부산지방법원 2014.12.18.선고 2014구합329 판결

나. 원고는 2009. 3. 18. 피고에게 부산 기장군 B 외 1필지 지상에 지하 1층, 지상 2 층 연면적 700m² 규모의 중증장애인 생활시설인 C의 신축을 국고보조 기능보강사업으로 신청하였고, 보건복지부장관은 2009. 4. 21. C을 국고보조 기능보강사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)으로 승인하였다.

다. 피고는 C(이하 '이 사건 시설'이라 한다)의 신축공사와 관련하여 보조금 예산으로 984,600,000원(이하 '이 사건 보조금'이라 한다)을 편성하였는데, 위 예산의 재원 중 50%는 국비이고, 50%는 부산광역시가 부담한 지방비였다.

라. 피고는 원고에게 C의 공사 기성고에 따라 2009. 11. 8.부터 2010. 8. 12.까지 8차에 걸쳐 합계 970,363,000원을 교부하였다.

마. 그런데, 피고는 원고가 이 사건 보조금 중 일부를 사업계획변경 승인 없이 승인 당시의 사업계획과 달리 보조금을 집행하였다는 등의 이유로 2013. 8. 6. 원고에 대하여 이 사건 보조금 중 224,679,170원을 2013. 8. 14.까지 반환할 것을 결정 · 통보하였다. (이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

바. 이에 불복하여, 원고는 2013. 9. 12. 부산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2013. 10. 22. 원고의 심판청구가 기각되었다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분권한 부존재의 위법보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 및 사회복지사업법에 의하면, 이 사건 보조금의 반환명령권자는 국고보조금 부분의 경우 중앙관서의 장인 보건복지부장관, 지방비 부분의 경우 부산광역시장이라 할 것인데, 보건복지부장관이나 부산광역시장이 지방자치단체의 장인 피고에게 이러한 권한을 위임할 수 있다거나 이를 실제로 위임하였다는 점에 관한 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 처분은 처분권한 없는 자에 의하여 행하여진 것으로서 위법하다.

2) 절차상 하자의 위법이 사건 처분은 보조금법 제31조 제1항에 의한 것으로, 보조금의 반환을 명하기 위해서는 같은 법 제30조 제1항에 따른 보조금 교부결정의 취소가 선행되어야 하는바, 이 사건 처분에 앞서 보조금 교부결정을 취소하는 처분이 없었음에도 피고가 이 사건 보조금 중 일부의 반환을 명하는 처분을 한 것은 위법하다.

3) 처분사유 부존재의 위법이 사건 처분의 처분사유는 '승인 없는 보조금의 용도 외 사용'이라 할 것인데, 보조금법의 관계 규정에 비추어 원고의 사업내용변경은 보조금법 제23조에서 정한 중앙관서의 장의 승인을 받아야 할 변경사항에 해당되지 않고, 설령 승인을 받지 아니한 것이 위법하다 하더라도 이를 같은 법 제22조의 보조금 교부목적 외에 다른 용도로 사용한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유 없이 이루어진 것으로서 위법하다.

4) 재량권의 일탈·남용

원고는 이 사건 보조금을 이 사건 사업에 모두 사용하였고, 사업내용의 변경으로 자부담 부분이 오히려 증가한 점, 절차를 숙지하지 못하여 피고 소속 주민생활지원실을 통한 사업변경승인절차를 빠뜨린 것에 불과한바, 원고가 이러한 절차를 알았다면 당연히 사업변경승인을 받아 설계를 변경하였을 것으로 보이는 점, 원고가 보조금 중 일부에 관해 정산서류를 제출하지 못한 것에 원고의 귀책사유가 없는 점 등의 사정에 비추어 보면, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 2009. 3. 18. 피고에게 이 사건 사업 건물건축에 대한 사업계획서를 제출하였고, 이 사건 사업의 시행을 위하여 국비보조금 및 부산광역시 지방보조금으로 각 492,300,000원을 배정받았다.

2) 피고는 원고에게 이 사건 사업의 진행에 따른 보조금을 교부하였는데, 보조금을 교부할 때마다 그 교부조건으로, 보조금을 다른 목적에 사용하지 아니할 것, 불가피한 경우를 제외하고 신용카드를 사용하여 집행할 것, 집행완료와 동시에 잔액을 반환할 것, 집행을 완료한 후 관계증빙서류를 첨부하여 정산보고를 이행할 것, 관계 법규 및 기장군 보조금 조례를 준수할 것을 명시하였다.

