2017구합105844 등록말소처분 취소

1. 주식회사 A

2. 주식회사 B

3. 주식회사 C

원고들 소송대리인 법무법인 신영

담당변호사 김일훈

조달청장

2018. 12. 20.

2019. 1. 17.

1. 피고가 2017. 9. 13, 원고 주식회사 A, 주식회사 B에 대하여 한 각 입찰참가자격 등록말소 처분과 2017. 9. 26. 원고 주식회사 C에 대하여 한 입찰참가자격 등록말소처분을 모두 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다[원고 주식회사 C는 취소를 구하는 처분일자를 '2017. 9. 27.'로 표시하였으나, 처분서(갑 제4호증의 3)의 시행일인 '2017. 9. 26.'의 오기임이 분명하여 주문과 같이 정정한다].

1. 처분의 경위

가. 원고들은(이하 원고 주식회사 A은 '원고 A'로, 원고 주식회사 B는 '원고 B'으로, 원고 주식회사 C는 '원고 C'로 약칭한다) 피고에게 아래 표 기재와 같이 특정 물품에 관한 입찰참가자격등록을 마치고, 등록된 물품 중 일부 물품의 공급을 위한 입찰에 참가하여 위 물품을 수요기관에 납품하기로 하는 다수공급자계약을 체결하였다.

나. 피고는 원고 A, B에 대하여는 2017. 9. 13, 원고 C에 대하여는 2017. 9. 26. 각각 위 표 기재 물품에 대한 입찰참가자격의 등록을 말소하는 처분을 하였는데(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다), 피고는 원고들에 대한 각 처분사유로서, 원고 A, C에 대하여는 위 각 물품들을 직접 생산하지 아니하고 수요기관에 납품하였다는 '직접생산의무 위반'을, 원고 B에 대하여는 위 물품들의 직접 생산의무 위반과 더불어 직접 생산 확인 여부에 대한 조사를 거부하였음을 각각 들고 있다.

[인정 근거 : 갑 제1, 2, 3, 10호증, 을 제18, 25, 26, 27호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재]

2. 원고들의 주장 요지

가. 이 사건 각 처분으로 인하여 원고들은 등록을 말소당한 물품에 관한 입찰에 참가할 수 있는 자격을 박탈당하게 되는 불이익을 받게 되므로, 이 사건 각 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

나. 이 사건 각 처분은 법령상 아무런 근거가 없어 법률유보 원칙을 위반한 것이다.

다. 피고는 원고에게 불이익한 이 사건 각 처분을 함에 있어서 원고들에게 사전통지를 하거나 의견을 제출할 기회를 주는 등 행정절차법이 정한 절차를 거치지 않은 위법이 있다.

라. 원고들은 다른 업체로부터 이 사건 물품들의 완제품을 받아 수요기관에 공급한 것이 아니라 재단과 부속품 제작만을 의뢰하여 이를 납품받은 후 원고들이 최종적으로 직접 이 사건 물품 제작을 완료하여 납품하였으므로, 원고들은 등록 물품을 직접 생산하였고, 원고 B은 피고의 직접 생산 여부 확인을 위한 조사를 거부하지 않았다. 따라서 이 사건 각 처분의 처분사유는 사실을 오인한 것으로서 위법하다.

3. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

4. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 본안전항변의 요지

입찰참가자격을 미리 등록하도록 한 것은, 국가를 당사자로 하는 계약의 상대방을 정하는 절차인 입찰에 참여할 수 있는 자격을 미리 증명할 수 있도록 한 것에 불과하므로, 원칙적으로 이는 계약 자유의 원칙 중 상대방 선택의 자유에 속하는 영역이라고 보아야 한다. 따라서 이 사건 각 처분은 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 하는 사법상 계약 체결에 관한 문제에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 따라서 이에 대한 취소를 구하는 이 사건 소송은 부적법하므로 각하되어야 한다.

