서울행정법원 2012.3.22.선고 2011구합29113 판결

나. 원고 회사는 2010. 2, 8. 한국해양과학기술진흥원(이하 '진흥원'이라고 한다)과 사이에 해양안전 및 해양교통시설기술개발사업의 일환인 '하이브리드(Hybrid) 통합수신기 개발' 사업(이하 '이 사건 기술개발사업'이라고 한다)에 대하여, 제1차 협약기간 및 총 연구개발기간 2010. 2. 8.부터 2011. 9. 30.까지, 주관연구책임자 원고 B, 정부출연 협약연구개발비 382,080,000원으로 하는 국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약(이하 '제1차 협약'이라고 한다)을 체결하였다.

원고 회사는 제1차 협약의 이행결과 평가를 거쳐 2010. 11. 14. 진흥원과 사이에 이 사건 기술개발사업에 대하여, 협약기간을 2010. 10, 1.부터 2011. 9. 30.까지, 총 연구개발기간을 2010. 2. 8.부터 2011. 9. 30.로 하는 국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약(이하 '제2차 협약'이라고 한다. 제1, 2차 협약을 총칭하여 '이 사건 협약'이라고 한다)을 재차 체결하였고, 정부로부터 382,080,000원을 지원받기로 하였다. 이 사건 협약의 주요 내용은 다음과 같다.

[국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약서, 갑 제2호증의 1-1, 2-1, 이하 진흥원은 '갑', 원고 회사는 '을', 원고 B은 '병'이라고 한다] 제4조(연구개발비의 관리 및 사용)

① 을은 정부출연금 및 참여기업의 부담금을 지급받은 때에는 별도의 계정을 설정하여 다음 각 호와 같이 관리하여야 한다. 다만, 2개 이상의 국토해양기술 연구개발과제를 동시에 수행할 경우 이를 통합하여 별도의 계정을 설정하여 관리하되 연구개발과제별로 사용한 회계 관리 사항을 증빙하여야 한다.

1. 을이 금융기관에 연구개발비 관리계좌를 개설할 경우 을의 명의 또는 을의 위임을 받은 부설기관 (연구소), 연구개발비 전담관리부서 명의로 개설하여야 하며, 개인 명의로 개설하여서는 아니 된다. 다만, 연구수행에 있어 불가피한 경우에는 갑의 승인을 받아 을의 위임을 받은 특정개인의 명의로 개설할 수 있다.

2. 연구개발비에 관한 사무는 을 또는 병이 그 소속직원 중에서 지정하는 자(이하 '연구개발 비관리자'라고 한다)가 처리하며, 연구개발비 관리자로 지정된 자는 전량한 관리자의 주의로 연구개발비를 관리하여야 한다.

3. 연구개발비관리자는 기본적으로 현금출납부 또는 이에 준하는 연구개발비 관리에 관한 서류를 비치하고 비목별로 구분하여 출납상황을 기록·관리하여야 한다.

4. 연구개발비 관리자는 지급에 관한 결의서 및 영수증서와 기타 필요한 경우 견적서 청구서 또는 계약서 검사조서 등 지급의 내용을 증명하는데 필요한 증빙서류를 구비하되, 이를 월별 또는 분기별로 구분하여 편철하고 그 표지에는 총 건수·총 매수·총 금액 및 관리자의직 성명을 기재 날인하여야 한다.

5. 연구개발비관리자는 예치운용증서 (통장), 장부, 증빙서류 등의 보존을 을의 자체규정에 의하되, 최소한 당해과제 종료년도 후 5년간 보존하여야 한다.

② 을은 제3조에 따라 지급받은 연구개발비를 연구책임자의 발의에 의하여 협약에서 정한 기준에 따라 당해 연구개발과제의 수행에만 사용하여야 한다.