3) 원고는 이 사건 사업을 진행하던 중 피고 소속 주민생활지원실 공무원에게 공사자재를 관급자재에서 사급자재로 변경하는 내용으로 설계내역 변경승인을 신청하여 2010. 4. 9. 피고로부터 설계내역변경승인을 받았고, 2010. 5. 8.에는 입찰차액을 활용하여 외등공사, 조경공사 등 부대시설 보강사업을 시행하는 내용으로 사업변경승인을 신청하여 2010. 5. 14. 피고로부터 사업변경승인을 받았다.

4) 그런데, 원고는 이와 별도로 이 사건 시설 신축공사 과정에서 토공사(터파기, 되메우기, 잔토처리)와 관련하여 설계내용을 변경하였고, 절개지 구조물을 옹벽구조에서 자연석구조로 변경하였으며, 우수관 시설을 일부 변경하는 등 당초 사업계획서상 설계도면과 일부 다르게 시공하였다.

5) 원고는 위와 같이 설계내용을 변경하는 과정에서 피고로부터 설계변경에 따른 토지형질변경, 우수·오수시설 변경 등과 관련하여 건축법상 허가사항에 관하여는 허가(피고 소속 건축과 소관)를 받았으나, 보조금법에 따른 사업변경승인(피고 소속 주민생활 지원실 소관)을 받지 아니하였고, 이 사건 시설 준공 후 피고의 정산서류 보완요청에 대하여 임의로 시공한 토공사 부분의 사업비를 입증할 수 있는 자료 및 하도급업체에 대한 보험료 지급 서류 등을 제출하지 아니하였다.

6) 원고는 2010. 6. 10. 이 사건 시설의 임시사용승인을 받았고, 2011. 5. 4. 위 시설에 관하여 준공인가를 받았다.

7) 피고는 2013. 6. 7. 원고의 이사장인 D 및 그 배우자로서 C 건축 과정에 직접 관여한 E을 보조금법위반 및 횡령 등의 혐의로 부산기장경찰서에 고발하였으나, 부산지방검찰청 동부지청 소속 검사 F은 2013. 11. 29. D의 보조금법 위반의 점 및 E의 횡령의 점에 관하여 각 증거불충분의 혐의 없음 처분을 하였다.

【인정근거] 갑 제10 내지 33호증, 을 제5, 8 내지 13, 17 내지 26호증의 각 기재, 증인 E의 증언, 변론 전체의 취지

라. 원고의 첫 번째 주장에 관한 판단

1) 보조금법 및 같은 법 시행령(이하 '보조금법 시행령'이라 한다)은 ① 지방자치단체에 대한 보조금의 경우 보조금이 지급되는 대상 사업의 범위, 기준보조율에 관한 사항은 대통령령으로 정하고(보조금법 제9조), ② 보조금법 제9조 제1호의 규정에 의하여 보조금의 지급대상이 되는 지방자치단체의 사업에는 '사회복지보장시설 및 장비 지원'이 포함되고 그 기준보조율은 50%이며(보조금법 시행령 제4조 제1항, 별표 1), ③ 중앙관서의 장은 보조금의 교부를 결정하였을 때에는 그 교부 결정의 내용을 지체 없이 보조금의 교부를 신청한 자에게 통지하여야 한다(보조금법 제19조 제1항)고 각 규정하고 있고, 사회복지사업법은 국가나 지방자치단체는 사회복지법인에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다(제42조 제1항)고 규정하고 있다.

한편, 지방재정법(2013. 7. 16. 법률 제11900호로 개정되기 전의 것, 이하 '지방 재정법'이라 한다)은 지방자치단체는 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

등에 한하여 단체에 대한 보조를 할 수 있고(제17조 제1항), 국가는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있으며(제23조 제1항), 시·도는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시·군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시·군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다(제23조 제2항)고 각 규정하고 있다.