나. 항고소송의 대상에 관한 법리

(1) 항고소송의 대상인 '처분'이란 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용"을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호), 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조),

(2) 그리고 비록 사법상 계약에 근거한 조치라고 하더라도 그것이 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로서 그 상대방이 원고의 권리·의무에 직접 영향을 미친다면 항고소송의 대상에 해당한다고 봄이 상당하다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2015두52395 판결 참조).

다. 입찰참가자격 등록에 관한 관련 법령의 내용 및 실제 운영형태

(1) 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법'이라 한다) 제7조 제1항 본문은 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 경쟁입찰에 부치는 경우에는 계약이행의 난이도, 이행실적, 기술능력, 재무상태, 사회적 신인도 및 계약이행의 성실도 등 계약수 행능력평가에 필요한 사전심사기준, 사전심사절차, 그 밖에 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 사전심사하고 적격자만을 입찰에 참가하게 할 수 있다고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 '국가계약법 시행령'이라 한다) 제12조 제1항은 다른 법령의 규정에 의하여 허가 인가 면허 ·등록·신고등을 요하거나 자격요건을 갖추어야 할 경우에는 당해 허가·인가·면허·등록. 신고등을 받았거나 당해 자격요건에 적합할 것(제2호), 보안측정 등의 조사가 필요한 경우에는 관계기관으로부터 적합판정을 받을 것(제3호), 기타 기획재정부령이 정하는 요건에 적합할 것(제4호)이라는 요건을 갖춘 자에 한하여 경쟁입찰에 참가할 자격이 있는 것으로 규정하고 있다. 그리고 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 '국가계약법 시행규칙'이라 한다) 제14조는 제1항에서는, 국가계약법 시행령 제12조 제1항 제4호에서 '기획재정부령이 정하는 요건'이란 소득세법 제168조, 법인세법 제111조 또는 부가가치세법 제8조에 따라 해당사업에 관한 사업자등록증을 교부받거나 고유번호를 부여받은 경우로 규정하고, 제2항에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담 당공무원은 경쟁입찰에 참가하고자 하는 자로 하여금 제1항에 따른 요건은 사업자등록증 또는 고유번호를 확인하는 서류의 사본에 의하여, 국가계약법 시행령 제12조 제1항 제2호 및 제3호에 따른 요건은 관계기관(법령에 의하여 설립된 관련협회등 단체를 포함한다)에서 발행한 문서에 의하여 각각 이를 증명하게 하여야 한다고 규정하고 있다. 나아가 국가계약법 시행규칙 제15조 제1항은 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 경쟁입찰업무를 효율적으로 집행하기 위하여 미리 경쟁입찰참가자격의 등록을 하게 할 수 있다고 규정하면서, 제14조 제3항에서는 위와 같이 입찰참가자격의 등록을 한 경우에는 그 등록증으로 위 국가계약법 시행규칙 제14조 제2항에서 정한 경쟁입찰참가 자격의 증명을 할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

(2) 갑 제1, 2, 3, 5, 6호증, 을 제25, 26, 27호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 피고는 국가계약법 시행규칙 제15조 제1항에서 규정하는 경쟁입찰참가자격 등록에 관한 「국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정」 이라는 조달청 고시를 제정하여 위 입찰참가자격등록의 절차, 요건, 기준, 효과 등을 상세히 규정함으로써 입찰 참가자격 등록제도를 운영하고 있는 사실, ② 피고는 다수공급자계약을 비롯한 물품, 공사, 용역, 외자 등의 공공조달계약을 위한 입찰공고에서 해당 수요물자에 관하여 입찰참가자격등록규정에 의한 입찰참가자격의 등록을 한 자를 위 입찰의 참가자격으로 요구하였던 사실, ③ 위 입찰에 낙찰되어 피고와 사이에 작성한 계약서에도 수요물자 등록번호가 기재되어 있고, 원고들이 체결한 계약서에도 원고들이 입찰참가자격등록규정에 따라 부여받은 물품의 등록번호가 계약물품명세서에 기재되어 있었던 사실을 각 각 인정할 수 있다.

