서울행정법원 2015.5.15. 선고 2014구합74299 판결

다. 원고는 2012. 10. 23. 대통령실에 '대일항쟁기 국외강제동원 희생자 및 그 유족들만 지원하는 것은 헌법상 평등원칙 등에 위반되므로, 망인과 같은 대일항쟁기 국내 강제동원 피해자와 그 유족에게도 위로금 등을 지급하여야 하고, 대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법(이하 '강제동원조사법'이라 한다)을 유추적용하여 보상을 하여 줄 수 없다면 대일항쟁기 국내강제동원희생자 등을 지원하는 특별법을 제정하여야 한다'는 취지의 민원을 제기하였고, 이러한 민원이 피고 [구 일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법(강제동원조사법이 2010. 3. 22. 제정됨에 따라 폐지되었다. 이하 '구 일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법'이라 한다)에 따라 설치된 일제강점하강제동원피해진상규명위원회와 구 태평양 전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률(강제동원조사법이 2010. 3. 22. 제정됨에 따라 폐지되었다)에 따라 설치된 태평양전쟁 전후국외강제동원희생자지원위원회의 소관 사무를 승계하였다]에 이첩되었다.

라. 피고는 2012. 10. 30. '민원회신(2027)'이라는 제목으로, '현행법상 국내강제동원 피해자에 대한 위로금이 지급되고 있지 아니하고, 강제동원조사법이 국내강제동원 피해자를 보상 범위에서 제외하고 국외강제동원 희생자만을 지원대상으로 하는 것이 평등권을 침해하지 아니하며, 향후 제도개선시 원고의 의견을 참고하도록 하겠다'는 취지를 원고에게 통보하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 11호증, 을 제1 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 1965년 체결된 「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제 해결과 경제협력에 관한 협정」 (이하 '청구권협정'이라 한다)에 의하여 대한민국 국민이 일본국에 대하여 가지는 청구권이 소멸되었으므로, 대한민국 정부는 강제동원된 장소가 국내인지 국외인지를 불문하고 일제 강제동원피해자에게 보상을 할 의무가 있다. 또한 청구권협정 이후 제정된 청구권자금의 운용 및 관리에관한법률 제5조에 의하면, 대한민국 국민이 가지고 있는 1945년 8월 15일이전까지의 일본국에 대한 민간청구권은 이 법에서 정하는 청구권자금 중에서 보상하여야 하고, 민간청구권의 보상의 기준, 종류, 한도 등의 결정에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 규정되어 있는데도, 국내강제동원 피해자들에 대한 보상에 관한 법률이 지금까지 제정되지 않았다. 따라서 대한민국의 기관인 피고는 국내 강제동원 피해자들에 대한 보상에 관한 법률안을 마련하여 국회에 제출하고 국내강제동원 피해자의 유족인 원고에게 보상금을 지급할 의무가 있는데도, 이를 거부한 피고의 2012. 10, 30.자 처분은 위법하다.

나. 대한민국 정부가 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통을 계승한 점, 대한민국은 일본국의 침략으로 생명·신체 등에 피해를 입은 국민을 보호할 의무를 부담하는 점 등을 고려하면, 입법자에게 대일항쟁기에 국내로 강제동원되어 군인·군무원 노무자 위안부 등의 생활을 강요당함으로써 생명·신체·재산 등의 피해를 입은 사람들에 대한 지원에 관한 법률을 제정할 헌법상 입법의무가 있다. 그런데 대한민국 정부 수립과 한일 청구권 협상 이후 장기간이 경과한 점, 대일항쟁기에 국외로 강제동원된 피해자들을 지원하는 법률이 시행되고 있는데, 이들과 같은 시기에 국내로 강제동원된 피해자들 사이에 본질적인 차이가 없는 점, 대한민국의 현재 경제규모 등을 종합하여 보면, 입법자가 대한민국 정부 수립 후 상당한 기간이 지나도록 합리적 이유 없이 대일 항쟁기 국내강제동원 피해자들에 대한 지원에 관하여 아무런 입법조치를 취하지 아니한 것은 입법재량의 한계를 넘어 헌법상 평등권, 행복추구권, 생명·신체 침해에 대하여 국가로부터 구조를 받을 권리를 침해한다.

이러한 진정 입법부작위는 헌법 제10조, 제11조, 제30조에 위반되므로, 대한민국의 기관인 피고는 국내강제동원 피해자들에 대한 보상에 관한 법률안을 마련하여 국회에 제출하고 국내강제동원 피해자의 유족인 원고에게 보상금을 지급할 의무가 있다.

따라서 이를 거부한 피고의 2012. 10. 30.자 처분은 위법하다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 이 사건 소의 적법 여부

가. 대일항쟁기 국내강제동원희생자 등에 대한 보상금지급에 관한 특별법 제정 거부처분의 무효확인청구 부분에 관하여

1) 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 되려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두11104 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두22966 판결 등 참조).

