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판시사항
개별화물자동차운송사업면허발급신청에 대하여 신청인에게 소정서류를 첨부하여 운송시설확인신청을 하면 이를 확인하여 그 면허를 발급하여 준다는 내용으로 한 면허내인가가 행정소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부
판결요지
개별화물자동차운송사업면허발급신청에 대하여 행정청이 신청인에게 자동차등록원부상 차량등록명의자로 양도확인서사본 및 차고공동사용계약서 등 소정 서류를 첨부하여 운송시설확인신청을 하면 이를 확인하여 그 면허를 발급하여 준다는 내용으로 한 면허내인가는 신청인이 위 내인가에서 정한 면허의 요건으로서 지입차량과 차고지를 확보한다고 하여 곧바로 운송사업면허의 효력이 발생하는 것은 아니고 다시 행정청으로부터 운송사업면허를 받아야 하는 것이기는 하나 행정청은 신청인이 지입차량과 차고지를 확보하는 등 소정 요건을 갖추어 운송사업면허를 신청할 경우 특별한 사정이 없는 한 위 내인가의 내용에 구속되어 면허를 발급하여야 할 법적 의무를 지고 신청인으로서는 그에 대응하는 권리를 갖게 되므로 이는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 것이고 위 내인가가 아무런 공법상의 효력이 없는 행정관청 내부의 심사판단결과 또는 그 결과의 통지에 지나지 아니하는 것으로 볼 수는 없다.
원고
임인배
피고
서울특별시장
주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고의 부담으로 한다.
청구취지
피고가 1988.5.26. 원고에 대하여 한 개별화물자동차운송사업면허내인가처분은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다는 판결.
이유
1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(재결서송달), 갑 제2호증의 1(답변서 송부), 같은호증의 2 내지 6(운송사업면허시행공고, 면허내인가, 개선방안시달, 개선방안세부치침시달 및 그 세부지침, 이들은 을 제1 내지 제4호증과 같다), 갑 제3호증(판결), 갑 제4호증(사업자등록증), 을 제5호증(보완지침시달)의 각 기재와 증인 이영재의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 교통부는 1985.7.24. 5톤미만 화물자동차의 지입차주 겸 운전자에게 개별면허를 부여함으로써 화물자동차운송업계의 지입경영체제를 개선한다는 목적으로 일반구역화물자동차경영개선방안을 마련하고 그 세부추진계획으로서 같은 해 7.25. 현재 5톤미만 화물자동차의 지입차주 겸 운전자를 면허대상자로 하여 같은 해 8.31.까지 신청을 받아 그 대상자를 확정하고, 그 확정된 면허대상자를 4등분하여 1988년까지 4년간 연차적으로 소정의 내인가우선순위에 따라 면허내인가를 하되 내인가시 자동차운수사업법시행규칙 제14조 소정의 운송사업시행확보기간을 정하고 그 기간경과후 위 시설확보여부를 확인하여 이를 확보한 자에 한하여 개별운송사업면허를 발급하도록 하고, 개별면허에서 제외된 지입차량은 그 차주를 지입회사의 주주로 편입하거나 또는 그 차량을 지입회사가 매수하는 등의 방법으로 직영화하도록 하는 내용의 지침을 정하고 피고 등에게 시달하였고, 이에 따라 피고는 관할지역내의 지입차주들로부터 개별면허발급의 신청을 받아 소외 우성상운주식회사에 지입된 서울 8아2372호 2.5톤 화물자동차(이하 이를 이 사건 차량이라고 한다)의 지입차주 겸 운전자인 원고를 비롯한 5,304대의 지입차주를 면허대상자로 확정한 사실, 그후 피고는 1988.2.19. 위 확정된 면허대상자 중 그때까지 면허를 발급받지못한 자에 대하여 면허발급신청을 하도록 공고하였던바 원고로부터 면허발급신청이 있어 같은 해 5.26. 원고에 대하여, 원고가 운송사업시설로서 위 지입된 이 사건 차량과 그 차고지를 확보하고 같은해 6.14.까지 위 시설확인에 필요한 구비서류로서 이 사건 차량의 자동차등록원부상 등록명의자(위 소외회사)의 양도확인서사본과 인감증명 각 1부와 차고공동사용계약서 1부 등을 첨부하여 운송시설확인신청을 하면 이를 확인하여 화물자동차의 운송사업개별면허를 발급해 준다는 내용의 면허내인가(이하 이를 이 사건 내인가라고한다)를 하면서 위 기간내에 시설확인신청을 하지 아니할 때에는 내인가는 취소된다고 통지한 사실을 인정할 수 있고 반증은 없다.
2. 먼저 피고의 본안전항변에 관하여 본다.
피고는 이 사건 내인가는 면허신청인이 내인가에 붙인 조건을 이행한다고 하더라도 곧바로 면허의 효력이 발생하는 것이 아니고 다시 운송사업면허를 받아야 하는 것이므로 그 자체로서는 공법상의 효력이 발생하는 것이 아니고 행정관청내부의 심사판단결과 또는 그 결과의 통지에 불과하므로 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없고, 가사 위 내인가를 조건부행정처분이라고 본다고 하더라도 원고가 그에 붙인 조건을 이행하지 아니함으로써 위 내인가는 조건미성취로 효력을 상실하였다고 할 것이니 이 사건 소는 취소의 대상이 없거나 또는 원고로서는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 볼 수 없으므로 결국 이 사건 소는 부적법한 것이라는 취지로 주장한다.
그러므로 이 사건 소의 적법여부에 관하여 보건대, 이 사건 내인가는 면허신청인이 위 내인가에서 정한 면허의 요건으로서 지입차량과 차고지를 확보한다고 하여 곧바로 운송사업면허의 효력이 발생하는 것은 아니고 다시 피고로부터 운송사업면허를 받아야 하는 것이기는 하나 면허신청인이 지입차량과 차고지를 확보하는 등 피고가 정한 요건을 갖추어 운송사업면허를 신청하면 피고로서는 달리 특별한 사정이 없는 한 위 내인가의 내용에 구속되어 면허를 발급하여야 할 법적 의무를 지고 면허신청인으로서는 그에 대응하는 권리를 갖게 되는 것으로서 이것은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 것이고 피고주장과 같이 아무런 공법상의 효력이 없는 행정관청내부의 심사판단결과나 그 결과의 통지에 지나지 아니한 것으로 볼 수는 없으니 이 점에 관한 피고의 주장은 이유없고, 또 피고가 이 사건 내인가로써 정한 지입차량과 그 차고지 등 운송사업시설의 확보는 운성사업면허 즉, 본면허를 하기 위한 요건이라고 볼 것이지, 그 내용의 성취여부에 따라 위 내인가 자체의 효력이 발생하거나 소멸하는 것은 아니어서 내인가의 조건 또는 부관이라고는 할 수 없으므로(따라서 피고가 이 사건 내인가시 위 사항을 내인가조건이라고 표현한 것은 적절한 것이 아니라고 할 것이다) 같은 내인가는 조건부 또는 부관부행정처분이라고 할 수 없고 따라서 위 내인가가 조건부행정처분임을 전제로 한 피고의 주장은 더 나아가 볼 것없이 이유없으니 결국 피고의 위 본안전항변은 모두 이유없다고 할 것이다.
3. 원고는 이 사건 차량의 지입차주 겸 운전자로서 피고에 의하여 개별운송사업면허의 대상자로 확정되었으므로 원고의 신청에 따라 면허를 발급해야 할 것임에도 이 사건 내인가를 함에 있어 기존지입차량을 확보하는 등의 요건을 갖추어야 면허를 발급하겠다는 내용의 조건을 정한 것은 기존 지입회사의 지입료수납을 용이하게하고 피고의 행정편의만을 도모한 것으로서 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라는 취지로 주장한다.
살피건대 위와 같은 자동차운수사업법에 의한 자동차운송사업의 면허는 특정인에게 특정한 권리를 설정하는 행위로서 법령에 특별히 정한 바가 없으면 이는 행정청의 재량에 속하는 것이고, 그 면허를 위하여 운송사업자가 갖추어야 할 시설 등의 기준을 정하는 것 역시 법령에 특별히 정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 할 것이므로( 대법원 1989.3.28. 선고, 88누12257 판결 등 참조), 피고가 이 사건 내인가에서 화물자동차운송사업개별면허를 발급하는 시설 등의 기준으로서 기존 지입차량과 그 차고지를 확보할 것을 정하고 그 시설 중 기존 지입차량확보를 확인하기 위한 방법으로서 기존 지입회사의 지입차량양도확인서와 인감증명을 구비하여 제출할 것을 정한 것 역시 그것이 특히 위 재량의 목적 또는 한계를 벗어난 것이라고 할 만한 특별한 사정이 없는 한 이를 위법이라고 할 수 없을 것인데 피고가 지입차량의 차주에 대하여 개별운송사업면허를 발급하는 것은 화물자동차운송업계의 건전한 발전을 도모하기 위하여 그 지입경영체제를 개선하기 위한 것이었다고함은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 내인가에서 면허발급을 위한 요건으로서 기존 지입차량을 확보할 것을 정한 것은 위와 같은 목적달성을 위하여 필요하고도 적절한 조치였다고 보여지고(다만 기존 지입차량확보라는 시설기준을 확인하기 위한 방법으로 지입회사의 지입차량양도확인서를 구비하여 제출할 것을 요구한 것은 그 확인방법을 이에 한정하려고 한 것이라면 지입회사가 위법부당하게 그 확인서를 발급해주지 않는 경우를 상정할 때 정당한 것이라고 할 수 없을 것이나, 위 확인방법은 한정적이라고 볼 것은 아니고 지입회사가 위법부당하게 확인서를 작성해주지 않을 경우 지입차주는 지입차량에 관한 소유권이전등록절차의 이행을 명하는 법원의 판결 등에 의하여 지입차량의 확보라는 시설기준을 갖춘 것을 확인 받을 수 있는 것이라고 보아야 할 것이다) 이것이 위에서 본 재량의 목적이나 한계를 벗어난 것이라고는 볼 수 없다고 할 것이므로 원고의 위 주장은 이유없다고 할 것이다.
4. 그렇다면 이 사건 내인가가 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.