(3) 앞서 본 관련 규정의 문언·체계·취지 등에 더하여 피고의 입찰참가자격등록제도의 운영 실태 등에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 간 국가와 계약을 체결하는 상대방은 원칙적으로 경쟁입찰을 통하여 결정되고, 이러한 경쟁입찰에 참가하기 위하여서는 국가계약법령이 정한 일정한 자격을 갖추어야 하는데, 경쟁입찰에 참가하여 국가와 계약을 체결하고자 하는 자는 사전에 피고가 운영하는 입찰참가자격 등록제도에 따라 미리 입찰참가자격 등록을 함으로써, 매 입찰마다 개별적으로 입찰참가자격을 증명할 필요 없이 입찰에 참가할 수 있는 지위를 취득하게 되는 점, ㉯ 피고도 위 등록을 마친 경우에만 공공조달계약을 위한 입찰에 참가할 자격을 인정하여 입찰참가기회를 부여하고 있고, 위와 같은 등록을 마치지 않고 입찰참가단계에서 비로소 경쟁입찰참가자격을 증명하여 입찰에 참여하는 방법은 사실상 허용하고 있지 아니하고 있는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 국가계약법 시행규칙 제15조 제2항에 따른 '입찰참가자격의 등록'이란, 국가와 계약을 체결하기 위하여 입찰참가시마다 자격을 증명하여야 하는 법령상 의무를 갈음할 수 있도록 하는 것임과 아울러 실제로 입찰에 참여할 수 있는 자격을 부여하는 것이라고 봄이 상당하다. 그렇다면 이러한 입찰참가자격의 등록은 단순히 사법상 계약의 상대방 선택에 그치는 것이 아니라 행정청의 지위에 있는 피고가 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 공공조달계약 입찰 참가 자격 부여라는 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 행위이므로 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당한다고 보아야 한다. 그리고 이러한 입찰참가자격등록은 그 상대방으로 하여금 입찰에 참가할 수 있는 일정한 권익을 부여하는 것으로서 그 법적 성격은 수익적 행정처분이라고 봄이 타당하다.

라. 입찰참가자격등록 말소의 법적 성격

위와 같이 일단 입찰참가자격을 등록한 상대방에 대하여 어떠한 사유를 들어 그 입찰참가자격 등록을 말소하는 것은 그 성격상 수익적 행정처분을 취소 · 철회하는 것에 해당한다고 보아야 하고, 이러한 수익적 행정처분의 취소 · 철회로서 원고들에게 부여된 입찰참가자격이라는 기득권을 박탈하는 것은 원고들의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것으로서, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다.

그러므로 항고소송의 대상이 되는 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 이 사건 소송은 적법하고, 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전항변은 받아들일 수 없다.

5. 이 사건 각 처분의 위법 여부

가. 법률유보 원칙의 위배

행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 취소 · 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 취소 · 철회할 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 참조).

이러한 법리에 의하면 피고는 입찰참가자격을 등록한 이후 더 이상 위 등록을 존속시킬 필요가 없게 되거나 위 등록을 말소할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는, 이미 등록한 입찰참가자격을 말소하는 것에 관하여 아무런 법령상 규정이 없다고 하더라도, 직권으로 입찰참가자격등록 처분을 취소 · 철회하는 의미로 위 등록을 말소할 수 있다고 할 것이다.

따라서 이 사건 각 처분이 법령상 근거 없이 이루어져 법률유보 원칙을 위배하였다는 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 절차적 위법 여부

(1) 행정절차법 제21조 제1항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목(제1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(제2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호), 제3호 에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 (제4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(제5호), 의견제출기한(제6호) 등을 미리 당사자등에게 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 제22조 제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정하고 있다.

그리고 상대방에게 어떤 이익이 생기게 하는 수익적 행정처분을 취소하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 그 취소사유가 있을 경우 적법한 절차를 거쳐 그 처분을 취소하거나 중지시켜야 한다(대법원 1995. 8. 25. 선고 95누269 판결 참조).

