2013누10559 사용허가취소처분취소

사단법인 서울특별시승마협회

서울특별시 체육시설관리사업소장

서울행정법원 2013. 3. 28. 선고 2012구합18448 판결

2013. 12. 13.

2014. 1. 17.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2012, 5. 30. 원고에 대하여 한 사용허가 취소처분을 취소한다.

1. 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 이유란 중 일부를 아래 2.항과 같이 수정하고, 아래 3,항과 같은 내용을 추가하는 외에는 위 이유란의 제1, 2항 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 수정하는 부분

가. 제1심 판결 3쪽 아래에서 3행 "면제한다는" 부분을 면제하거나 적어도 부지 사용료의 일부만 징수할 듯한"으로 고친다.

나. 제1심 판결 14쪽 15행 "위와 같은 원고의 신뢰형성이 정당하다고 보기 어려운 점" 부분을 "원고의 주장과 같은 신뢰형성에 귀책사유가 없다고 보기 어려운 점, ④ 나아가 피고가 2005. 12.경 원고와 사이에 이 사건 승마장의 운영형태 및 사용료 등을 정하기 위한 협의를 진행하면서 이 사건 승마장의 1년 사용료에 관하여 적정 사용료의 1/3 내지 1/4 상당인 19,000만 원에서 1억 1,000만 원으로 할 것을 제안한 바 있으나, 이는 협의과정에서 원고가 회원제 운영 등을 시정하는 것을 전제로 한 피고의 협의안에 불과한 것으로 보이므로, 이러한 제안을 가리켜 이 사건 승마장 사용료의 일부만 징수하겠다는 피고의 공적 견해표명에 해당한다고 하기는 어렵고, 원고가 이를 신뢰하여 이에 상응하는 어떠한 행위를 했다고 보기도 어려운 점"으로 고친다.

3. 추가하는 부분

가. 이 사건 사용료 부과처분 시 연도별 사용료 산출근거 및 산출내역이 제시되지 않았으므로 위법하다는 주장에 대한 판단

1) 원고의 주장 요지

'공유재산 및 물품관리법' 제22조는 매년 사용료를 징수하도록 규정하고 있는데, 피고는 이 사건 사용료 부과처분에 의하여 5년간의 사용료를 소급 부과하면서 연도별 사용료 산출근거 및 산출내역을 밝히지 않았으므로 위법하다.

2) 판단.

갑 제24호증, 을 제19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, ① 피고가 2011. 1. 11. 원고에게 이 사건 승마장에 관한 사용료 부과처분을 하기 위해 2006. 1. 1.부터 2010. 12. 31.까지의 사용료 산출내역을 첨부하고, 그 산출근거를 명시하여 사전통지를 한 사실, ② 피고는 2011. 12. 30. 이 사건 사용료 부과처분을 하면서도 그 처분서의 별지로서 2007. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지의 사용료 산출내역을 첨부한 사실이 각 인정되므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 이 사건 사용료 산출이 잘못되었다는 주장에 대한 판단

1) 원고의 주장 요지

'서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례'는 사용료의 요율과 관련하여 공용 · 공공용 시설인 경우에는 해당 재산평정가격의 1,000분의 25 이상으로 하고, 문화시설의 경우에는 해당 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 정하도록 규정하고 있다. 이 사건 승마장은 문화시설의 하나인 문화체육센터 또는 적어도 공용 공공용 시설임에도 불구하고, 피고가 일반재산에 관한 사용료 요율인 1,000분의 50을 적용하여 이 사건 승마장의 사용료를 산출한 것은 위법하다.

2) 판단

가) '공유재산 및 물품관리법' 제22조 제1항은 "지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다."고 규정하고 있고, 이와 관련된 법령 등은 다음과 같다.