또한, 부산광역시 보조금 관리 조례(이하 '부산시 보조금 조례'라 한다)는 시장은 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우 등에 한하여 사업에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 보조할 수 있고(제4조), 시장은 보조금 교부결정 내용을 보조금 교부신청자에게 통지하여야 한다(제8조 제1항)고 규정하고 있고, 부산광역시 기장군 보조금 관리 조례(이하 '기장군 보조금 조례'라 한다)는 군수는 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우 등에 한하여 사업에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 보조할 수있고(제4조), 보조금의 교부를 결정함에 있어 보조금액에 대한 상당률의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금의 교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수있으며(제7조 제1항), 위와 같은 조건을 부가한 경우에는 그 조건을 부가한 지령서를 보조금 교부신청자에게 발부한다(제8조 제1항)고 각 규정하고 있다.

2) 위와 같은 관계 법령의 규정에 이 사건 보조금이 국가, 부산광역시, 부산광역시 기장군의 세입·세출 예산에 반영된 것으로 보이는 점, 이 사건 요양시설은 사회복지보장시설에 해당하는 점, 보조금법 제2조, 부산시 보조금 조례 제2조, 기장군 보조금 조례 제2조가 정한 '보조금', '보조사업', '보조사업자', '간접보조금', '간접보조사업자', '보조금 수령자'의 정의 내용 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 보조금에 관하여 보건복지부장관은 보조금법에 따라 부산광역시장에게, 부산광역시장은 지방재정법, 부산시, 보조금 조례에 따라 피고에게, 피고는 지방재정법, 기장군 보조금 조례에 따라 원고에게 순차적으로 보조금 교부결정을 하였다고 봄이 상당하다.

따라서, 원고는 피고의 보조금 교부결정과의 관계에서는 보조사업자, 부산광역시장 및 보건복지부장관의 보조금 교부결정과의 관계에서는 간접보조사업자 또는 보조금 수령자의 지위를 중첩적으로 가진다 할 것이고, 지방자치단체가 국고보조금 등을 재원으로 하여 사회복지법인이나 사회복지시설의 운영자에게 간접보조금을 교부하는 형태로 간접보조사업을 하는 경우 그 보조금 수령자가 지급받은 보조금을 다른 용도에 사용하는 등으로 법령을 위반한 때에는 그 간접 보조사업을 수행한 지방자치단체의 장이 이미 교부한 간접보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다 할 것이며, 비록 그 간접보조금의 재원이 국고보조금이나 지방비라 하더라도 반드시 중앙관서의 장(사회복지 사업의 경우 보건복지부장관)이나 지방비 교부권자(부산광역시장)가 반드시 보조금의 교부결정취소권자 내지 반환명령권자가 되어야만 하는 것은 아니라고 봄이 상당하다. (대법원 2013. 11, 14. 선고 2011두24514 판결 참조).

위와 같은 법리에다가 기장군 보조금 조례에서 보조금을 교부받은 자가 법령 또는 보조 조건에 위반하였을 때 군수는 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정(제17조)하고 있는 점까지 보태어 보면, 사회복지사업법 및 기장군 보조금 조례에 근거하여 이 사건 보조금 중 일부의 교부결정을 취소하고 그 취소 부분의 반환을 명한 피고의 이 사건 처분은 적법하다. 3) 따라서, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것으로서 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.

마. 원고의 두 번째 주장에 관한 판단

1) 먼저, 이 사건 처분 중 국고보조금 부분에 관하여 살피건대, 보조금법의 규정 취지상 보조금 반환명령은 보조금 교부결정의 취소를 전제로 한다고 해석된다.

그러나, 피고가 이 사건 처분 이전에 이 사건 보조금 중 일부에 관한 교부결정을 취소하는 처분을 명시적으로 한 사실이 없다 하더라도, 피고가 이 사건 처분에 앞서 원고에 대하여 한 처분사전 통지나 원고의 의견에 대한 회신의 내용 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 보조금의 교부결정이 취소되는 경우를 전제로 그 취소 부분에 해당하는 보조금의 반환을 명한다는 취지를 표시한 것으로 해석되므로, 결국 이 사건 처분은 그 전제가 되는 보조금 교부결정의 취소처분과 함께 이루어졌다고 보는 것이 타당하다. 2) 다음으로, 이 사건 처분 중 지방비 보조금 부분에 관하여 살피건대, 사회복지사업 법에 교부결정의 취소와 관련한 아무런 규정이 없고, 제42조 제3항에서 '국가 또는 지방자치단체가 일정한 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다'고만 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 반환명령의 전제로 교부결정의 취소처분이 필요하다고는 보이지 않는다(설령, 이와 달리 지방비 보조금에 대해서도 반환명령의 전제로 교부결정의 취소처분이 필요하다고 하더라도, 앞서 본 바와 같은 이유로 이 사건 처분은 그 전제가 되는 보조금 교부결정의 취소처분과 함께 이루어졌다고 보는 것이 타당하다),

3) 원고는, 보조금 교부결정 취소처분의 처분권자 역시 보건복지부장관 내지 부산 광역시장에 한정된다는 취지로 주장하나, 피고가 간접보조사업을 수행하는 지방자치단체의 장의 지위에서 이 사건 보조금 교부결정을 취소할 권한이 있음은 위 라. 항에서 판단한 바와 같다.

4) 따라서, 이 사건 처분 이전에 이 사건 보조금 교부결정을 취소하는 행정처분이 없었으므로 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.

바. 원고의 세 번째 주장에 관한 판단

1) 보조금법 제22조, 제23조, 제25조에 의하면, 보조금을 사용하여 사업을 시행하는 보조사업자는 보조금을 당해 사업 이외의 용도에 사용하는 것을 금지하고, 당해 사업의 내용을 변경하거나 당해 사업에 소요되는 경비의 배분을 변경하고자 할 때에도 반드시 관할 행정청의 사전 승인을 받아야 하며, 보조사업의 수행 상황을 보고하여야 하고, 관련 자료를 5년의 범위 내에서 보관하여야 한다. 또한 같은 법 제30조, 제31조, 제41조, 제42조에서는 보조사업자가 이러한 의무를 위반하는 경우 보조금 지급결정을 취소하고 그에 해당하는 보조금 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있을 뿐만 아니라 형사처벌까지도 규정하고 있는 등 당해 사업 내에서의 경비의 전용을 포함하여 보조금의 교부 및 집행에 관한 사항을 엄격히 규제하고 있다.

이와 같이 보조금법에서 보조금의 다른 용도로의 사용을 엄격하게 제한하는 것은 보조금을 받은 자가 개인적인 용도로 사용하는 것을 포함하여 해당 보조사업 이외의 용도로 보조금을 전용하는 것을 금지하기 위한 것일 뿐만 아니라, 해당 보조사업을 영위함에 있어 세부적인 항목을 전용하는 경우에도 구체적인 사업내용의 변경에 따라

보조금 교부의 필요성 및 적합성 등을 실질적으로 검토하여 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 원래의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위하는 데에 그 취지가 있다. 할 것이다.

2) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 본 인정사실에 위와 같은 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 원고가 보조금 교부결정을 받은 이후 이 사건 사업을 일부 변경하였음에도 이에 관하여 피고로부터 사전에 변경승인을 얻지 않은 점, ② 장애인복지사업과 관련한 보건복지부 지침인 '장애인복지 시설 사업안내(을 제16호증)'에도 일부 경미한 변경의 경우 시·도지사에게 승인 권한을 위임하였을 뿐, "보조사업의 목적에 위배되지 않고 당초 보조금을 초과하지 않는 범위 내에서의 설계변경까지도 변경승인사항으로 규정하고 있는 점, 3 원고로서는 공사 내용에 관한 설계변경 이전에 사업비에 큰 변동이 없던 자재변경에 관하여 피고로부터 사전에 사업변경승인을 받았으므로, 다른 설계변경에 관하여도 보조금법에 따른 계획 변경승인을 받아야 한다는 사실을 알고 있었을 것으로 보이는 점, (4) 원고의 이와 같은 사업계획변경승인의무는 건축법상 허가와는 별개로 보조금을 지급받는 보조사업자의 지위에서 부담하는 것이고, 피고로부터 설계변경과 관련하여 건축법상 허가를 받았다는 것만으로 보조금법에서 정한 사업변경의 승인을 받았다고 볼 수 없는 점, ⑤ 원고가 자신이 교부받은 보조금을 모두 이 사건 사업 시행을 위하여 사용하였다고 하더라도 당초 피고에게 제출한 사업계획서에 포함되지 아니한 용도로 사용하였거나 해당 용도에서 정한 사업비을 초과하여 지출된 비용 등에 대하여는 원칙적으로 스스로 부담하여야 하는 것이 원칙이고, 사업계획변경 승인을 받지 아니한 채 사업을 변경하는 경우에도 마찬가지인 점, ⑥ 또한 원고가 정산서류를 제출하지 아니하여 사업계획서에 포함된 용도로 사용되었는지 심사가 불가능한 부분에 대하여도 서류 보관의무를 보조사업자에게 부담시키는 보조금법의 규정을 위반한 것으로 봄이 상당한 점 등의 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 보조금을 집행하면서 피고로부터 사전에 변경승인을 받지 않고 설계 등 사업내용을 변경한 것과 피고에게 보조금 사업수행과 관련한 자료를 제출하지 않은 것은 보조금법 제30조 제1항에서 규정하고 있는 '법령 또는 보조금 교부 결정의 내용을 위반한 때'에 해당한다.