(2) 이 사건 각 처분은 수익적 행정행위의 철회로서 원고들에 대하여 '권익을 제한하는 처분'에 해당하므로, 피고로서는 이 사건 각 처분을 함에 있어서 행정절차법이 정한 위와 같은 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여의 절차를 거쳤어야 할 것이다. 그러나 피고가 위와 같은 절차를 거쳤음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다.

따라서 이 사건 각 처분은 행정절차법이 정한 절차를 거치지 아니한 위법이 있다.

다. 처분사유의 위법 여부

(1) 관련 법리 및 판단 순서

(가) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있으므로(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조), 피고가 이 사건 각 처분에서 처분사유로 삼은 원고들이 입찰 참가자격을 등록한 물품을 직접 생산하지 않았다거나 원고 B이 피고의 직접 생산 여부 확인을 위한 조사를 거부하였다는 사실에 대한 증명책임은 처분청인 피고에게 있다. 그런데 관련 규정에 의하면 입찰참가자격등록은 '사업자' 별로 이루어지는 것이 아니라 개별 사업자가 입찰에 참가하고자 하는 '물품'에 대하여 개별적으로 이루어지므로, 이 사건 각 처분의 처분사유로서 '직접생산의무 위반'이란 결국 원고들에 대하여 입찰참가자격등록이 말소된 모든 '물품'에 대하여 원고들이 직접생산의무를 위반하였음이 되어야 하고, 피고는 개별 품목별로 이러한 사정을 주장 · 증명해야 한다.

(나) 피고는 이 사건 각 처분사유로 적시된 위반행위인 원고들의 직접생산위반과 원고 B의 조사거부행위를 뒷받침하기 위하여 D단체장으로부터 통지받은 원고 A, B에 대한 각 직접생산확인취소 조치 공문(을 제15, 16호증)과 함께 피고의 자체적인 조사과정에서 확보한 증거들을 제출하였다. 이하에서는 먼저 D단체장이 원고 A, B에 대하여 직접생산확인취소 조치를 하였다는 사정에 의하여 이 사건 각 처분사유 중 원고 A, B의 직접생산위반 사실이 증명되는지, 여부를 살피고, 다음으로 이 사건에 제출된 나머지 증거들에 의하여 이 사건 각 처분사유로 적시된 위반행위 즉, 원고들의 직접생산 의무위반과 원고 B의 조사거부행위가 증명되는지를 살피기로 한다.

(2) D단체의 직접생산확인 취소 관련 판단

(가) 관련 법령

『중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 '판로지원법'이라 한다) 제9조 제3항, 제4항은, 공공기관에 제품을 납품하려는 중소기업자는 필요한 경우 중소벤처기업부장관에게 해당 제품에 대한 직접생산 여부의 확인을 신청할 수 있고, 중소벤처기업부장관은 위 신청을 받은 때에는 직접생산 여부를 확인하고 그 결과를 해당 중 소기업자에게 통보함과 아울러 직접 생산을 하는 것으로 확인된 중소기업자에 대하여는 유효기간을 명시하여 이를 증명하는 서류(이하 '직접생산확인증명서'라 한다)를 발급할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 판로지원법 제11조 제2항 제3호는 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청 생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접 생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우 중소벤처기업부장관은 그 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 제3항은, 제2항 제3호에 해당되는 경우 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인이 취소된다고 규정하고 있다. 한편 판로지원법 제34조 제2항 및 그 위임에 따른 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」(이하 '판로지원법 시행령'이라 한다) 제27조 제1항 제2호는 중소벤처기업부장관은 판로지원법 제9조 제4항에 따른 직접생산 여부 확인의 신청 접수 및 그 확인과 직접생산확인증명서의 발급 업무를 D단체에 위탁한다고 규정하고 있다.

국가계약법 시행규칙 제15조 제2항 제2호는 물품제조에 있어서 입찰참가자격의 등록시 제출할 서류로 "「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제12조의 3에 따른 공장등록대장 등본 또는 「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 공공기관의 장이 직접 생산을 확인하여 증명하는 서류를 규정하고 있다.