③ 을 및 병은 각 비목별 연구개발비를 협약한 때에 정한 금액보다 20 퍼센트 이상 변경하고자 하는 경우에는 갑의 승인을 얻은 후 집행하여야 한다. 다만, 연구수당 및 간접비는 당초 연구개발계획서상의 금액을 초과 변경하여 사용할 수 없다.

을과 병은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 당해 금액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 갑이 지정한 계좌에 반납하여야 한다.

1. 제1항에 따른 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우의 당해 금액

2. 제3항에 따라 비목별 연구개발비의 변경승인을 얻지 아니하고 초과 변경하여 사용한 경우의 당해 금액

3. 운영규정 제28조 제1항 각호의 비목별 기준을 초과하여 사용한 경우의 당해 금액

4. 당해 연구개발과제수행과 무관하게 집행한 경우의 당해 금액

제19조 (제재)

① 갑은 을, 병 또는 본 연구개발사업에 참여하는 연구책임자, 연구기관, 참여기업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 을 등에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기간 동안 국토해양기술연구개발사업에의 참여를 제한할 수 있다.

11. 출연금을 연구개발비의 사용용도 외에 사용한 경우 : 3년

④ 을 등은 본 조항의 준수를 위하여 갑에게 붙임 2의 협약이행 확약서를 제출하여야 한다.다. 원고는 위 제1, 2차 협약에 따라 진흥원으로부터 2010. 2. 12. 382,080,000원을, 2010. 11. 10. 382,080,000원을 연구개발비 명목으로 각 지급받았다(이하 '이 사건 연구개발비'라고 한다).

라. 피고는 2011. 4. 4. 원고들에게 이 사건 연구 개발비의 집행실태에 관한 현장점검 계획을 통보하였고, 같은 달 20. 진흥원과 함께 위 연구개발비의 집행을 점검하였는데, 그 결과 원고들이 연구개발비 관리계좌에서 2010. 3. 2. 9,000만 원을 인출한 것을 비롯하여 다음 표 기재와 같이 2011. 3. 30.까지 합계 1,016,999,433원을 부당하게 인출하여 다른 용도로 사용한 사실을 확인하였다.

-다음

(단위: 원)

마. 피고는 2011. 6. 8. 이 사건 협약규정 제19조 제1항 제11호 및 과학기술기본법 제11조의 2 제1항 제5호, 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(이하 '이 사건 관리규정'이라고 한다) 제27조 제1항 제5호 가목에 근거하여 개발사업 참여제한 3년의 처분을 의결하여 원고들에게 통보하였고, 그 후 원고들의 이의신청에 따라 재심의를 하였다.

피고는 2011. 7. 20. 원고들에게 연구개발비 용도외 사용(유용)을 제재사유로 하여 3년간의 참여제한(2011. 7. 20.부터 2014. 7. 19까지) 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 내용

1) 처분사유의 부존재

원고 회사는 정부로부터 출연받은 연구비관리계좌에서 수회 자금을 인출하였으나, 이는 원고 회사의 자금운용상의 어려움을 일시적으로 해결하기 위한 것이었다는 점, 인출한 자금은 이 사건 기술개발사업과 관련된 연구개발을 위하여 사용하였다는 점, 인출한 금원을 모두 재입금하였던바, 이는 위 금원을 전체적인 연구개발 일정이나 소요자금 집행에 문제가 되지 않도록 일시적으로 차용했을 뿐 불법영득의사는 없다고 보아야 하는 점 등을 종합하면, 원고들은 연구개발비를 유용한 것이 아니라 연구개발비를 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 경우에 해당한다고 보아야 하므로, 원고들이 연구개발비를 유용하였음을 처분사유로 3년간의 참여제한을 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 재량권 일탈·남용