3) 따라서, 피고는 이 사건 사업의 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있으며, 그 취소된 부분의 보조사업에 해당하는 보조금의 반환을 명할 수 있다고 할 것이므로, 이에 반하는 원고의 위 주장은 이유 없다.

사. 원고의 네 번째 주장에 관한 판단

1) 법령 또는 보조금 교부 결정 내용 위반을 이유로 관할 행정청이 보조금의 교부결정을 취소함에 있어서 전부를 취소할 것인지 일부를 취소할 것인지 여부와 일부를 취소하는 경우 그 범위는 보조사업의 목적과 내용, 법령 또는 보조금 교부 결정 내용위반내용 및 위반하게 된 동기, 보조금 지급사업에서 위반된 부분이 차지하는 사업의 비중, 교부받은 전체 보조금에서 부정하게 사용된 보조금의 비율 등을 종합하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두11165 판결, 2003. 5. 16. 선고 2003두1288 판결 참조).

2) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 사정들을 통하여 볼 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 사업변경에 있어 피고로부터 사전 승인을 받지 않았으나, 터파기 공사, 절개지 공사 등 대부분의 공사가 실제로 진행되었고, 원고가 교부받은 이 사건 사업 보조금을 대부분 이 사건 사업의 수행을 위하여 정상적으로 집행하였을 뿐 달리 개인적 용도에 사용한 것으로 보이지 않는 점, ② 이 사건 사업의 사업계획 당시 예정된 원고의 자부담 규모보다 실제로 집행 후 원고가 부담하게 된 자부담 내용이 대폭 늘어난 점, ③ 원고가 원래 계획했던 이 사건 사업에서 설계를 변경하는 과정에서 피고 소속 공무원들에게 자문을 구하고 건축법상 허가를 받는 등 보조금법 외에 다른 법령을 위반한 사실은 전혀 없는 점, ④ 원래의 사업계획을 변경하게 된 계기가 개인적인 목적에서 비롯된 것이라기보다는 장애인들이 보다 정신적으로 안정된 생활을 할 수 있는 환경을 조성하기 위한 것인 점, 15 이 사건 사업 목적에 비추어 원고가 이 사건 사업을 진행하면서 총사업비용을 증액하는 것이 아니라 그 범위 내에서 그 소요되는 경비의 배분을 변경하는 것으로 사업계획 변경 승인신청을 하였을 경우 피고가 달리 이를 거부할 만한 사정도 보이지 않는 점, 6) 원고가 사업수행 관련 서류를 제출하지 못한 것이 하도급업체의 부도로 인한 것이고, 원고가 고의로 서류를 파기하였다는 등의 정황이 발견되지 않은 점 등의 제반 사정 등을 고려하면, 피고가 이 사건 보조금 교부결정 중 사전에 승인을 받지 않은 사업변경과 관련된 부분(토공, 절개지, 우수시설, 포장) 전부 및 정산서류를 제출하지 못한 사업부분(토공, 조경, 보험) 전부를 취소한 것은 이 사건 보조금의 집행과 관련된 위와 같은 사정 등을 제대로 고려하지 아니한 것이어서 재량권의 한계를 일탈·남용한 것이라고 봄이 상당하다.

3) 따라서, 피고의 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로 위법하고, 이를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.