(전주)2016누2224 보조금교부결정 일부처분 등 취소청구

지에스이엠 주식회사

익산시장

전주지방법원 2016. 10. 27. 선고 2016구합602 판결

2018. 1. 29.

2018. 2. 12.

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2016. 1. 14. 원고에게 한 보조금 교부결정 일부 취소처분과 829,803,550원의 보조금반환명령을 각 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 해당 부분 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 처분의 적법여부

가. 이 사건 처분의 근거법령과 처분사유에 관한 당사자의 주장

1) 이 사건 보조금 중 국비 부분

가) 사정변경

피고는 원고가 이 사건 보조금 교부결정 후 중소기업에서 대기업으로 변경된 것이 이 사건 고시 제13조 제4항 및 구 보조금 관리에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보조금법'이라 한다) 제21조 제1항의 사정변경에 해당한다는 이유로 이 사건 보조금 교부결정의 일부를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.

이에 대하여 원고는 이 사건 보조금 중 국비 부분에 관하여 구 보조금법이 적용되지 않거나, 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 처분 전에 익산시로의 기업이전을 위한 토지 및 건물 구입, 설비투자 등을 모두 이행함으로써 보조사업의 수행을 완료하였으므로, 구 보조금법 제21조 제1항 단서에 의하여 이 사건 보조금 교부결정의 일부 취소가 불가능하다고 주장한다.

나) 보조금 교부결정 내용 위반

(1) 피고의 주장

이 사건 보조사업에 부가되어 있는 교부조건 나.항은 보조사업자가 이 사건 고시에서 정하는 관계규정을 준수하여야 한다고 규정하고, 이 사건 고시 제14조 제3항은 보조금을 지원받은 기업이 사업계획서상 사업개시일로부터 7년 이상 사업을 영위할 의무를 규정한다. 그런데 원고는 이 사건 보조사업을 신청할 당시의 사업계획서와는 다르게 중소기업이 아닌 대기업으로서 사업을 영위하고 있는바, 이는 이 사건 고시 제14조 제3항과 보조금 교부조건 나.항을 위반한 것이다. 따라서 피고는 구 보조금법 제30조 제1항 제2호에 의하여 이 사건 처분을 할 수 있다.

(2) 원고의 주장

이 사건 보조금 중 국비 부분에 관하여 구 보조금법이 적용되지 않거나, 그렇지 않다고 하더라도 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경된 것이 이 사건 고시 제14조 제3항을 위반한 경우에 해당하지 아니하므로, 구 보조금법 제30조 제1항 제2호를 이 사건 처분의 근거법령으로 삼을 수 없다.

다) 보조금 지급요건 불비

피고는 이 사건 보조금 교부결정 후 보조금수령자인 원고가 대기업으로 변경된 것이 구 보조금법 제33조의2 제1항 제3호에 규정된 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우에 해당하므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.

2) 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분

가) 피고의 주장

원고가 대기업으로 변경된 것은 구 지방재정법(2015. 12. 29. 법률 제13638호로 개정되어 2016. 6. 30. 시행되기 전의 것) 제32조의8 제1항 제2호에 규정된 지방보조금 교부결정의 내용을 위반한 경우에 해당하고, 전라북도 보조금 관리 조례(2009. 7. 31. 조례 제3413호로 개정된 것) 제10조 제1항 및 익산시 보조금관리에 관한 조례(2011. 7. 8. 조례 제1174호로 개정된 것) 제10조 제1항의 사정변경에 해당하며, 전라북도 기업 및 투자유치 촉진조례(2010. 10. 1. 조례 제3528호로 개정된 것)와 익산시 기업투자 유치 촉진에 관한 조례(2010. 9. 15. 조례 제1106호로 개정된 것) 각 제38조 제1항에 정한 의무를 이행하지 아니한 경우 및 각 제38조 제1항 제5호에 규정된 보조금 지원의 목적 달성이 불가능하다고 인정될 때에 해당하므로, 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분의 교부결정 일부를 취소한 이 사건 처분은 적법하다.

