서울행정법원 2012.4.5.선고 2011구합35583 판결

(1) 원고 회사는 2009. 9. 15. C기관(이하 'C'이라고 한다)과 사이에 'D' 사업(이하 '이 사건 제1차 사업'이라고 한다)에 대하여 주관연구기관으로서 연구기간 2009. 9. 1.부터 2010. 8. 31.까지, 연구개발비 2009년 200,000,000원, 2010년 133,333,000원, 2011년 266,667,000원 합계 600,000,000원, 주관연구책임자 원고 B로 하는 내용의 국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약(이하 '이 사건 제1차 협약'이라고 한다)을 체결하였다.

(2) 원고 회사는 2010. 9. 28. C과 사이에 'E' 사업(이하 '이 사건 제2차 사업'이라고 한다, 이하 제1, 2차 사업을 총칭하여 '이 사건 사업'이라고 한다)에 대하여 주관연구기관으로서 연구기간 2009. 7. 20.부터 2011. 7. 19.까지, 연구개발비 225,340,000원, 주관연구책임자 원고 B로 하는 내용의 국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약(이하 '이 사건 제2차 협약이라고 한다. 이하 제1, 2차 협약을 총칭하여 '이 사건 협약'이라고 한다)을 체결하였다.

다. 이 사건 협약 중 연구개발비에 대한 내용(C은 '갑', 원고 회사는 '을', 원고 B는 '병'이라고 한다) 제4조(연구개발비의 관리 및 사용)

① 을은 정부출연금 및 참여기업의 부담금을 지급받은 때에는 별도의 계정을 설정하여 다음 각 호와 같이 관리하여야 한다. 다만, 2개 이상의 국토해양기술 연구개발과제를 동시에 수행할 경우 이를 통합하여 별도의 계정을 설정하여 관리하되 연구개발과제별로 사용한 회계 관리 사항을 증빙하여야 한다.

1. 을이 금융기관에 연구개발비 관리계좌를 개설할 경우 을의 명의 또는 을의 위임을 받은 부설기관 (연구소), 연구개발비 전담관리부서 명의로 개설하여야 하며, 개인 명의로 개설하여서는 아니 된다. 다만, 연구수행에 있어 불가피한 경우에는 갑의 승인을 받아 을의 위임을 받은 특정개인의 명의로 개설할 수 있다.

2. 연구개발비에 관한 사무는 을 또는 병이 그 소속직원 중에서 지정하는 자(이하 '연구개발 비관리자'라고 한다)가 처리하며, 연구개발비 관리자로 지정된 자는 전량한 관리자의 주의로 연구개발비를 관리하여야 한다.

3. 연구개발비관리자는 기본적으로 현금출납부 또는 이에 준하는 연구개발비 관리에 관한 서류를 비치하고 비목별로 구분하여 출납상황을 기록·관리하여야 한다.

4. 연구개발비 관리자는 지급에 관한 결의서 및 영수증서와 기타 필요한 경우 견적서 청구서 또는 계약서 검사조서 등 지급의 내용을 증명하는데 필요한 증빙서류를 구비하되, 이를 월별 또는 분기별로 구분하여 편철하고 그 표지에는 총 건수 총 매수 총 금액 및 관리자의직 성명을 기재 날인하여야 한다.

5. 연구개발비관리자는 예치운용증서 (통장), 장부, 증빙서류 등의 보존을 을의 자체규정에 의하되, 최소한 당해과제 종료년도 후 5년간 보존하여야 한다.

② 을은 제3조에 따라 지급받은 연구개발비를 연구책임자의 발의에 의하여 협약에서 정한 기준에 따라 당해 연구개발과제의 수행에만 사용하여야 한다.

③ 을 및 병은 각 비목별 연구개발비를 협약한 때에 정한 금액보다 20 퍼센트 이상 변경하고자 하는 경우에는 갑의 승인을 얻은 후 집행하여야 한다. 다만, 연구수당 및 간접비는 당초 연구개발계획서상의 금액을 초과 변경하여 사용할 수 없다.

을과 병은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 당해 금액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 갑이 지정한 계좌에 반납하여야 한다.

1. 제1항에 따른 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우의 당해 금액

2. 제3항에 따라 비목별 연구개발비의 변경승인을 얻지 아니하고 초과 변경하여 사용한 경우의 당해 금액

3. 운영규정 제28조 제1항 각호의 비목별 기준을 초과하여 사용한 경우의 당해 금액

4. 당해 연구개발과제수행과 무관하게 집행한 경우의 당해 금액

제19조 (제재) ①) 갑은 을, 병 또는 본 연구개발사업에 참여하는 연구책임자, 연구기관, 참여기업(이하 '을 등이라고 함)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 을 등에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기간 동안 국토해양기술연구개발사업에의 참여를 제한할 수 있다.