2) 한편, 강제동원조사법 제8조 및 강제동원조사법 시행령 제5조에 의하면, 피고는 대일항쟁기 강제동원 피해 진상조사에 관한 사항, 피해자 및 유족의 심사 결정에 관한 사항, 국외강제동원 희생자 및 그 유족에 해당되는지 여부에 관한 사항, 위로금 등의 지급에 관한 사항 등을 심의·결정할 권한이 있으나, 강제동원조사법의 개정안 또는 대일항쟁기 국내강제동원 희생자에 대한 지원에 관한 법률안을 국회에 제출할 수 있는 권한은 없다. 강제동원조사법의 소관부서는 안전행정부로서 안전행정부장관이 위 법률안을 국회에 제출할 수 있는 권한을 갖는다.

3) 위 법리 및 법령의 규정에 비추어 보면, 피고 위원회에 대일항쟁기 국내강제동원 희생자 및 그 유족에 대한 지원에 관한 법률안을 마련할 권한이 없으므로, 원고는 피고에게 이러한 행위를 요구할 법규상, 조리상 신청권이 없다. 따라서 피고가 2012. 10. 30. 원고에게 대일항쟁기 국내강제동원 희생자 등 보상금지급에 관한 특별법 제정을 거절하는 뜻을 통지하였다고 하더라도, 이는 원고의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 위 2012. 10. 30.자 통지를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.

그러므로 이 사건 소 중 대일항쟁기 국내강제동원희생자 등에 대한 보상금지급에 관한 특별법 제정 거부처분의 무효확인청구 부분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분을 대상으로 한 것이 아니어서 부적법하다.

나. 위로금 부지급처분의 무효확인 청구부분에 관하여

1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조).

2) 대한민국의 대일항쟁기 국내강제동원 피해자 및 그 유족에 대한 위로금 지급의무의 존부

가) 청구권협정은 일본의 식민지배 배상을 청구하기 위한 협상이 아니라 샌프란시스코 조약 제4조에 근거하여 한일 양국 간의 재정적·민사적 채권*채무관계를 정치적 합의에 의하여 해결하기 위한 것으로서, 청구권협정 제1조에 의해 일본 정부가 대한민국 정부에 지급한 경제협력 자금은 제2조에 의한 권리문제의 해결과 법적 대가관계가 있다고 보이지 않는 점, 청구권 협정의 협상과정에서 일본 정부는 식민지배의 불법성을 인정하지 않은 채, 강제동원피해의 법적 배상을 원천적으로 부인하였고, 이에 따라 한일 양국의 정부는 일제의 한반도 지배의 성격에 관하여 합의에 이르지 못하였는데, 이러한 상황에서 일본의 국가권력이 관여한 반인도적 불법행위나 식민지배와 직결된 불법행위로 인한 손해배상청구권이 청구권협정의 적용대상에 포함되었다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 대한민국 국민 개인의 일본국에 대한 손해배상청구권은 청구권협정으로 인하여 소멸하지 아니하였다고 할 것이다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009다68620 판결 참조).

따라서 청구권협정으로 인하여 대한민국 국민 개인의 일본국에 대한 손해배상청구권이 소멸하였음을 전제로 대한민국의 대일항쟁기 국내강제동원 피해자 및 그 유족들에 대한 위로금 지급의무가 도출된다고 할 수 없다.

나) 강제동원조사법 제4조, 제3조 제1항, 제2조 제3호(이하 '이 사건 법률조항이라 한다)에 의하면, 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인. 군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 사람으로서 강제동원조사법 제8조 제6호에 따라 국외강제동원 희생자로 결정을 받은 사람, 구 일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법 제3조 제2항 제4호 나 강제동원조사법 제8조 제3호에 따라 피해자로 결정을 받은 사람으로서 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람, 사할린 지역 강제동원 피해자의 경우는 1938년 4월 1일부터 1990년 9월 30일까지의 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람만을 국외강제동원 희생자로 정의하고, 국가는 국외강제동원 희생자 및 그의 일정 범위의 친족에게만 위로금을 지급한다. 이렇게 이 사건 법률조항이 대일항쟁기 국외강제동원 희생자와 그 유족만을 위로금 지급대상으로 정하고 대일항쟁기 국내강제동원 피해자 및 그 유족을 보상범위에서 제외한 것이 헌법에 위반된다면, 헌법상 대한민국에 대일항쟁기 국내 강제동원 피해자 및 그 유족에 대한 위로금 지급 등 보상의무가 존재한다고 볼 여지가 있으므로, 아래에서는 이 사건 법률조항에 원고가 주장하는 위헌성이 존재하는지에 관하여 살펴본다.

(1) 평등권 침해 여부

강제동원조사법에 규정된 각종 지원은 태평양전쟁이라는 특수한 상황에서 일제에 의한 강제동원으로 인해 피해를 입은 자와 그 유족에 대하여 국가가 의료지원금 등을 지원함으로써 이들이 입은 고통을 치유하기 위한 시혜적 조치인바, 이러한 성격의 지원의 범위와 내용 그리고 방법 등을 정함에 있어서는 입법자에게 입법의 목적, 대상자 현황, 국가예산 내지 재정능력 등 제반 상황을 고려하여 구체적 내용을 형성할 수 있는 재량이 인정된다고 할 것이다.

