2019구합15561 지원금일부환수처분 무효확인 청구

주식회사 A

소송대리인 변호사 김덕

소송복대리인 변호사 김록영

한국콘텐츠진흥원장

소송대리인 법무법인(유한) 원 담당변호사 최중영, 성정화

2020, 7. 2.

2020, 9, 10.

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 6. 21. 원고에 대하여 한 지원금일부환수처분은 무효임을 확인한다.

1. 기초사실

가. 원고는 소프트웨어 개발, 제작 및 판매를 목적으로 설립된 법인이고, 한국콘텐츠 진흥원(이하 '진흥원'이라 한다)은 문화산업진흥기본법 제31조에 따라 정부가 문화산업의 진흥·발전을 효율적으로 지원하기 위하여 설립한 법인이다.

나. 진흥원은 2017. 2. 14. 진흥원이 지정하는 연구과제에 대한 연구비 지원을 내용으로 하는 'B 공고를 하였고, 2018. 1. 1. 위 공고에 지원한 원고와 아래와 같은 내용의 B 협약(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결하였다.

다. 진흥원은 이 사건 협약에 따라 원고에게 연구개발비 1억 8,000만 원을 지원하였는데, 피고는 2019. 5. 31. 원고에 대하여 원고가 집행한 인건비 및 연구장비·재료비 중 일부를 연구개발비 지출로 인정할 수 없으니 그 불인정금액 53,629,963원을 반납할 것을 요청하는 내용의 통지를 하였다(이하 '이 사건 선행통지'라 한다).

라. 원고는 이 사건 선행통지에 대하여 이의신청을 하였고, 피고는 2019. 6. 21. "현금 인건비 지출에 대해 시정조치를 안내 받았음에도 조치사항을 이행하지 않았으므로 이의신청을 불인정하고, 연구장비 · 재료비 중 단말기 구입은 이의신청을 인정하며, 기타 부가세는 이의신청을 불인정 "하여 이의신청을 부분인정 하였고, 그에 따라 줄어든 불인정금액 52,759,349원을 반납할 것을 요청하는 내용의 통지를 하였다(이하 '이 사건 통지'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1, 4 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 아래와 같은 이유로 이 사건 통지는 위법하고, 그 하자가 중대 명백하여 무효이다. 1) 피고가 이 사건 통지서에 처분의 법적 근거나 이유를 제시하지 않았으므로, 이 사건 통지는 행정절차법 제23조를 위반하였다.

2) 이 사건 통지는 원고가 시정조치 사항을 이행하지 않았다는 것을 이유로 하는데, 관련 법령에서 시정조치의 미이행을 지원금 환수 사유로 규정하고 있지 않으므로, 이 사건 통지는 법률유보 원칙에 반한다.

3) 설령 이 사건 통지가 절차를 준수하였고 법적 근거가 있는 것이라고 하더라도, 지원금 환수는 행정청의 재량행위인데 피고는 지원금 환수 금액을 일부 감액할 수 있는 사정이 있음에도 이를 고려하지 않고 전액 환수 처분 하였으므로, 이 사건 통지는 재량권을 일탈·남용하였다.

다. 이 사건 통지의 하자가 중대·명백하지 않더라도 무효확인을 구하는 소에는 취소를 구하는 취지도 포함되어 있으므로, 이 사건 통지는 취소되어야 한다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 본안전항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 통지는 구 과학기술기본법(2019. 8. 27. 법률 제16526호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조의2에 근거한 환수처분이 아니라, 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2019. 3. 19. 대통령령 제29625호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 규정'이라 한다) 제19조 제4항1) 등에 따라 연구개발 종료 후 정산 결과 부당하게 집행한 불인정금액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 회수하는 지원금 정산 결과의 통지에 불과하여 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다.

나. 관련 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다. (대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결 등 참조). 다만 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사이어야하므로, 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 그 계약에 근거하여 행하는 의사표시는 이에 해당하지 아니한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결, 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

다. 판단

위 법리에 비추어 이 사안에 관하여 보건대, 앞서 본 기초사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 통지는 피고가 대등한 당사자의 지위에서 이 사건 협약에 근거하여 정산된 연구개발비의 반환을 최고한 것에 불과하므로, 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 원고의 이 사건 소는 부적법하고, 이를 지적하는 피고의 본안전 항변은 이유 있다.

