2017구합73327 정원감축처분 무효확인의 소

학교법인 A

소송대리인 변호사 주영달

교육부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 최재정

2017. 12. 14.

2018. 2. 1.

1. 원고의 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

주위적 청구취지 : 피고가 2012. 10. 9. 원고에게 한 2013학년도 학생정원 감축 처분은 무효임을 확인한다.

예비적 청구취지 : 피고가 2012. 10. 9. 원고에게 한 2013학년도 학생정원 감축 처분 중 2014학년도 이후의 입학정원 감축 부분은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위와 내용

가. 원고는 B대학교(이하 '이 사건 대학교), C대학교 등을 설치 · 운영하는 학교법인이다.

나. 감사원은 2011. 7. 7.부터 2011. 7. 26.까지, 2011. 8. 8.부터 2011. 9. 23.까지 이 사건 대학교 등을 포함한 전국 35개 대학에 대하여 대학등록금 책정 및 재정운용 실태에 관한 감사를 실시하였다. 감사원은 「원고가 2005. 7. 21. 및 2007, 10. 22. 교육용 기본재산인 용인시 처인구 D 등 토지 29필지를 매각하면서 관할청인 교육인적자원부장관(교육인적자원부가 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 교육과학기술부로, 2013. 3. 23. 정부조직법 개정으로 교육부로 개편되었다. 이하 '피고'라고만 한다)으로부터 매각 대금을 교비회계로 세입조치 하는 조건으로 처분허가를 받았으나, 그 매각대금 25,926,256,000원을 수익사업체 운영비로 사용한 것」(이하 '이 사건 교비회계 전용행위')을 적발하고, 피고에게 원고로 하여금 위 돈을 교비회계로 전출하도록 조치하라는 내용의 처분요구를 하였다.

다. 당시 원고 이사장 E는 2011. 11. 18. 서울중앙지방법원 2011고합476호 사건에서 E는 ① 2003. 3. 8. 교육인적자원부로부터 'B대학교 교육용 기본재산인 용인시 처인 구 F, D, G, H 등 4필지의 처분대금을 B대학교 시설자금 지원용도로 사용한다'라는 조건으로 처분허가를 받고 2004. 3. 8. 주식회사 에 위 토지를 240억 원에 매도한 후 2004. 3. 10.부터 2004. 3. 24.까지 그 매매대금 중 100억 원을 B대학교 교비회계와 무관한 용도로 사용하고, ② 2005. 5. 18. 교육인적자원부로부터 'B대학교 교육용 기본재산인 용인시 처인구 D 등 토지 7필지의 처분대금을 B대학교 시설자금 지원용도로 사용한다'라는 조건으로 처분허가를 받고 2005. 7. 21. 주식회사 J에 위 토지를 240억 원에 매도한 후 2005. 7. 25.부터 2006. 3. 16.까지 그 매각대금을 B대학교 교비회계와 무관하게 사용하였으며, ③ 2007. 7. 5. 교육인적자원부로부터 'B대 교육용 기본재산인 용인시 처인구 K 등 토지 29개 필지의 처분대금을 B대학교 시설자금 지원 용도로 사용한다'라는 조건으로 처분허가를 받고 2007. 10. 8. 주식회사 에 위 토지를 2,418,870,000원에 매도한 후 2007. 10. 8. 그 중 7억 원을 주식회사 L의 체납 지방세 납부 등에 사용하여 횡령하였다. 라는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)죄 등의 범죄사실로 징역 7년을 선고받았다. 위 판결은 서울고등법원(20113437), 대법원(2012도3261)에서도 그대로 유지·확정되었다.

라. 피고는 2012. 2. 1. 원고에게 감사결과를 통보하면서, 감사원 지적사항에 따른 조치를 한 후 2012. 3. 31.까지 이행결과를 제출하도록 하였다(이하 '이 사건 시정명령').

마. 원고가 이에 응하지 않자, 피고는 2012. 5. 17. 원고에게 이 사건 시정명령의 이행을 촉구하면서 2012. 6. 7.까지 그 결과를 제출하고 이를 이행하지 않을 경우 고등교육법 제60조 및 동 시행령 제71조의2 등에 따른 행정제재를 할 것임을 통보하는 '감사처분 이행계고'를 하였다.

바. 원고가 이에 응하지 않자, 피고는 2012. 6. 19. 원고에게 이 사건 시정명령의 이행을 재차 촉구하면서 2012. 6. 29.까지 이행하지 않을 경우 행정제재를 할 것임을 통보하는 '감사처분 2차 이행계고'를 하였다.