나) 원고의 주장

전라북도 보조금 관리 조례 제10조 제1항 단서와 익산시 보조금관리에 관한 조례 제10조 제1항 단서에서 이미 수행된 부분의 보조사업에 대하여는 교부결정을 취소할 수 없다고 규정하고 있고, 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경되었다고 하여 이 사건 보조금 지원의 목적 달성이 불가능하게 된 경우에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 부적법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 보조금 중 국비 부분에 관한 판단

가) 이 사건 고시 제13조 제4항, 구 보조금법 제21조 제1항 및 제30조 제1항의 적용 여부

(1) 구 보조금법과 이 사건 고시는 다음과 같이 규정한다.

(2) 앞서 든 증거들에 의하면, 지식경제부장관은 국가균형발전 특별법과 같은 법 시행령에 따라 제정된 이 사건 고시에 근거하여 이 사건 보조금 중 국비를 전라북도지사에게 교부하고, 전라북도지사는 국비를 재원으로 하여 거기에 도비를 더하여 이를 피고에게 교부하고, 피고는 국비와 도비를 재원으로 하여 거기에 시비를 더하여 원고에게 이 사건 보조금을 교부한 것으로 보인다.

(3) 구 보조금법의 규정들을 종합하여 보면, 이 사건 보조금 중 국비에 관하여 원고는 간접보조사업자에 해당할지언정 보조사업자에 해당하지는 않는다 할 것이고, 이와 같이 구 보조금법이 보조사업·보조사업자와 간접보조사업·간접보조사업자를 명확하게 구분하고 있는 점, 이 사건 고시가 보조금 신청인과 교부결정의 대상을 지방자치단체장으로 한정하고 있는 점 등 법령의 내용, 체계, 취지 등에 비추어 보면, 이 사건 고시 제13조 제4항과 구 보조금법 제21조 제1항 및 구 보조금법 제30조 제1항은 국가(지식 경제부장관)의 보조사업자(전라북도지사 또는 피고)에 대한 보조금 교부결정의 취소 근거로 봄이 상당하므로, 피고가 이 사건 고시 제13조 제4항과 구 보조금법 제21조 제1항 및 제30조 제1항에 근거하여 보조사업자가 아닌 원고에 대하여 이 사건 보조금 중 국비 부분의 보조금 교부결정의 일부를 취소할 수는 없다고 할 것이다.

(4) 한편 이 사건 고시 제14조 제3항과 구 보조금법 제21조 제1항 및 제30조 제1항 이 피고의 원고에 대한 보조금 교부결정 취소의 근거가 될 수 있다는 전제하에 본다.

먼저, 사정변경을 이유로 이 사건 고시 제14조 제3항 및 구 보조금법 제21조 제1항 에 근거하여 이 사건 보조금 중 국비 부분 교부결정의 일부 취소가 가능한지 여부에 관하여 본다. 우선 이 사건 고시 제14조 제3항은 위임입법의 한계상 구 보조금법 제21조 제1항 단서의 제한 내에서만 적용되어야 할 것이다. 또한 수도권기업의 지방 이전 지원에 관한 보조금 교부대상이 되는 보조사업은 지방 이전을 위한 토지 구입 및 지방이전을 위한 설비투자 사무 또는 사업을 의미하므로 보조금을 교부받은 지방이전기업이 7년 이상 영위하여야 하는 사업계획서상의 사업과는 구별된다. 따라서 사업계획서상의 사업의 영위기간이 7년 미만이라고 하더라도, 지방 이전을 위한 토지 구입 및 설비투자 사업인 보조사업이 이미 수행되었다면 구 보조금법 제21조 제1항 단서에 따라 보조금의 교부결정 후에 발생한 사정의 변경을 이유로 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 없다고 보아야 할 것이다.

그런데 원고가 2011. 8. 12.경 본점을 인천 남동구 고잔동 687-2(남동공단 116블럭 6롯트)에서 익산시 신흥동 740-49로 옮긴 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제8호증(투자보조금 정산서 제출 공문)에 의하면 원고가 2012. 7. 3. 피고의 투자유치과에 보조금법 제27조에 따라 이 사건 보조금에 대한 정산서를 제출하였는데 위 정산서에는 '보조사 업명: 2011년 지방투자촉진사업(수도권기업 이전지원), 대정이엠 이전공사(본사, 연구소, 공장 전부이전)/ 보조사업 투자내역: 본사, 공장 및 제조설비 신설/ 사업기간: 2009. 4. 27.~2011. 6. 3.'로 기재되어 있는 사실, 피고는 위 정산서를 제출받고 별다른 이의를 제기하지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, 원고의 보조사업은 늦어도 2012. 7. 3. 무렵 모두 수행되었다고 할 것이다. 따라서 원고의 보조사업이 모두 수행된 후인 2016. 1. 14. 피고가 보조금 교부결정 후에 발생한 사정변경(중소기업에서 대기업으로의 변경)을 이유로 이 사건 보조금 교부결정의 일부를 취소하고 그에 해당하는 보조금의 반환을 명한 이 사건 처분은 구 보조금법 제21조 제1항 단서를 위반한 것이다.

