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대법원 2002. 10. 11. 선고 2000도6067 판결
[도시계획법위반][공2002.12.1.(167),2774]
판시사항

[1] 토지 형질변경의 의의 및 요건

[2] 폭 1m 남짓 되고 평소 경운기가 간신히 들어가는 바닥이 울퉁불퉁한 임야 내의 기존도로를 포크레인을 사용하여 길이 150m, 폭 4.5m로 확장한 것은 토지의 형질변경에 해당한다고 한 사례

[3] 건설교통부 훈령인 개발제한구역관리규정의 법적 성질 및 위 규정에서 신고나 허가 없이 행할 수 있는 것으로 예시된 행위에 해당된다고 하여 관할관청의 허가 없이 한 토지형질변경행위가 구 도시계획법 제21조 제2항 에 위반되지 않는다고 볼 수 있는지 여부(소극)

판결요지

[1] 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것) 제90조 제2호 , 제21조 제2항 에서 규정하는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다.

[2] 폭 1m 남짓 되고 평소 경운기가 간신히 들어가는 바닥이 울퉁불퉁한 임야 내의 기존도로를 포크레인을 사용하여 길이 150m, 폭 4.5m로 확장한 것은 토지의 형질변경에 해당한다고 한 사례.

[3] 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것) 제21조, 시행령 제20조 , 그 시행규칙 제7조 내지 제9조 에 의하면, 개발제한구역 안에서는 도시의 무질서한 확산 방지, 도시 주변 자연환경의 보전, 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는 토지의 형질변경행위는 금지하되, 일정한 범위 안에서 관할관청의 허가를 받아 이를 할 수 있고, 허가 없이 한 토지의 형질변경행위는 처벌하도록 되어 있는바, 한편 개발제한구역관리규정(1998. 5. 19. 건설교통부 훈령 제203호로 개정된 것)은 건설교통부의 훈령으로서 그 규정의 내용이나 성질 등에 비추어 볼 때 개발제한구역의 관리 등에 관한 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고 대외적으로 법원이나 일반 국민을 기속하는 법규명령으로서의 성질을 가지는 것이라고 볼 수 없으므로, 위 규정 제4조 제5호에 시장·군수에게 신고하거나 허가를 받지 않고 행할 수 있는 행위로 예시된 행위에 해당된다고 하여 관할관청의 허가 없이 하더라도 위 도시계획법 제21조 제2항 에 위반되지 않는다고 볼 수는 없다.

참조조문
피고인

피고인

상고인

피고인

변호인

변호사 곽동헌

주문

상고를 기각한다.

이유

상고이유를 본다.

1. 제1점에 대하여

구 도시계획법(법률 제5898호로 개정되어 1999. 8. 8. 시행되기 전의 법률, 이하 같다) 제90조 제2호 , 제21조 제2항 에서 규정하는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다 할 것인바( 대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결 , 1996. 7. 12. 선고 96도1237 판결 등 참조), 기록에 의하면, 이 사건 기존도로는 폭 1m 남짓 되고 평소 경운기가 간신히 들어가는 바닥이 울퉁불퉁한 임야 내의 도로였던 사실을 알 수 있으므로 위와 같은 기존도로를 포크레인을 사용하여 길이 150m, 폭 4.5m로 확장한 것은 단순한 기존도로의 개·보수에 불과하다고 볼 수 없고 이는 위 도시계획법 제21조 제2항 소정의 토지의 형질변경에 해당한다고 할 것이므로, 원심판결에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배나 심리미진으로 인한 사실오인의 위법이 없다.

2. 제2점에 대하여

구 도시계획법 제21조 , 그 시행령 제20조 , 그 시행규칙 제7조 내지 제9조 에 의하면, 개발제한구역 안에서는 도시의 무질서한 확산 방지, 도시 주변 자연환경의 보전, 도시민의 건전한 생활환경 확보라는 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는 토지의 형질변경행위는 금지하되, 일정한 범위 안에서 관할관청의 허가를 받아 이를 할 수 있고, 허가 없이 한 토지의 형질변경행위는 처벌하도록 되어 있는바, 한편 개발제한구역관리규정(1998. 5. 19. 건설교통부 훈령 제203호로 개정된 것)은 건설교통부의 훈령으로서 그 규정의 내용이나 성질 등에 비추어 볼 때 개발제한구역의 관리 등에 관한 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고 대외적으로 법원이나 일반 국민을 기속하는 법규명령으로서의 성질을 가지는 것이라고 볼 수 없으므로 ( 대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조), 위 규정 제4조 제5호에 시장·군수에게 신고하거나 허가를 받지 않고 행할 수 있는 행위로 예시된 행위에 해당된다고 하여 관할관청의 허가 없이 하더라도 위 도시계획법 제21조 제2항에 위반되지 않는다고 볼 수는 없다.

같은 취지에서 원심이 위 규정에서 마을공동사업 중 농로의 개·보수 및 노폭 5m 이하의 소로의 축조 행위를 허가 없이 가능한 행위로 예시하고 있다는 사유만으로는 위 도시계획법 제90조 제2호 , 제21조 제2항 위반 범죄의 구성요건을 충족하지 아니하는 것으로 볼 수 없다고 판단한 조치는 정당하고 원심판결에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 위 법 제21조 , 그 시행령 제20조 , 그 시행규칙 제7조 내지 제9조 , 개발제한구역관리규정 제4조의 법리를 오해한 위법이 없다.

그리고 기록에 의하면, 피고인의 이 사건 도로 확장개설행위 이전에 같은 방법으로 확장, 개설되었던 이 사건 도로에 대하여 남양주시에서 행정대집행을 하여 원상복구를 한 지 7일만에 다시 피고인의 이 사건 행위에 의한 형질변경이 있었던 사실을 알 수 있으므로, 원심이 피고인에게 관련법규 위반의 점을 알지 못한 데에 정당한 사유가 없다고 판단하여 피고인의 정당행위에 관한 주장을 배척한 조치는 수긍이 되고, 원심판결에 정당행위나 법률의 착오 등에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 결 론

그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이규홍(재판장) 송진훈 변재승(주심) 윤재식

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심급 사건
-서울지방법원 2000.12.22.선고 2000노7253