사. 피고는 2012. 10. 9. 원고에게 '이 사건 시정명령에 따라 25,926,256,000원을 교비회계로 전출하지 않았다'는 이유로 구 고등교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제60조 제2항, 제1항에 근거하여 아래와 같은 내용의 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다.

이 사건 대학교 행정처분 확정 통보

2. 귀 학교법인의 감사원 감사 처분 관련 위반사항 시정요구 미이행에 대하여 행정절차법에 따른 행정처분 사전통지(의견제출 요청 포함) 및 2012년도 제3차 행정처분위원회 심의를 거쳐 아래와 같이 행정처분을 확정하여 통보합니다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1~4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주위적 및 예비적 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장 요지

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법이 중대 · 명백하여 무효라고 주장하면서, 주위적으로는 이 사건 처분의 무효 확인을, 예비적으로는 이 사건 처분 중 2014학년도 이후의 입학정원을 5% 감축하는 부분의 무효 확인을 구하고 있다.

① 이 사건 처분서에는 이 사건 처분에 관하여 "2013학년도 학생정원 감축( 12학년도 입학정원의 5%, 153명 모집정지)"로 기재되어 있어 그 내용이 '학생정원 감축' 처분인지 '학생 모집정지' 처분인지 불명확하다.

② 구 고등교육법 제60조에 따르면, 피고는 '학교가' 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령 등을 위반한 경우에 학교의 설립자 , 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정 등을 명할 수 있고, 그 시정 등의 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 이를 이행하지 않는 경우에 그 학교의 학생정원 감축 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건 교비회계 전용행위는 이 사건 대학교가 아니라 당시 원고 이사장이었던 E가 한 것이므로, 이 사건 시정명령은 구 고등교육법 제60조를 위반하여 위법하므로, 이 사건 시정명령의 미이행을 이유로 한 이 사건 처분도 위법하다.

③ '사립대학 감사결과 이행을 위한 행정제재 기준 운영지침'(이하 '이 사건 지침')은 1회의 위반행위에 관하여 학생 모집정지 처분만을 할 수 있도록 규정한 구 고등교육법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제71조의2 [별표 4]의 '학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준'(이하 '이 사건 처분기준)에 위배되어 효력이 없으므로, 이 사건 지침에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

④ 이 사건 처분기준은 개별기준에서 행정처분기준을 정하지 않은 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준을 따르도록 하고 있다. 이 사건 교비회계 전용행위는 이 사건 처분기준 2. 개별기준 (러)목 및 (머)목에 규정된 교사 · 교지 · 교원·수익용 기본재산의 확보율 기준을 갖추지 못한 경우와 유사하므로, 위(러)목 및 (머)목에 따라 1차 위반의 경우에는 학생 모집정지 처분에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은 이 사건 처분기준에 위배된다.

또 설령 이 사건 교비회계 전용행위가 이 사건 처분기준 2. 개별기준 (러)목, (머)목 에 규정된 위반행위와 유사하지 않다 하더라도, 이 사건 처분기준의 개별기준은 1차 위반의 경우에는 모두 학생 모집정지 처분을 하도록 규정하고 있으므로, 1회에 걸친 이 사건 교비회계 전용행위에 관하여 학생정원 감축 처분을 하는 것은 이 사건 처분기준에 위배된다.

따라서 이 사건 처분은 이 사건 처분기준을 위반하여 위법하다.

⑤ 이 사건 처분으로 이 사건 대학교의 학생정원을 영구히 감축시키는 것은 과도하여 이 사건 대학교의 대학의 자율성과 이 사건 대학교 학생들의 학습권을 침해하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 이 사건 처분 내용의 명확성 여부

1) 가) 구 고등교육법 제60조는 '피고는 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 학교의 설립자, 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있고(제1항), 그 시정이나 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 않으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다'라고 규정하고, 그 위임에 따라 구 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4] '학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준(이하 '이 사건 처분기준) 1. 일반기준 (마)목은 '입학정원동결 및 모집정지 처분은학 학년도를 기준으로 한다'라고 규정하고 있다.

한편, 구 고등교육법 제32조는 '대학의 학생 정원에 관한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다'라고 규정하고, 그 위임에 따라 구 고등교육법 시행령 제28조 제1항은 '대학의 학생정원은 입학정원을 기준으로 하여 학칙이 정하는 모집단위별로 학칙으로 정하되, 대학설립·운영 규정에 따른 교사, 교지, 교원 및 수익용 기본 재산에 따라 정해지는 학생 수의 범위에서 정하여야 한다'라고 규정하고 있다.

