④ 이 사건 토지는 현재 주민들의 통행로로 사용되고 있는데, 이 사건 사업계획에 의하면, 원고는 이 사건 토지를 콘크리트로 포장하여 건설폐기물을 운반하는 차량의 진입로로 사용할 계획이다 .

⑤ 원고는 이 사건 토지 내 구거의 배수를 원활하게 하고 오염을 방지하기 위해 수로를 지하에 매장하되 진입로 입구에 있는 수문을 이전 설치하여 기존 농수로를 그대로 유지할 수 있도록 하였고, 건설폐기물 처리시설에서 발생하는 소음과 비산먼지를 저감하기 위하여 사업장 출입구에 세륜시설2 ) 을, 사업장 경계지역에는 방진 울타리를 설치하도록 하였으며, 사업장 내에서 발생하는 오수는 정화 후 사업장 용수로 재활용하도록 하였다 .

다 ) 위 인정 사실에 의하여 알 수 있는 다음 사정 즉, ① ) 이 사건 신청지의 대부분은 도시지역으로 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적으로 이용 · 개발이 가능한 계획관리지역으로 이 사건 사업계획에 따른 건설폐기물 처리업을 하는 것이 가능한 점, ② 이 사건 토지는 원고의 사업지로의 유일한 진입로로 현재 주민들의 통행로로 이용되고 있는 점, ③ 농지법 제32조 제1항 단서 제7호에 의하면 농업진흥구역인 이 사건 토지에 도로를 설치할 수 있는데, 이 사건 사업계획에 의하면 이 사건 토지는 건설폐기물 처리시설로의 진입로로 사용될 예정이어서 위 규정에 따라

도로인 위 진입로의 설치가 가능하다고 보이는 점, ④ 농업생산기반시설인 이 사건 토지 중 구거 부분은 농어촌정비법 제23조에 따른 목적 외 사용허가를, 국유재산인 이 사건 토지는 국유재산법 제30조 제1항에 따른 사용허가를 받으면 각 사용이 가능한바 , 실제로 원고는 이 사건 사업계획 제출 당시 농업생산기반시설 목적 외 사용허가신청과 국유재산 사용허가신청을 하였으나, 피고는 이에 대한 심사를 전혀 하지 아니한 채 이 사건 토지가 농업진흥구역 및 국유재산에 해당한다는 이유만으로 이를 이용할 수 없다고 단정하여 이 사건 처분을 한 점을 종합하면, 이 사건 처분은 이 사건 사업계획의 적정 여부 통보를 위하여 설정된 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적합 통보를 한 경우에 해당하므로, 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈하여 위법하다 .

3. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .