2012누3246 공유수면점.사용허가처분취소

한국**발전 주식회사

서울 강남구 ***로 센터

대표이사 김**

소송대리인법무법인(유) 화우

담당변호사 손태호, 임상우

**군수

소송수행자 허**

소송대리인 변호사 김영선

*** 영어조합법인

충남 태안군 **읍_리 -층

대표이사 문**

대전지방법원2012.11.28. 선고2011구합5461 판결

2014. 1. 23.

2014. 2. 13.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2011. 3. 29. 피고보조참가인( 이하 '참가인'이라 한다) 에 대하여 한 공유수면 점용 · 사용허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

(1) 원고는 충남 태안군 **면 ** 리 _ _ 에서 발전설비와 부두를 비롯한 부대시설 (** 화력발전소) 을 소유하고 발전사업을 하고 있다.

(2) 참가인은 2010. 12. 16. 피고로부터 충남 태안군 **면 ** 리 산 (이후 같은 리 _-_, _, 으로 분할되었다)에 대하여 산지전용허가를 받고, 2011. 3. 7. 같은 리 ___-_ 에 동 · 식물관리시설 용도의 건축신고를 한 후, 육상 해수양식장을 신축하여 새우 양식을 하고 있다(이하 위 육상해수양식장을 '이 사건 양식장'이라고한다).

나. 공유수면 점용 · 사용 허가

피고는 2011. 3. 29. 구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제 10599호로 개정되기 전의 것, 이하 '공유수면법'이라 한다) 제8조 제1항에 따라 참가인 에게 충남 태안군 ** 면 ** 리 _-_ 공유수면( 이하 '이 사건 공유수면'이라 한다 ) 에 관하 여 다음과 같은 내용의 점용 · 사용허가를 하였고(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 2011. 3. 30. 공유수면법 제8조 제6항에 따라 이를 고시하였다 (이하 ' 이 사건 고시'라 한다).

다. 행정심판의 청구 등

원고는 2011. 7. 14. 충청남도 행정심판위원회에 이 사건 처분에 대한 취소청구를 하였으나, 충청남도 행정심판위원회는 2011. 10. 6. 제소기간을 도과하였고 청구인적격 도 인정되지 않는다는 이유로 이를 각하하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장

가. 공유수면법 제12조에 위배되어 위법하다는 주장

공유수면법 제12조에 의하면 공유수면관리청은 공유수면 점용 · 사용허가로 인하 여 피해가 예상되는 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자가 있는 경우에는 그의 동의 없 이는 공유수면 점용 · 사용허가를 하여서는 아니 된다.

원고의 전신인 한국전력공사는 이원간척사업과 ** 화력발전소 건설공사 당시 이 사건 공유수면을 포함한 인근 해역에 대하여 **화력발전소 건설 및 가동을 위하여 폐 업보상을 완료하였고, 이후 이 사건 공유수면 인접 토지에 대규모 발전설비를 건설, 발 전사업을 영위하고 있다.

참가인은 이 사건 처분에 따라 이 사건 공유수면을 점용 · 사용하면서 원고를 상 대로 이 사건 공유수면에 유입되는 유연탄 등의 먼지와 발전온배수 등으로 인한 피해 를 주장하면서 민원을 제기하고 손해배상을 청구할 것이 명백하므로(실제로 민원을 제 기하고 있다), 원고는 이를 방지하기 위하여 엄청난 규모의 피해방지시설을 설치하지. 않고서는 발전사업을 제대로 영위할 수 없게 되었다.

따라서 원고는 공유수면법 제12조에서 말하는 '공유수면 점용 · 사용 관련 권리자' 에 해당하는바, '공유수면 점용 · 사용 권리자'인 원고의 동의 없이 참가인에게 이 사건 공유수면 점용 · 사용을 허가 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

나 . 공유수면법 제8조 제3항에 위배되어 위법하다는 주장

공유수면법 제8조 제3항은 '공유수면관리청이 공유수면 점용 · 사용허가를 하려는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다' 고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 공유수면에 대한 점용 · 사용허가를 하기 위해서는 농림수산식품부 장관, 지식경제부 장관, 국토해양부 장관 등과 협의를 하여야 함에도 불구하고 피고는 국토해양부, 대산지방해양항만청과 협의를 하였을 뿐 농림수산식품부, 지식경제부와 협의를 하지 아니한 절차상 하자가 있다. 결국 이 사건 처분은 관계 행 정기관의 장과 협의를 거치지 아니한 위법이 있으므로 취소되어야 한다 .