나) 이러한 관계 법령에 의하면, 피고는 구 고등교육법 제60조 제1항에 따른 시정명령 등을 받은 자가 이를 이행하지 않는 경우 그에게 그 학교의 학생정원 감축, 학생 모집정지 처분 등을 할 수 있는데, 그 중 학생정원 감축 처분은 그 학교의 입학정원을 감축시켜 이후에도 감축된 학생정원을 유지하는 효력이 있는 반면, 학생 모집정지 처분은 해당 학년도에 한하여 입학생 모집을 정지하는 효력이 있다.

2) 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제3, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다.

① 피고 행정처분심의위원회는 2012. 7. 20. '원고가 이 사건 시정명령에 따라 25,926,256,000원을 교비회계로 전출하지 않았고, 제재 관련 점수가 780점이다'라는 이유로 원고에게 이 사건 대학교의 2013학년도 학생정원을 감축하는 처분(2012학년도 입학정원의 5%)을 할 것을 심의하였다.

피고는 2012. 7. 23. 원고에게 이 사건 대학교의 2013학년도 학생정원을 감축하는 처분(2012학년도 입학정원의 5%)의 사전통지(이하 '이 사건 사전통지')를 하면서 위 행정처분심의위원회의 심의 결과서와 피고가 자체적으로 정한 이 사건 지침을 첨부하였다.

③ 이 사건 지침은 행정제재 방법에 관하여 '감사 결과 처분요구사항을 이행하지 않은 사항별로 점수를 산정한다'라고 정하고, 점수산정 기준에 관하여 '재정상 조치는 1억 원당 3점으로 산정하고, 1억 원 미만은 3점으로 하며 천만 원 단위에서 반올림한다'라고 정하며, 행정제재 수준에 관하여 제재 점수가 50점 이상 100점 미만일 때에는 입학정원의 5% 모집정지 처분을, 100점 이상일 때에는 입학정원의 5% 학생정원 감축 처분을 하도록 정하고 있다.

④ 원고는 이 사건 처분을 받은 이후 계속하여 이 사건 대학교의 학생정원을 2012학년도 입학정원보다 153명 감축한 입학정원을 기준으로 입학생을 받았다.

3) 위 인정사실과 앞서 본 이 사건 처분의 경위 등을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 처분서에 이 사건 처분이 이 사건 대학교의 학생정원을 감축하는 내용임이 명시되어 있는 점, ② 이 사건 사전통지와 그에 첨부된 행정처분심의위원회 심의 결과서에 '원고에게 이 사건 대학교의 학생정원을 감축하는 내용의 처분을 할 예정'이라는 내용이 기재되어 있는 점, ③ 또 위 심의 결과서에 이 사건 처분 관련 제재점수가 780점으로 기재되어 있고, 이는 이 사건 지침에 따라 학생정원 감축 처분

대상인 점, ④ 원고는 위와 같은 이 사건 처분서 등을 통해 이 사건 처분이 이 사건 대학교의 학생정원을 2012학년도 입학정원보다 153명 감축하는 내용으로 알고 이 사건 처분을 받은 이후 계속하여 감축된 입학정원을 기준으로 입학생을 받았던 점 등을 고려하면, 이 사건 처분서에 "153명 모집정지"라는 표현이 괄호 안에 부기되어 있다 하더라도, 이 사건 처분은 이 사건 대학교의 학생 모집을 정지하는 처분이 아니라 학생정원을 감축하는 처분으로서 그 내용이 명확하다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

라. 구 고등교육법 제60조 위반 여부

1) 구 고등교육법 제60조 제1항은 '피고는 학교가 시설 등에 관하여 교육 관계 법령 등을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자 · 경영자 등에게 그 시정 등을 명할 수 있다'라고 규정하고 있다. 그러나 학교는 교육을 위한 인적·물적 시설에 불과할 뿐 법인이나 법인격 없는 사단 또는 재단이 아니므로 학교를 설립·운영하는 법인과 별도로 '학교' 자체의 위반행위라는 것이 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 위 규정의 '학교가 시설 등에 관하여 교육 관계 법령 등을 위반하면 '부분은 '학교의 설립자·경영자 등이 학교 시설 등에 관하여 교육 관계 법령 등을 위반하면 '이란 뜻으로 해석함이 타당하다.

2) 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.

마. 이 사건 지침의 이 사건 처분기준 위배 여부

1) 이 사건 지침은 피고가 시정 등 명령을 이행하지 않은 대학에 대하여 학생정원 감축, 학생 모집정지 등 행정제재에 필요한 사항을 정한 것으로서, 행정제재의 기준 등에 관한 행정청 내부의 사무처리 준칙이다. 이는 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 그에 따른 처분의 적법 여부는 위 기준이 아니라 구 고등교육법 제60조, 구 고등교육법 시행령 제71조의2 등 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2012두19571 판결 등 참조).