국외로 강제동원되는 경우 가족과 유리되어 낯선 이국땅에서 겪을 정신적, 육체적 고통과 괴로움이 국내로 강제동원되는 경우보다 더욱 클 것이라는 점은 합리적인 추정으로 볼 수 있으므로, 일단 강제동원 지역이 국외인지 여부를 기준으로 하여 그 수급여부를 결정한 것이 입법재량을 벗어난 자의적인 판단이라고 보기는 어렵다. 또한, 현실적인 문제로서, 국내 강제동원자는 그 수가 대규모로 추정되므로 지원에 적지 않은 예산이 소요될 것으로 예상되며 오랜 시간이 경과되어 실태조사 자체에도 많은 시간과 인력이 소요될 수 있다는 점도 무시할 수 없다.

따라서 이 사건 법률조항이 국가 재정부담 능력 등을 고려하여 태평양전쟁 전후 강제동원자에 대한 의료지원금의 수급자격을 '국외' 강제동원자로 제한한 것이 입법재량의 범위를 넘는 자의적인 차별이라고 볼 수는 없다.

(2) 행복추구권 침해 여부

헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌법재판소 2003. 7. 24. 2002헌마522 결정 등 참조). 그런데 강제동원조사법이 규정하는 위로금은 국가의 일방적인 급부이어서 자유권의 제한과는 무관하므로, 이 사건 법률조항이 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다.

(3) 국가의 기본권보호 의무 위반 여부

헌법 제10조의 규정에 의하면, 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 지고 기본권은 공동체의 객관적 가치질서로서의 성격을 가지므로, 적어도 생명 · 신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 그것이 국가가 아닌 제3자로서의 사인에 의해서 유발된 것이라고 하더라도 국가가 적극적인 보호의 의무를 진다(헌법재판소 2008. 7. 31, 2006헌마711 결정 등 참조).

그런데 원고가 주장하는 일제의 국내 강제동원으로 인한 종래의 피해에 대하여 국가에 금전적 보상을 요구할 수 있는 권리가 국가가 입법조치를 통하여 적극적인 보호의무를 이행하여야 할 대상이라고 보기 어렵다.

(4) 범죄피해자 구조청구권 등의 생존권적 기본권 침해 여부

생존권적 기본권의 차원에서 범죄행위로 인하여 피해를 받은 국민에 대한 국가의 적극적인 구조행위가 필요하지만(헌법재판소 1989. 4. 17. 88헌마3 결정 등 참조), 생존권적 기본권과 관련된 입법을 하는 경우에는 국가의 재정부담 능력 등 여러가지 요소를 감안하여야 하므로 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 인정된다(헌법재판소 2005. 7. 21. 2004헌바2 결정 등 참조), 앞서 평등권 침해 여부 등과 관련하여 살펴본 여러 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 입법재량을 일탈하였다고 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항이 범죄피해자 구조청구권 등의 생존권적 기본권을 침해하였다고 볼 수 없다.

(5) 소결

이 사건 법률조항은 평등권, 행복추구권, 범죄피해자 구조청구권 등을 침해하지 아니하고, 국가의 기본권보호 의무에도 위반되지 아니한다(헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2011헌바352 전원재판부 결정 등 참조). 따라서 헌법상 대한민국에 대일항쟁기 국내강제동원 피해자 및 그 유족에 대한 위로금 지급 등 보상의무가 존재한다고 보기 어렵다.

다) 결국 헌법상 대한민국에 대일항쟁기 국내 강제동원 피해자 및 그 유족에 대한 위로금 지급의무가 있다고 할 수 없고, 청구권협정이나 기타 법률에 따르더라도 대일항쟁기 국내강제동원 피해자 및 그 유족이 대한민국에 대하여 위로금 등의 지급을 구할 공법상 권리가 없다고 할 것이다.

3) 피고가 원고에게 2012. 10. 30. '현행법상 국내강제동원 피해자에 대한 위로금이 지급되지 않고 있다'는 내용의 통지를 한 사실은 앞서 본 바와 같은데, 원고가 대일 항쟁기 국내강제동원 피해자인 망인의 유족으로서 대한민국에 대하여 위로금 등의 지급을 구할 헌법상, 법률상 근거가 없으므로, 이러한 통지는 '원고에게 위로금을 지급할 수 있는 법령상 근거가 없다'는 것을 알려준 사실의 통지에 불과하다고 할 것이다.

따라서 이러한 통지를 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 공법상의 행위라고 할 수 없으므로, 항고소송의 대상인 처분이라 할 수 없다. 이 사건소 중 위로금 부지급처분에 대한 무효확인청구 부분도 항고소송의 대상이 되는 행정처분을 대상으로 한 것이 아니어서 부적법하다.

5. 결론

그러므로 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.