그런데 판로지원법 부칙(법률 제9685호, 2009. 5. 21.) 제2조는 "이 법 시행 당시 종전의 「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」(법률 제9683호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위로 본다"고 규정하고 있고, 「국가종합전자조달시스템 입찰차가자격등록규정」 제23조의2 제1항 제2호도 직접 생산을 증명하는 서류로 "판로지원법 제9조 제4항에 따라 중소벤처기업부장관이 직접생산을 확인하여 증명하는 서류"라고 규정하고 있으므로, 판로지원법이 시행된 이후 국가계약법 시행규칙 제15조 제2항 제2호에서 말하는 "「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 제2조 제8호에 따른 공공기관의 장이 직접 생산을 확인하여 증명하는 서류"란 판로지원법 제9조 제4항에 따라 발급된 직접생산확인증명서(이하 '직접생산확인증명서'라 한다)를 지칭하는 것으로 봄이 상당하다.

(나) 인정 사실

① 입찰참가자격 등록 당시 원고들은 판로지원법 제6조 제1항에 따라 중소기업자간 경쟁 제품(이하 '경쟁 제품'이라 한다)으로 지정된 물품에 대하여서는 판로지원법 제9조 제4항에 따른 직접생산확인증명서를, 경쟁제품이 아닌 나머지 물품(이하 '일반제품'이라 한다)에 대해서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제12조의3 에 따른 공장등록대장 등본을 피고에게 제출하였다.

② 이 사건 각 처분으로 말소당한 등록 물품은, 원고 A의 경우 공장등록대장 등본을 생산확인서류로 제출한 '일반제품'이고, 원고 B의 경우 모든 '일반제품' 및 '경쟁제품'이다.

③ D단체는 피고에 대하여, 2018. 1. 9. 원고 B이 직접생산 확인기준을 위반함에 따라 판로지원법 제11조 제2항 제3호, 제3항, 제5항 제3호에 근거하여 원고 B의 모든 경쟁제품에 대한 직접생산확인을 취소하였다고 통보하고, 2018. 3. 28. 원고 A도 같은 이유와 근거로 원고 A의 모든 경쟁제품에 대한 직접생산확인을 취소하였다고 통보하였다.

[인정 근거 : 갑 제4, 12호증, 을 제15, 16, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지]

(다) 원고 A에 대한 판단

위 인정사실에 의하면, 원고 A가 이 사건 각 처분으로 등록을 말소당한 물품은 '일 반제품'으로서 D단체로부터 직접생산확인증명서를 발급받은 품목인 '경쟁제품'과는 별개의 물품이므로, 설령 D단체가 원고 A의 '경쟁제품'에 대한 직접생산의무 위반사실을 확인하여, '경쟁 제품에 대한 직접생산확인을 취소했다 하더라도, 그러한 사정만으로 당연히 원고 A가 '일반제품'도 직접생산의무를 위반하였다고 단정할 수는 없다.

(라) 원고 B에 대한 판단

D단체가 원고 B의 경쟁제품에 대한 직접생산확인을 취소한 근거는 판로지원법 제11조 제2항 제3호 즉, 직접 생산하지 않은 제품을 납품하였다는 것인데, 이러한 제11조 제2항 제3호 위반으로 직접생산확인을 취소하는 경우에는 판로지원법 제11조 제3항에 따라 직접 생산의무를 위반한 당해 경쟁제품 뿐만 아니라 직접생산확인을 받은 다른 모든 경쟁제품에 대해서도 직접생산확인이 취소된다.

따라서 원고 B이 D단체로부터, '일부 경쟁제품'에 대한 판로지원법 제11조 제2항 제3호 위반 사유가 있음을 이유로 '모든 경쟁제품'에 대하여 직접생산확인 취소를 받았다는 사정만으로, 당연히 원고 B이 생산한 '경쟁제품 전부'에 대하여 직접 생산의무를 위반하였다고 단정할 수는 없다.