다. 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다는 주장

이 사건 처분을 둘러싼 공익과 사익의 이익형량을 해보면, 참가인이 이 사건 처 분으로 육상 해수양식장을 운영함으로써 얻게 되는 사익에 비하여 이 사건 처분으로 인하여 발생하게 될 ** 화력발전소 9, 10호기 추가증설 공사의 지장, 원고의 업무 차질 등 공익상의 피해가 현저하게 큰데도, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 위와 같은 이 익형량을 하지 아니하였거나 이를 그르쳤다고 할 것인바, 이 사건 처분은 재량권을 일 탈 · 남용한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변의 요지

(1) 원고는 이 사건 고시일로부터 90일이 경과하였음이 역수상 분명한 2011. 7. 14. 행정심판을 청구하였고, 이를 이유로 각하 재결을 받았다. 부적법한 행정심판청구 에 대한 재결이 있은 후 재결서를 송달받은 날부터 90일 이내에 원래의 처분에 대하여 취소소송을 제기하였다고 하여 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것이 되는 것은 아 니므로, 이 사건 소는 제소기간을 도과한 것으로 부적법하다.

(2) 원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니므로, 이 사건 처분에 대한 취소를 구하기 위한 법률상 이익이 있어야 하나, 원고가 주장하는 피해는 추상적이고 사실적 인 것에 불과할 뿐 법률상 이익에 해당하지 아니하므로 원고에게는 원고적격이 없다.

나. 제소기간 도과 항변에 대한 판단

행정소송법 제20조 제1항의 제소기간 기산점인 '처분이 있음을 안 날' 이라 함은 당사자가 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하는바, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므 로 처분이 있은 날로부터 90일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 제소기간이 도 과하였다고 볼 것은 아니나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등의 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 제소기간이 진행한다고 보아 야 한다(대법원 2002. 5. 24 . 선고 2000두3641 판결 등 참조).

공유수면법 제8조 제6항은 '공유수면관리청은 점용 · 사용허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다' 고 규정하고 있는바, 그 고 시의 효력발생으로 인하여 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고가 이 사건 처분이 있었 음을 알았다고 볼 수 있는지에 관하여 본다.

살피건대, ① 위 규정에 의한 고시는 공유수면에 대한 점용 · 사용허가처분이 있 다는 사실을 관련 이해관계인들의 이익을 위하여 그들에게 널리 알리고자 하는 차원에 서 이루어지는 것으로, 불특정 다수인을 상대로 고시에 의하여 행정처분을 하는 일반 적인 경우와는 달리 그 고시의 효력발생일 또는 고시일에 관련 이해당사자 전원이 그 처분이 있었음을 알았다고 보아야 할 이유가 없는 점 [즉 , 불특정 다수인을 상대로 일률 적으로 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 일반적인 경우에는 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하나(대법 원 2000. 9. 8. 선고 99두11257 판결), 이는 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률 적으로 적용되는 것이므로 그에 대한 행정심판 청구기간도 그와 같이 볼 필요성이 있 기 때문인바, 이 사건 고시의 경우에는 그 처분의 효력발생일과는 아무런 관련이 없어 위와 같이 해석하여야 할 필요가 있다고 보기 어렵다], ② 이 사건 고시일에 이해관계 인들이 일률적으로 그 허가처분이 있었음을 알았다고 본다면, 이해관계인들의 알 권리 를 보장하기 위하여 이루어진 고시로 인하여 그들의 쟁송기간을 단축시키는 결과가 되 어 부당한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 경우 피고가 공유수면법 제8조 제6항 에 따라 그 처분 내용을 고시하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고가 이 사건 고시의 효력발생일 내지 그 고시일에 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 볼 수는 없고( 대법원 1993. 12. 24. 선고 92누17204 판결 참조), 달 리 원고가 그 고시일에 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 인정할 만한 증거가 없다.

따라서 이 사건 소가 제소기간을 도과하여 제기된 것이어서 부적법하다는 피고의 이 부분 본안 전 항변은 이유 없다.

다. 원고적격 관련 항변에 대한 판단

(1) 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기 하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적· 구체적인 이 익을 말하고(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 간접적이 거나 사실적 · 경제적인 이익까지 포함되는 것은 아니다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결 등 참조).

그런데 원고는 이 사건 공유수면 지역에 대한 어업보상을 완료함으로써 위 공 유수면의 점용 · 사용의 금지를 요구할 권리가 있을 뿐만 아니라, 원고가 공유수면법 제12조에 규정된 '공유수면 점용 · 사용 권리자'라는 취지로 주장한다 . 실제 원고에게 이 사건 공유수면에 대한 위와 같은 권리가 있거나, 원고가 이 사건 처분과 관련하여 공유수면법 제12조에 규정된 '공유수면에 대한 점용 · 사용의 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자' 에 해당한다면, 원고에게는 이 사건 처 분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다 할 것이다.