11. 출연금을 연구개발비의 사용용도 외에 사용한 경우 : 3년

④ 을 등은 본 조항의 준수를 위하여 갑에게 붙임 2의 협약이행 확약서를 제출하여야 한다.

라. 원고들의 연구개발비 목적 외 사용

원고들은 별지 연구개발비 이체표와 같이 이 사건 제1차 협약의 연구개발비 관리계 좌인 기업은행 F 계좌와 이 사건 제2차 협약의 연구개발비 관리계좌인 기업은행 G 계좌에서 연구개발비 합계 191,000,000원을 원고 회사의 일반 계좌로 이체하여 회사 경비, 직원 월급 등 이 사건 협약의 목적 외 용도로 사용한 후 위 각 연구개발비 관리계좌로 전액 재입금하였다.

마. 피고의 이 사건 처분피고는 2011. 5. 19. 원고 회사의 연구개발비 집행실태를 점검하여 원고들의 연구개발비 목적 외 사용 내역을 확인하고, 2011. 8. 31. 원고들에 대하여 각각 '연구개발비 유용'을 제재사유로 하여 국가연구개발사업 참여를 3년간(2011. 8. 31.~2014. 8. 30.) 제한한다는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 함)을 하였다.

바. C은 원고 회사에게, 이 사건 제1차 사업에 대하여 2011. 12. 6., 이 사건 제2차 사업에 대하여 2011. 8. 25. 각 '성공종료'라는 최종평가 결과를 통보하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 6 내지 13, 15호증, 을 1 내지 2호증(모두 가지 번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

(1) 처분사유의 부존재

원고들은 연구개발비를 유용한 것이 아니라 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 것이므로 연구개발비 유용을 처분사유로 3년간의 참여제한을 한 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 재량권의 일탈·남용

원고들이 연구개발비를 일시적으로 다른 용도로 사용하기는 하였으나, 전액 원상복구한 점, 이 사건 처분의 목적을 달성하기 위하여 원고 B에 대한 참여 제한처분만으로 충분하다고 할 것인데 원고 회사에 대하여 까지 이 사건 처분을 하는 것은 과도한 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고 회사가 폐업에 이르게 될 수 있는 점 등의 여러 사정을 두루 참작하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 처분사유의 존재 여부

(가) 이 사건 제1차 사업 연구개발비의 목적 외 사용행위에 적용되는 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2010. 8. 11. 대통령령 제22328호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제5호는 "출연금을 연구개발비의 사용용도 외에 사용한 경우: 5년 이내"로만 정하고 있음에 반하여, 이 사건 제2차 사업 연구개발비의 목적 외 사용행위에 적용되는 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2011. 3. 28. 대통령령 제22721호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제5호는 "가. 연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우: 3년부터 5년까지, 다. 연구개발비를 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 경우: 2년 이내'로 구분하여 정하고 있으므로, 연구개발비의 유용과 일시 전용의 구분은 이 사건 제2차 사업 연구개발비의 목적 외 사용행위에만 문제가 된다.

(나) 앞서 인정한 사실과 위에서 든 각 증거에 의하여 인정되는 다음의 사정을 종합하면, '일시 전용'은 용도 뿐 아니라 비목까지 제한된 금원을 임의로 다른 비목에 융통하여 사용하는 것이고, '유용'이란 용도가 제한된 자금을 제한된 용도 이외의 목적으로 사용하는 것을 의미한다고 볼 것이며, 용도가 제한된 금원을 용도 이외의 목적으로 사용하기 위해 인출한 이상 그 후에 재입금하였다고 하더라도 이는 유용에 해당한다고 볼 것이다.

따라서 원고들이 이 사건 연구개발비를 정해진 용도 이외의 목적으로 사용하기 위하

여 인출한 이상 원고들은 위 연구개발비를 유용하였다고 볼 것이므로, 일시 전용에 불과하다는 원고들의 주장은 이유 없다.

1) 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2011. 3. 28. 대통령령 제22721호로 개정되기 전의 것) 제12조는 '연구개발비의 비목은 인건비 · 직접비 · 위탁연구개발비 및 간접비로 구성하고, 주관연구기관의 장이 연구개발비 중 인건비 또는 위탁연구개발비를 연구개발계획서 또는 연차실적·계획서상의 금액보다 20 퍼센트 이상 증액하려는 경우 중앙행정기관의 장 또는 전문기관의 장의 승인을 얻어야 한다'고 정하고 있다(제5, 10항). 또한 이 사건 협약 제4조는 '정부출연금을 지급받은 때에는 별도의 계정을 설정하여 관리하고, 비목별로 구분하여 출납상황을 구분·관리하며, 연구책임자의 발의에 의하여 협약에서 정한 기준에 따라 당해 연구개발과제의 수행에만 사용하여야 하고, 각 비목별 연구개발비를 협약한 때에 정한 금액보다 20 퍼센트 이상 변경하고자 하는 경우에는 C의 승인을 얻은 후 집행하여야 한다'고 정하고 있다.