다음으로, 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경된 것이 이 사건 보조금 교부결정의 내용을 위반한 것인지 여부에 관하여 본다. 이 사건 보조금 교부조건 나.항은 보조사업자가 이 사건 고시에서 정하는 관계규정을 준수하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 이 사건 고시 제14조 제3항은 "기업은 보조금을 지원받은 경우 정당한 사유가 없는 한 보조금 신청시 제출한 사업계획서상의 사업을 사업개시일로부터 7년 이상 영위하여야 하며, 타업종으로 전환하고자 할 때에는 해당 지방자치단체장의 사전승인을 받아야 한다"고 규정하고 있는바, 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경된 것 외에 사업장을 익산시 밖으로 이전하거나 사업계획서상의 사업을 중지 또는 포기하거나 사전 승인 없이 업종을 전환하였다는 점을 인정할 증거가 없고, 원고가 중소기업이 아닌 대기업으로서 사업계획서상의 사업을 계속 영위하는 것을 두고 사업계획서상의 사업을 영위하지 않는 것과 동일하다고 인정하기도 어렵다. 따라서 원고가 이 사건 고시 제14조 제3항 및 이 사건 보조금 교부조건 나.항을 위반하였다고 인정할 수 없다.

(5) 간접보조사업자인 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경된 것이 구 보조금법 제30조 제2항 각호의 어느 하나에 해당한다고 볼 수 없으므로, 국가 또는 국가로부터 위임을 받은 피고가 이 사건 보조금 중 국비 부분 교부결정의 일부를 취소할 수도 없다.

나) 구 보조금법 제33조의2 제1항 제3호 적용 여부

구 보조금법 제33조의2 제1항 제3호는 "보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우에는 기한을 정하여 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명하여야 한다"고 규정한다. 한편 보조금수령자란 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 자를 말하므로 간접보조사업자가 위 규정에서 말하는 보조금수령자일 수는 없는바, 원고는 이 사건 보조금 중 국비 부분에 관하여 구 보조금법상 간접보조사업자이지 보조금수령자는 아니라고 할 것이므로[만약 지방자치단체장이 보조사업자인 이 사건에서 원고를 보조금수령자로 본다면 원고는 뒤에서 보는 시비 부분에 관하여도 보조금수령자라고 보아야 할 것인데, 시비 부분에 관하여 교부 주체는 지방자치단체인 시(피고)이고 원고는 보조사업자라고 보아야 할 것이지, 원고를 시비 부분에 관한 보조금수령자라고 할 수는 없다] 위 규정의 적용을 받지 않는다.

설령 원고가 보조금수령자의 지위에 있다고 본다 하더라도, 구 보조금법 제33조의2 제1항 각호의 규정 내용과 입법취지 등에 비추어 보면, 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우란 보조금수령자가 보조금을 수령할 당시 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못하였음이 사후에 발견된 때를 의미한다고 봄이 상당하므로, 원고가 이 사건 보조금을 수령할 당시 중소기업이었던 이상 그 후 원고가 대기업으로 변경되었다고 하여 원고에 대하여 보조금의 반환을 명할 수는 없다.

다) 소결론

따라서 이 사건 보조금 중 국비 부분에 관하여 피고가 원고에 대하여 보조금 교부결정을 일부 취소한 이 사건 처분은 부적법하다.

2) 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분에 관한 판단

가) 보조금 교부결정 내용 위반 여부

이 사건 보조금 교부결정 당시(2011. 11. 29.)에는 이 사건 처분 당시(2016. 1. 14.) 시행되고 있던 구 지방재정법(2015. 12. 29. 법률 제13638호로 개정되어 2016. 6. 30. 시행되기 전의 것) 제32조의8 제1항 제2호(지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 지방보조금 교부결정의 내용을 위반한 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다)가 존재하지 아니하였으므로, 원고에 대하여 위 규정을 적용할 수는 없다.