과학기술기본법 제11조의 2 제1항 제5호, 이 사건 관리규정 제27조 제1항 제5호 가목의 참여제한 기간은 위 처분 기간의 최고한도를 규정한 것으로 위 법령에 근거한 참여제한 처분은 재량행위에 해당한다고 할 것인데, ① 원고 회사는 1996. 9.경 설립된 이래 지금까지 15년간 GPS 관련분야 연구에 집중하여 국가안보 및 자주국방에 필수적인 전차, 자주포, 장갑차 및 정밀유도 무기에 사용되는 세계수준의 항법장비를 개발하여 우리 군의 전투력 증강에 크게 기여하고 있고 이동통신망, 전력망, 전산망에 없어서는 안 될 시각동기 장비를 국내에서 유일하게 국산화하여 수입대체는 물론 기술독립에 기여한 성실한 연구 개발 전문 중소기업이라는 점, ② 지난 15년 동안 많은 국가연구 개발사업에 참여해 왔지만 단 한 번도 제재조치를 당하거나 연구에 실패해 본 적이 없다는 점, ③ 기술개발 및 경영성과가 우수하여 정보통진부장관, 산업자원부장관 등으로부터 여러 차례 표창을 받았던 점, 4 중소기업인 원고 회사로서는 자금사정이 좋지 못하여 임의로 정부출연금을 인출하였을 뿐, 부당한 이익을 얻기 위한 의도는 없었던 점, ⑤ 이 사건 기술개발사업의 경우에도 과제의 발주 목적을 성공적으로 달성하였던 점, ⑥ 원고 회사는 이 사건 처분으로 인하여 여러 가지 협약사업 등이 전면적으로 중 단될 것이므로, 존폐 자체가 심각한 위기에 처하게 된다는 점 등의 여러 사정을 두루 참작하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

라. 판단

1) 처분사유의 존재 여부

앞서 인정한 사실에 비추어 보면 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, '일시전 용'은 용도 뿐 아니라 비목까지 제한된 금원을 임의로 다른 비목에 융통하여 사용하는 것이고, '유용'이란 용도가 제한된 자금을 제한된 용도 이외의 목적으로 사용하는 것을 의미한다고 볼 것이며, 용도가 제한된 금원을 용도 이외의 목적으로 사용하기 위해 인출한 이상 그 후에 재입금하였더라도 이는 유용에 해당한다고 할 것이다. 따라서 원고들이 이 사건 연구개발비를 정해진 용도 이외의 목적으로 사용하기 위해 인출한 이상 원고들은 위 연구개발비를 유용하였다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.

가) 이 사건 협약 규정 제4조는 정부출연금을 지급받은 때에는 별도의 계정을 설정하여 관리하고, 비목별로 구분하여 출납상황을 기록·관리하며, 연구책임자의 발의에 의하여 협약에서 정한 기준에 따라 당해 연구개발과제의 수행에만 사용하여야 하고, 비목별 연구개발비를 협약한 때 정한 금액보다 20% 이상 변경하고자 하는 경우에는 진흥원의 승인을 얻도록 규정하고 있다. 위 규정에 비추어 보면, 이 사건 협약으로 지급받은 정부출연금은 그 용도 뿐 아니라 비목까지 엄격하게 제한되어 있는바, 이러한 경우 제한된 용도 이외의 목적으로 자금을 사용하는 것은 그 사용행위 자체로서 불법영득의 의사를 실현한 것이라고 볼 수밖에 없다(2004. 12. 24. 선고 2003도4570 판결 등 참조), 또한 원고들은 이 사건 협약에 따라 정부로부터 연구개발비 764,160,000원을 지급받았는데, 이 사건 협약기간동안 총 1,016,999,433원을 인출하였는바, 임의로 인출한 금액의 비율이 매우 큰 점, 원고들은 피고로부터 연구개발비 집행실태 현장점검계획을 통보받은 후인 2011. 4. 7. 비로소 358,077,188원을 재입금한 점 등을 종합하면, 원고들 주장과 같이, 원고들에게 정부출연의 연구개발비를 일시적으로 다른 용도로 사용할 의사가 있었을 뿐 불법영득의사가 없었다고 보기 어렵다.