나아가 D단체의 원고 B에 대한 직접생산확인 취소 처분서(을 제16호증)에는 '중소기업자간 경쟁제품 기동복외, 동정퍼, 외투, 정복, 근무복, 공항소방대 피복' 등이 위반 사항으로 기재되어 있으나, 위 처분서의 기재만으로는 위 위반사항으로 기재된 물품이 이 사건 각 처분에 따라 등록이 말소된 원고 B의 경쟁 제품에도 포함된 것인지, 포함되었다면 어떤 물품에 해당하는 것인지를 정확하게 알 수 없고, 달리 원고 B이 어떤 경쟁제품에 대하여 직접생산을 위반한 것인지를 인정할 만한 증거가 없다.

(마) 소결론

따라서 원고 A, B이 D단체로부터 발급받은 직접생산확인증명에 관한 취소를 받았다는 사실만으로 원고 A, B이 이 사건 각 처분의 직접생산위반의 처분사유가 존재한다고 인정할 수는 없다.

(3) 원고 A의 직접 생산 위반에 대한 판단

살피건대, 갑 제1, 9호증, 을 제1, 5, 7, 8, 12, 13, 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고 A가 입찰참가자격을 등록한 물품을 직접 생산하지 않았다는 처분사유는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(가) '남성용조끼' 물품의 직접 생산 위반 여부

피고는 원고 A가 E로부터 니트편물원단을 단가 19,000원에 공급받았다는 세금계산서를 수취하였음을 들어 원고 A가 E로부터 입찰참가자격을 등록한 '남성용조끼'를 공급받아 이를 그대로 납품함으로써, 위 물품을 직접 생산하지 않았다고 보았다. 그러나 품목이 '니트편물원단'으로 기재된 위 세금계산서의 존재만으로 당연히 원고 A가 E로부터 '남성용조끼' 완제품을 공급받은 것이라고 할 수 없고, 오히려 위 세금계산서의 문언에 따르면 원고 A는 E로부터 의류 자재인 '원단'만을 공급받은 것으로 보는 것이 타당하다. 피고는 위 '남성용조끼'에 관하여 입찰참가자격을 등록한 다른 업체인 'F'가 E로부터 '남성용 조끼'를 단가 20,000원에 납품받은 사실을 자인하였음에 비추어 원고 A가 E로부터 공급받은 물품도 위 등록 물품인 '남성용조끼'일 것이라고 하나, 이는 피고의 막연한 추측에 불과하고, 을 제7호증의 기재에 의하면, F가 E로부터 수취한 세금계산서에는 품목이 '근무복조끼'로, 단가는 '20,000원'으로 기재되어 있어 원고 A가 수취한 세금계산서와는 그 품목과 단가를 달리하고 있는바, F가 위와 같이 자인하였다는 사실만으로 당연히 원고 A도 E로부터 등록 물품인 '남성용조끼' 완제품을 공급받았다. 고 할 수는 없다.

(나) '방한복' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제12호증의 기재에 의하면, 원고 A가 2015. 12. 31. G으로부터 '방한자켓'을 공급받았다는 세금계산서를 수취한 사실은 인정된다(다만 세금계산서 표면상 품목이 수기로 '방한복원단' 으로 수정되어 있다). 그러나 원고 A가 위와 같이 매입한 방한자켓을 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없다. 나아가 원고 A가 입찰참가자격을 등록한 '방한복'을 수요기관에 납품한 기간은 2016. 6. 14.부터 2017. 9. 30.인 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 위 납품기간 이전에 방한자켓을 공급받은 적이 있다는 사실만으로 당연히 위 방한자켓을 수요기관에 그대로 납품하였다고 인정할 수는 없다.

(다) '우의' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제13호증의 기재에 의하면, 원고 A가 2017. 2. 8. 주식회사 H에 우의 부분작업을 의뢰한 사실은 인정되나, 위와 같이 우의에 대한 부분작업이 다른 업체를 통하여 이루어졌다는 사실만으로 원고 A가 입찰참가자격을 등록한 '우의' 물품을 직접 생산하지 않은 것이라고 단정할 수는 없다.