1) 구 과학기술기본법은 중앙행정기관의 장이 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체 등이 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 등에 해당하면 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다는 규정(제11조의2)을 두고 있는 반면, 국가연구개발사업에 참여한 기관 등이 연구개발비를 부당집행한 경우 해당 연구개발비의 정산에 관하여는 규정을 두지 않고 있다. 연구개발비의 정산에 관하여는 구 과학기술기본법 제11조 제5항의 위임에 따른 이 사건 규정 제19조와 과학기술기본법 등에 따라 문화체육관광부장관이 시행하는 연구개발사업의 세부사항에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정된 문화체육관광 연구개발사업관리규정(이하 '이 사건 관리규정'이라 한다) 제24조 등에서 규정하고 있는데, 구 과학기술기본법은 중앙행정기관의 장이 소관 법령으로 정하는 기관 또는 단체에 국가연구개발사업의 과제 기획 등에 관한 업무를 대행하게 할 수 있도록 규정하 면서(제 11조 제4항), 국가연구개발사업의 원활한 추진을 위하여 제4항에 따른 전문기관의 업무에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐(제11조 제5항) 연구개발비의 정산에 관한 사항을 대통령령으로 위임하지 않고 있다. 또한, 이 사건 관리 규정은 구 과학기술기본법이나 이 사건 규정 등에 구체적인 위임근거가 없는 행정기관 내부의 행정규칙에 불과한바, 이 사건 규정 및 이 사건 관리규정의 연구개발비 정산에 관한 규정은 그 자체로는 법규적 효력이 없고 이 사건 협약 제2조, 제22조 제1항이 위 각 규정을 이 사건 협약의 내용으로 하기로 정함에 따라 협약당사자 사이에 구속력을 갖게 된다.

2) ① 피고는 이 사건 선행통지 당시에 "연구개발비 정산결과를 안내하오니 반납대상금액을 기한 내에 반납해주시기 바랍니다"라고 통지하였고, 이 사건 처분 당시에도 "정산 이의신청 검토결과 및 이에 따른 연구개발비 정산결과를 안내드립니다"라고 통지하였는바, 이 사건 선행통지 및 이 사건 통지는 연구개발비 정산에 관한 사항을 통지한 것으로 보이는 점, ② 피고는 원고가 부당하게 집행한 금액 중 정부지원금 지분에 해당하는 금액을 반납대상금액으로 산정하였는데, 이는 이 사건 규정 제19조 제4항, 이 사건 관리규정 제24조 제4항 등의 연구개발비 정산 관련 규정에 의한 것인 점 등을 종합하면, 결국 피고는 이 사건 협약 제5조 제3항, 이 사건 협약의 내용으로

편입된 이 사건 규정 제19조, 이 사건 관리규정 제24조에 따라 연구개발비 정산을 목적으로 이 사건 통지를 한 것이고, 이는 원고와 진흥원이 대등한 당사자의 지위에서 체결한 공법상 계약인 이 사건 협약에 따른 의사표시라고 봄이 타당하다.

3) 원고가 연구개발비를 부당하게 집행하거나, 정산금의 반환요구에 응하지 않더라도, 피고가 원고에 대하여 공법상 제재를 하거나 해당 금액을 체납처분의 예에 따라

징수할 수 있는 법령상 근거가 없는 점에 비추어 보더라도 이 사건 통지는 정산금 반환을 최고한 것에 불과하고, 달리 이 사건 통지가 피고가 우월적 지위에서 행하는 공권력 행사에 해당한다고 볼만한 사정이 없다.

4) 한편, 앞서 본 바와 같이 구 과학기술기본법 제11조의2에서 사업비의 환수에 관하여 규정하고 있고, 이 사건 규정 제27조와 이 사건 관리규정 제40조에서 그 내용을 구체화하고 있기는 하다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 통지는 연구개발비의 정산에 관한 것인 점, 구 과학기술기본법 및 이 사건 규정은 '중앙행정기관의 장'에 의한 사업비 환수를 규정하고 있을 뿐이며, 달리 피고와 같은 '전문기관의 장'에게 별도의 사업비 환수 권한을 부여한바 없는 점 등을 고려하면 이 사건 통지가 구 과학 기술기본법령에 근거한 사업비의 환수처분으로 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사염기창

판사김정민

판사이화진

1) 피고는 근거 규정으로 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제19조 제4항 제2호를 들고 있으나,

위 규정 부칙(제29625호, 2019. 3, 19.) 제1조에서 '이 영은 2019년 9월 1일부터 시행한다'고 규정하고

있어 이 사안에는 이 사건 규정이 적용되는바, 피고가 근거로 들고 있는 조항과 같은 내용의 이 사건

규정 제19조 제4항으로 피고 주장을 선해한다.