나) 이 사건 운영규정 제27조 제1항 제5호 가목은 연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우를 함께 규정하고 있는바, 횡령, 편취 또는 유용은 불법영득의사가 인정되는 등 그 위법성의 정도가 비슷한 행위 태양을 열거한 것이므로, 원고들과 같이 불법영득의사가 인정되는 경우는 이를 유용으로 볼 것이지, 일시전용으로 보아 이 사건 운영규정 제27조 제1항 제5호 다목을 적용하여야 한다고 볼 수 없다.

다) 과학기술기본법 제9조에 근거하여 설립된 국가과학기술위원회는 과학기술 주요 정책, 연구개발계획 및 사업과 과학기술혁신 관련 산업정책, 인력정책 및 지역기술혁신 정책을 조정하고 예산의 효율적인 운영 등에 관한 사항을 심의하기 위한 정부산하기관으로 위원장은 대통령, 부위원장은 교육과학기술부장관이며 위원장과 부위원장을 포함하여 25명 이내의 위원으로 구성되도록 규정되어 있다. 국가과학기술위원회는, 이 사건 관리규정 제27조 제1항의 '유용'은 '남의 것이나 다른 곳에 쓰기로 되어 있는 것을 다른 데로 돌려씀'이라는 의미이고, '일시 전용'이라 함은 '필요에 의해 미리 정한 범위 내에서 각 세항, 비목 간의 금액을 서로 융통함'이라고 정의하였고, 원고 회사가 연구개발비를 미리 정해진 범위가 아닌 다른 용도로 사용한 이 사건과 같은 경우, 유용으로 판단함이 바람직하다는 유권해석을 하였다.

라) 원고들이 유용과 일시전용의 구별기준으로 제시하고 있는 지식경제 기술혁신사업 공통운영요령(이하 '지식경제부고시'라고 한다)은 산업기술혁신촉진법 및 동법 시행령에 근거한 것으로 이 사건에 적용될 법령에 해당하지 않는다. 또한 위 고시는 유용·편취·횡령 등 사업비 부정사용의 사례에 대하여 재입금 여부 및 다른 용도로 사용한 금액의 비율 등에 따라 위법성의 정도를 다르게 평가하여 참여제한 기간을 정한 것에 불과할 뿐, 재입금이 된 상태에서 적발되었는지 여부를 일시전용과 유용을 구분하는 기준으로 삼은 것이라고 할 수 없다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

가) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결 등 참조).

나) 살피건대, 이 사건 관리규정은 대통령령으로서, 과학기술기본법 제11조의2 제5항의 위임에 따라 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준 등을 구체적으로 규정한 것으로서, 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라고 할 것이다.

또한 이 사건 관리규정 제27조 제1항 제5호 가목은 '연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우 3년부터 5년까지', 다.목은 '연구개발비를 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 경우 2년 이내'라고 규정하고 있는바, 그 문언에 비추어 보면, 위 규정은 참여제한기간의 상한과 하한을 정하고 있어 원고들의 주장과 같이 최고한도를 정하고 있는 것이라고 볼 수는 없다.

따라서 원고들이 이 사건 연구개발비를 유용한 이상, 피고는 원고들에게 관련 법령에 근거하여 3년부터 5년까지의 참여제한 처분을 할 수 밖에 없다. 이 사건 처분의 참여제한 기간은 그 하한인 3년이므로, 원고들이 주장하는 여러 사정을 두루 참작하여도 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다(게다가 이 사건 협약 규정

제19조 제1항 제11호는 정부출연금을 연구개발비의 사용용도 외에 사용한 경우 3년 동안 국토해양기술연구개발사업에의 참여를 제한할 수 있도록 하고 있는바, 관련 규정에서 정한 3년부터 5년이 최고한도를 규정한 것이라고 하더라도 위 협약규정에 의하면 이 사건의 경우 3년의 참여제한 조치를 하여야 하므로 이 사건 처분에 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다).

그렇다면 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

3. 결론

따라서 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.