따라서 이 사건 지침이 이 사건 처분기준에 위배되는지 여부는 이 사건 처분의 위법 여부와 직접 관련이 있다고 보기 어렵다.

2) 또 이 사건 처분기준 1. 일반기준 (바)목은 '개별기준에서 행정처분기준을 정하지 않은 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준을 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다'라고 규정하고 있다.

을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 지침은 점수산정 기준으로 개선, 시정, 통보 등 행정상 조치는 건별 25점으로 산정하고, 신분상 조치는 대상자별 중징계 20점, 경징계 10점, 경고 이하 5점으로 산정한다고 정하고 있는 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실과 앞서 인정한 사실에 따르면, 이 사건 지침은 시정 등 명령을 이행하지 않은 사항별로 점수를 산정하여 그 점수에 따라 행정처분의 수준을 정하고 있다.

이는 이 사건 처분기준에 따라 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려한 것으로서 위 기준에 부합한다.

따라서 이 사건 지침은 이 사건 처분기준에 위배되지도 않는다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

바. 이 사건 처분의 이 사건 처분기준 위배 여부

1) 구 고등교육법 제60조 제2항의 위임에 따른 구 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4] 1. 일반기준 (바)목은 '개별기준에서 행정처분을 정하지 않은 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준에 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다'라고 규정하고, 2. 개별기준 (러)목은 ' 학과·정원 등의 증설 · 증원 기준에 관한 법령 등을 위반한 경우로서 대학설립·운영규정 제2조의3 제1항을 위반하여 학과 학부 증설 또는 학생정원 증원 시 그 증설 또는 증원분을 포함한 전체에 대하여 교사 · 교지 · 교원 수익용 기본재산의 확보율 기준을 갖추지 못한 경우' 등에는 1차 위반 시 '정원 증원분의 2배 범위에서 학생 모집정지처분'을 하도록 규정하고, (머)목은 '통·폐합에 관한 법령 등을 위반한 경우로서 대학 설립·운영규정 제2조의3 제1항 단서를 위반하여 구조개혁을 위하여 대학이 통·폐합을 하는 경우에 교사 · 교지 · 교원 · 수익용 기본재산의 확보율 기준을 갖추지 못한 경우' 등에는 1차 위반 시 '미확보 기준에 해당하는 입학정원 모집정지 처분'을 하도록 규정하고 있다.

2) 이 사건 교비회계 전용행위는 당시 원고가 교육용 기본재산인 부동산을 매각하면서 피고로부터 매각대금을 교비회계로 세입조치 하는 조건으로 처분허가를 받고도 그 매각대금 25,926,256,000원을 수익사업체 운영비로 사용함으로써 위 매각대금을 횡령한 것이다. 이 사건 교비회계 전용행위는 학과 학부의 증설 또는 학생정원 증원 시 또는 대학 통·폐합 시에 기본재산의 확보율 기준을 갖추지 못한 경우와 유사하다고 볼 수 없다. 또 이외에 이 사건 처분기준의 개별기준에 이 사건 교비회계 전용행위와 유사한 위반행위가 규정되어 있지도 않다. 이 사건 교비회계 전용행위에는 이 사건 처분기준의 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준이 적용될 수 없고, 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 행정처분을 하여야 한다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.

사. 재량권 일탈·남용 여부

앞서 인정한 사실로 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 교비회계 전용행 위는 이 사건 대학교의 교육용 기본재산의 처분대금을 횡령한 것으로서 그 자체로 비난가능성이 클 뿐만 아니라, 그와 같이 횡령한 돈도 약 260억 원에 이르는 점, ② 원고는 이 사건 처분이 있기까지 피고로부터 시정명령과 이행계고 등을 수차례 받았으나, 이를 전혀 이행하지 않았고, 그 이행을 위하여 노력하였다는 사정도 보이지 않는 점, ③ 이 사건 지침은 이 사건 처분기준에 따라 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려한 것으로서 위 기준에 부합하고 객관적 합리성을 갖춘 것으로 볼 수 있으며, 이 사건 처분은 이 사건 지침에서 정한 기준에 부합하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 대학교의 대학의 자율성 등을 침해한 것이라고 볼 수 없다. 또 설령 원고가 주장하는 이 사건 처분에 관한 재량권 일탈·남용 사유가 모두 인정된다고 하더라도 그 위법이 명백하다고 보기도 어려워 무효사유에 해당하지 아니한다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.

아, 소결론

이 사건 처분은 무효라고 볼 수 없다.

3. 결론

원고의 주위적 및 예비적 청구는 모두 받아들일 수 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김정중

판사홍승모

판사김노아