나) 갑 제15호증, 제17호증, 을 제13호증, 제14호증, 제21호증, 제22호증, 제23호증의 2, 제24 내지 27호증, 제28호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 문화예술진흥법 및 같은 법 시행령에는 '문화체육센 터'가 문화시설의 하나로 규정되어 있기는 하나, 문화체육센터의 경우에도 문화예술 활동에 지속적으로 이용되는 시설이어야 문화시설로서 인정할 수 있다 할 것이므로 오로지 체육시설로만 이용된 시설은 문화예술진흥법상 문화시설로 볼 수 없는바, 이 사건 승마장은 문화예술 활동에 지속적으로 이용되었다고 볼 만한 근거가 없어 단순한 체육시설일 뿐 문화시설에는 해당하지 않는 점, ② 공유재산 및 물품관리법 제5조 제1항 제1, 2호에 따르면, '공용재산'이란 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 말하고, '공공용재산'이란 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 말하는바, 이 사건 승마장은 원고가 피고로부터 명시적 또는 묵시적 사용허가를 받아 사용·수익해 온 시설이므로 지방자치. 단체가 직접 사용하고 있는 공용 공공용 재산이라고도 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 갑 제15호증, 제17호증, 제18호증의 1, 2, 3, 제19호증, 제21 내지 23호증, 제25호증의 각 기재 및 영상만으로는 이 사건 승마장이 문화시설 또는 공용 공공용 시설이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로[또한 위 증거들에 의하면, 원고가 일간신문에 '이 사건 승마장 회원권 판매로 오해할 소지가 큰 광고'를 게재한 다음, 고가의 보증금(개인회원 3,000만 원, 부부회원 4,000만 원, 법인회원 5,000만 원)을 받고 회원을 모집하여 회원에게는 일반인보다 우선적인 이용권을 부여함으로써 일반인의 이용 가능성이 실질적으로 제한되도록 하는 등 이 사건 승마장을 개인 사업장처럼 운영한 사실이 인정되는 점(회원은 개인 소유 말을 이 사건 승마장에 입사시 켜서 언제든지 탈 수 있는 특권이 주어지는데 비하여 일반인들은 원고의 말을 빌려서 타야 하므로 이용 시간에 제약을 받았던 관계로, 적어도 2008. 8.경까지는 회원의 이용비율이 일반인보다 높았다)에 비추어 보더라도, 이 사건 승마장을 가리켜 지역주민의 문화·체육활동을 향상하기 위한 문화체육센터로 보기는 어렵다], 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

다. 이 사건 사용료 부과처분은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다는 주장에 대한 판단

1) 원고의 주장 요지

원고가 이 사건 승마장을 운영하게 된 경위 등 제반 사정을 고려하면, 피고가 관련 법령에 의한 사용료 전액을 부과하였을 뿐만 아니라, 이 사건 승마장 개·보수를 위한 이 사건 공사비를 상계하고 사용료를 부과할 수 있었음에도 이를 상계하지 않은 채 이 사건 사용료 부과처분을 함으로써 원고로 하여금 거액의 가산금까지 부담하도록 한 것은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 판단

갑 제2호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 제5호증, 제6호증의 1, 2, 제19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 공유재산 및 물품관리법 제24조 제2항, 같은 법 시행령 제17조 제5항은 '지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우' 사용료를 감경할 수 있다고 규정하고 있으나, 원고는 위 요건에 해당하지 않는 점, ② 원고가 이 사건 공사비를 부담하였다는 사유만으로 피고에게 사용료를 면제하거나 감경할 의무가 발생한다고 보기 어려운 점, ③ 피고의 이 사건 사용료 부과처분 시를 기준으로 '원고가 지출한 객관적인 공사비'를 확인할 수 있는 자료가 부족한 상황이었으므로 피고로서는 법정 사용료 전액을 부과할 수밖에 없었던 것으로 보이는 점, ④ 피고에게는 이 사건 공사비를 상계하고 사용료를 부과할 법령상의 의무는 없는 점, ⑤ 지방자치단체의 공유재산은 엄정하고 효율적으로 관리되어야 하는 것이므로, 앞서 본 바와 같이 피고의 이 사건 승마장 사용료 산출이 적법한 이상, 원고로서는 즉시 이 사건 사용료 부과처분에 기하여 사용료를 납부할 의무가 있는 것이어서, 그 의무를 제대로 이행하지 아니하여 가산금이 발생하는 것은 이 사건 사용료 부과처분 시 고려할 사항이라고 보기 어려운 점, ⑥ 피고는 이 사건 사용료 부과처분을 통하여 원고로부터 사용료를 징수하는 것과는 별개로, 원고가 부담한 이 사건 공사비 등에 대하여는 객관적인 자료를 토대로 그 범위 내에서 이를 정산할 의사가 있음을 명시한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사용료 부과처분은 적법한 요건을 갖추어 이루어진 것으로서 비례의 원칙에 반하지 아니하고 재량권 일탈·남용이 아니므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사조영철

판사여운국

판사권순민