위 규정에 비추어 보면 이 사건 협약으로 지급받은 정부출연금은 그 용도 뿐 아니라 비목까지 엄격하게 제한되어 있는바, 이러한 경우 제한된 용도 이외의 목적으로 자금을 사용하는 것은 그 사용행위 자체로서 불법영득의 의사를 실현한 것이라고 볼 수밖에 없다(대법원 2004. 12, 24. 선고 2003도4570 판결 참조).이 사건에서 원고들은 8차례에 걸쳐 정부출연금을 인출하여 용도 이외의 목적으로, 사용하였고, 그 금액 또한 1억 9,100만 원으로 크다고 할 것이므로 원고들에게 정부출연의 연구개발비를 일시적으로 다른 용도로 사용할 의사가 있었을 뿐 불법영득의사가 없었다고 보기 어렵다.

2) 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2011. 3. 28. 대통령령 제22721호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제5호 가목은 연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우를 함께 규정하고 있는바, 횡령, 편취 또는 유용은 불법영득의사가 인정되는 등 그 위법성의 정도가 비슷한 행위 태양을 열거한 것이므로, 원고들과 같이 불법영득의사가 인정되는 경우는 이를 유용으로 볼 것이지, 일시 전용으로 보아 위 규정 제27조 제1항 제5호 다목을 적용하여야 한다고 볼 수 없다.

3) 과학기술기본법 제9조에 근거하여 설립된 국가과학기술위원회는 '유용'은 '남의 것이나 다른 곳에 쓰기로 되어 있는 것을 다른 데로 돌려씀'이라는 의미이고, '일시 전용'이라 함은 '필요에 의해 미리 정한 범위 내에서 각 세항, 비목 간의 금액을 서로 융통함'이라는 의미라고 정의하였고, 원고 회사가 연구개발비를 미리 정해진 범위가 아닌 다른 용도로 사용한 이 사건과 같은 경우, 유용으로 판단함이 바람직하다는 유권해석,을 하였다.

4) 원고들이 유용과 일시전용의 구별기준으로 제시하고 있는 지식경제 기술혁신사업 공통운영요령(이하 '지식경제부고시'라고 한다)은 산업기술혁신촉진법 및 동법 시행령에 근거한 것으로 이 사건에 적용될 법령에 해당하지 않는다. 또한 위 지식경제부고시는 유용 · 편취 · 횡령 등 사업비 부정사용의 사례에 대하여 재입금 여부 및 다른 용도로 사용한 금액의 비율 등에 따라 책임의 정도를 다르게 평가하여 참여제한 기간을 정한 것에 불과할 뿐, 재입금이 된 상태에서 적발되었는지 여부를 일시전용과 유용을 구분하는 기준으로 삼은 것이라고 할 수 없다.

(2) 재량권 일탈·남용 여부

(가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참고).

(나) 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2011. 3. 28. 대통령령 제22721호로 개정되기 전의 것)은 대통령령으로서, 과학기술기본법 제11조의2 제5항의 위임에 따라 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준 등을 구체적으로 규정한 것으로서, 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라고 할 것이고, 위 규정 제27조 제1항 제5호 가목 은 '연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우 3년부터 5년까지'라고 규정하고 있다.

(다) 살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고들이 이 사건 사업을 성공적으로 종료한 사실, 이 사건 사업비를 전액 원상복구시킨 사실은 인정된다.

그러나 원고 회사는 이 사건 협약을 체결한 당사자이므로, 이 사건 비위행위에 대한 직접적인 책임이 있다고 할 것이어서 주관연구책임자인 원고 B 이외에 주관연구기관인 원고 회사에 대하여까지 이 사건 처분을 하였다고 하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

또한 원고들이 이 사건 연구개발비를 유용한 이상, 피고는 원고들에게 위 규정 제27조 제1항 제5호 가목에 따라 3년에서 5년까지 참여제한 처분을 할 수밖에 없는데, 이 사건 처분은 그 하한인 3년의 참여제한기간을 정하고 있으므로, 원고들이 주장하는 여러 사정을 두루 참작하여도 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없어 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.