(라) '남성용넥타이' 물품의 직접 생산 위반 여부

피고는 원고 A가 입찰참가자격을 등록한 '남성용넥타이'를 직접 생산하지 않았음을 인정할 수 있는 아무런 증거를 제출하지 않았다.

(마) '남성용모자' 물품의 직접생산 위반 여부

을 제1호증의 1의 기재에 의하면, 원고 A가 2015. 7. 14. I 주식회사(이하 'I'라 한다)로부터 '의소대대장정모(남), 의소대부대장정모(남), 의소대대장정모(여), 의소대부대장 정모(여) 품목을 공급받았다는 세금계산서를 수취한 사실은 인정된다. 그러나 원고 A가 위와 같이 매입한 모자 등 물품을 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 나아가 원고 A가 입찰참가자격을 등록한 물품인 '남성용모자'를 수요기관에 납품한 기간은 2016. 6. 14.부터 2017. 9. 30.인 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 위 납품기간 이전에 다른 업체로부터 모자 등 물품을 공급받은 적이 있다는 사실만으로 당연히 위 모자 등을 수요기관에 그대로 납품하였다고 보기에는 부족하다.

그리고 을 제5호증의 기재에 의하면, 원고 A가 1로부터 2017. 1. 23.부터 2017. 2. 17.까지 합계 270만 원 상당(부가가치세 포함, 이하 같다)의 '소방위정모, 소방경정모'를 매입한 사실도 인정되기는 하나, 갑 제1호증의 1의 기재에 의하면, 원고 A가 입찰참가 자격 등록을 마친 '남성용모자'를 납품하기로 한 계약금액의 규모는 2,940만 원임이 인정되므로, 위 매입규모와 납품규모를 비교하여 볼 때, 원고 A가 I로부터 매입한 270만 원 상당의 모자를 당연히 2,940만 원 상당의 수요기관에 대한 납품품목에 포함시켰다고 보기도 어렵다.

(4) 원고 B의 직접 생산 위반 및 조사거부에 대한 판단

살피건대, 갑 제2호증, 을 제11, 26호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고 B이 입찰참가자격을 등록한 물품을 직접 생산하지 않았고, 피고의 직접 생산 여부 확인을 위한 조사를 거부하였다는 처분사유는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(가) 모자 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제1호증의 2의 기재에 의하면, 원고 B이 2016. 11. 9. I로부터 12만 원 상당의 소방위정모, 소방경정모를 매입한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 원고 B이 위와 같이 매입한 소방위정모, 소방경정모를 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 나아가 갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 B이 다수공급자계약을 체결하여 수요기관에 납품한 물품 중 '모자'의 품목에 해당하는 입찰참가자격을 등록한 물품은 '남성용모자(물품분류번호 53102503)'뿐인데, 갑 제2호증의 2의 기재에 의하면 위 '남성용모자'를 수요기관에 납품하기로 한 규모는 6,000만 원임이 인정되는바, 위 매입 규모와 납품규모를 비교하여 볼 때, 원고 B이 I로부터 매입한 12만 원 상당의 모자를 당연히 위 6,000만 원 상당의 수요기관에 대한 납품품목에 포함시킨 것으로 보기도 어렵다.

(나) '남성용넥타이' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제11호증의 기재에 의하면, 원고 B이 J회사로부터 2016. 12. 7. 및 2017. 3. 9. 합계 228만 원 상당의 넥타이를 공급받은 사실이 인정되기는 한다. 그러나 원고 B이 위와 같이 매입한 넥타이를 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 나아가 갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 B이 입찰참가자격 등록을 마친 '남성용 넥타이'를 납품하기로 한 계약금액의 규모는 3,591만 원임이 인정되므로, 위 매입규모와 납품규모를 비교하여 볼 때, 원고 B이 J회사로부터 매입한 228만 원 상당의 넥타이를 당연히 3,591만 원 상당의 수요기관에 대한 납품품목에 포함시켰다고 보기도 어렵다.