한편 구 지방재정법 제32조의8 제1항 제2호를 원고에 대하여 적용할 수 있다고 전제하여 본다. 앞서 본 바에 의하면 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분에 관하여 원고는 지방보조사업자의 지위에 있다고 할 것이다. 피고가 이 사건 보조금 중 시비 부분은 물론 이 사건 보조금 중 도비 부분에 관하여도 전라북도지사의 위임을 받아 그 교부결정을 취소할 권한이 있다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 고시 제14조 제3항 및 이 사건 보조금 교부조건 나.항을 위반하였다고 인정할 수는 없다.

나) 사정변경으로 인한 교부결정 취소의 가부

구 지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정되어 2012. 2. 5. 시행되기 전의 것) 제17조 제1항 제4호는 "지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다. 다만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라고 규정하고, 구 지방재정법 시행령(2012. 1. 31. 대통령령 제235735호로 개정되기 전의 것) 제29조 제5항은 "법 제17조 제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다"고 규정하고 있다. 전라북도 보조금 관리 조례 제10조 제1항은 "도지사는 보조금의 교부결정 후에라도 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 보조금의 교부결정 내용과 조건을 변경하거나 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 다만, 이미 수행된 부분의 보조사업에 대하여는 그 내용과 조건을 변경하거나 그 교부결정을 취소할 수 없다"고 규정하고, 익산시 보조금관리에 관한 조례 제10조 제1항은 "시장은 보조금의 교부결정 후에라도 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 보조금의 교부결정 내용과 조건을 변경하거나 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 다만, 이미 수행된 부분의 보조사업에 대하여는 그 내용과 조건을 변경하거나 그 교부결정을 취소할 수 없다"고 규정한다.

그런데 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분에 관하여 사정변경을 이유로 교부결정의 일부를 취소한 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 원고의 보조사업이 모두 수행된 후에 이루어진 것이어서 각 조례 제10조 제1항 단서를 위반한 경우에 해당한다.

다) 보조금 지원의 목적 달성 불능 여부

전라북도 기업 및 투자유치 촉진조례 제38조 제1항은 "도지사는 이 조례에 의하여 각종 보조금을 지원받은 자가 부과된 의무를 이행하지 아니하는 경우에는 일정기간을 정하여 이행을 요구하거나 시정을 명할 수 있으며 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 자금지원 등을 취소하고, 지원금의 전부 도는 일부를 환수하여야 한다. 5. 보조금 지원의 목적 달성이 불가능하다고 인정될 때"라고 규정하고, 익산시 기업투자유치 촉진에 관한 조례 제38조 제1항은 "시장은 이 조례에 의하여 각종 보조금을 지원받은 기업이 부과된 의무를 이행하지 아니하는 경우에는 일정기간을 정하여 이행을 요구하거나 시정을 명할 수 있으며, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 자금지원 등을 취소하고, 지원금의 전부 도는 일부를 환수하여야 한다. 5. 보조금 지원의 목적 달성이 불가능하다고 인정될 때"라고 규정하고 있다.

전라북도 기업 및 투자유치 촉진조례 제1조는 "이 조례는 전라북도에 투자하려는 국내·외 기업에 대한 지원을 통하여 도내 투자를 촉진함으로써 지역산업구조의 고도화와 경제활성화를 도모함을 목적으로 한다"고 규정하고, 익산시 기업투자유치 촉진에 관한 조례 제1조는 "이 조례는 익산시에 투자하려는 국내·외 기업에 대한 지원을 통하여 투자를 촉진함으로써 지역산업 구조의 고도화와 경제 활성화를 도모함을 목적으로 한다"고 규정하고 있는바, 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 부분 교부의 목적에 전라북도와 익산시에 대한 투자 촉진을 통한 지역 산업구조의 고도화와 경제활성화 외에 피고가 주장하는 바와 같은 대기업 편중 경제구조의 시정이 포함된다고 단정할 수 없다. 따라서 원고가 중소기업에서 대기업으로 변경된 것이 이 사건 보조금 지원의 목적 달성이 불가능하다고 인정되는 경우에 해당한다고 할 수 없다.

라) 소결론

따라서 이 사건 보조금 중 도비 및 시비 보조금 부분에 관한 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재하여 부적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소는 이유 있어 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 황진구

판사 송호철

판사 안영화