(다) 피고의 직접 생산 여부 확인을 위한 조사를 거부하였는지 여부

피고는 원고 B이 제조물품의 직접 생산 확인 여부를 위한 현장 점검 당시 원고 B의 사무실에 비치되어 있던 결산서류, 매입매출 대장, 견적서 등을 요구하였으나 이를 거부하였다고 하나, 을 제3호증의 영상만으로는 원고 B이 피고의 위 요구를 거부하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 원고 B이 피고의 조사를 거부하였음을 인정할 증거가 없다.

(5) 원고 C의 직접 생산 위반에 대한 판단

살피건대, 갑 제3호증, 을 제1, 9, 14, 27호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고 C가 입찰참가자격을 등록한 물품을 직접 생산하지 않았다는 처분사유는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(가) '우의' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제14호증의 기재와 영상에 의하면, 원고 C의 생산공장이 위치한 건물 3층에서는 우의 생산이 이루어지지 않고 있고, 위 건물 4층에 있는 K 공장에 우의 생산이 이루어지고 있다는 것이다. 그런데 우의 생산설비가 있는 장소가 원고 C의 공장과 같은 건물에 위치하고 있음에 비추어, 위 증거만으로는 원고 C가 위 우의를 직접 생산하지 않았다거나 같은 건물에 위치한 K로부터 K이 직접 생산한 우의 완제품을 공급받아 이를 납품한 것이라고 단정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다.

(나) '남성용조끼' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제9호증의 기재에 의하면, 원고 C가 주식회사 L으로부터, 2016. 1. 4., 2016. 5. 26., 2016. 5. 31. 각각 소방용 조끼를 공급받았다는 세금계산서를 수취한 사실은 인정된다. 그러나 원고 C가 위와 같이 공급받은 소방용 조끼 품목을 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 나아가 원고 C가 입찰참가자격을 등록한 물품인 '남성용조끼'를 수요기관에 납품한 기간은 2016. 6. 14.부터 2017. 9. 30.인 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 위 납품기간 이전에 소방용 조끼를 다른 업체로부터 공급받은 적이 있다는 사실만으로 당연히 위 소방용 조끼를 수요기관에 그대로 납품하였다고 인정할 수는 없다.

(다) '남성용 모자' 물품의 직접 생산 위반 여부

을 제1호증의 3의 기재에 의하면, 원고 C가 2016. 12, 20. 및 2016. 12. 29. 각각 로부터 합계 2,285,600원 상당의 '소방정정모, 소방령정모, 소방경정모, 소방경정모(여), 소방준감정모' 품목을 공급받았다는 세금계산서를 수취한 사실은 인정된다. 그러나 원고 C가 위와 같이 매입한 모자 품목을 수요기관에 그대로 납품하였음을 인정할 아무런 증거가 없고, 나아가 갑 제3호증의 3의 기재에 의하면, 원고 C가 입찰참가자격 등록을 마친 '남성용모자'를 납품하기로 한 계약금액의 규모는 8,000만 원임이 인정되므로, 위 매입규모와 납품규모를 비교하여 볼 때, 원고 A가 I로부터 매입한 2,285,600원 상당의 모자를 당연히 8,000만 원 상당의 수요기관에 대한 납품품목에 포함시켰다고 보기도 어렵다.

(6) 소결론

따라서 원고들이 직접 생산하는 물품으로 입찰참가자격을 등록한 물품을 직접 생산하지 않았다거나 원고 B이 피고의 직접 생산 여부를 확인하기 위한 조사를 거부하였다는 이 사건 각 처분의 처분사유는 이를 적법한 처분사유로 인정할 수 없다.

라. 소결론

결국 이 사건 각 처분은 적법한 절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 처분사유 또한 적법하지 아니하므로 위법하여 취소되어야 한다.

6. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사민성철

판사박지은

판사윤성진