(2) 인정사실

( 가) 한국전력공사는 2001. 4.경 전력산업구조개편촉진에관한법률1)에 의하여 분할되어 원고를 비롯한 5개의 화력발전 주식회사와 1개의 수력자원 주식회사로 설립 되었는데, 원고는 한국전력공사의 **화력발전소에 관한 권리의무를 승계하였다.

(나 ) 한국전력공사와 태안군 사이의 이원지구 간척사업 관련 협약 등

1) 한국전력공사는 1987.1.30. **화력발전소 건설에 관한 국토이용계획 을 신청하였으나, 위 신청이 농림수산부의 간척사업계획과 중복된다는 충청남도의 반 대로 인하여 거부되자, 1987. 7. 8. 농림수산부에 간척사업 및 **화력발전소 건설사업 을 공동으로 진행할 것을 제의하였고, 농림수산부가 이에 동의하여 사업이 진행되었다.

2) 이후동력자원부와 농림수산부는 여러 차례의 협의를 거친 후 1992.6. 16. 한국전력공사가 이원지구 간척사업을 위한 사업비와 보상금의 26.83 %2)를 부담하 되 , 간척사업지구 외 발전소 전면(해면측)의 발전소건설영향권에 대한 어업권 보상도 한국전력공사가 시행하기로 최종 협의하였다.

3) 한국전력공사와 이원지구 간척사업의시행자인 태안군은 1992.11. 12. 이원간척사업지구 내 **화력건설로 인한 어업피해 보상과 관련하여, 신고어업은 전체 에 대하여 보상하고 면허어업은 발전소 건설영향 범위 내의 6건 (14호, 70호, 1482호, 1501호 , 1505호 , 위 면허 중 70호는 이 사건 공유수면과 같이 501해구에 해당한다 ) 을 우선보상하고, 보상비 등 소요예산은 태안군의 요청에 따라 한국전력공사가 부담하기 로 협의하였다.

4) 태안군은 1992.11.27. 이원간척사업지구 내**화력건설로 인한 어업 피해보상 소요예산으로 37억 8,000만 원을 청구하여 한국전력공사로부터 이를 지급받 았다.

5) 한국전력공사는 1993. 10. 태안군으로부터 '태안군이 농경지조성 목적 으로 농림수산부로부터 공유수면매립승인을 받아 매립사업을 추진 중인 이원지구 간척 지 일부(발전소 부지 35ha, 회사장 부지 250ha 합계 285ha) 에 대한 매립권리'를 양수 하는 내용의 계약을 체결하였는데, 사업비와 양도 · 양수 지역의 보상비는 '1992. 6. 16. 농림수산부와 상공자원부의 협의된 내용' 에 따라 분담하되 위 보상은 태안군이 시행하 기로 하였다.

(다 ) **화력발전소 건설에 따른 피해 보상

1) 한국전력공사는 "**화력발전소 건설에 따른 피해영향범위조사와 피해 어업권 및 어선손실보상액 산출" 에 관하여 한국해양연구소에 연구를 의뢰하였는데, 한 국해양연구소는 1995. 8. 경 이 사건 공유수면이 포함된 501해구의 일부를 어업권을 소 멸시켜야 할 것으로 보고하였다.

2) 한국전력공사는 1995.11.27. **화력발전소 건설에 따른 어업피해보상 에 관하여 피해예상구역에서 어업을 영위해 온 보상대상자들(면허어업 7건 , 선박 36척 ) 을 대표하는 학암포 어민 및 어촌계장과 합의서를 작성하였고, 그 합의서에 따라 어업 피해보상액 3,782,804,870원을 어민들에게 지급하였다.

( 라 ) 이 사건 공유수면 해구에 대한 보상

1)이 사건공유수면이 있는 충남 태안군 원북면 방갈리 지역에 대한 어 업보상은 태안군이 이원지구 간척사업에 따른 보상으로 한국전력공사로부터 보상비를 받아 1994. 12.경부터 1995. 11. 21.경까지 사이에 지급하였는데, 당시 위 보상금 지급 과 관련하여 작성된 서류에는 "**화력 관련 어업보상금 지급내역(갑 제23호증의 3)", "**화력피해보상금(갑 제33호증의 1)", " *화력사전공사피해보상금(갑 제33호증의 2)" 등으로 기재되어 있다.

2) 한편 이 사건 공유수면 지역은 **화력발전소 공사 및 가동으로 인한 피해예상구역 중 501해구에 포함되어 있고, 위 501해구는 예상피해율이 515% 에 이르 렀으나, 이 지역에 대한 어업보상은 위와 같이 이원지구 간척사업 과정에서 이미 이루 어져 한국전력공사가 **화력발전소 건설로 인해 직접 지급하는 어업보상 지역에는 포 함되지 않았다.

(마 ) 이 사건 공유수면에 대한 점용 · 사용허가 및 어업면허 내역

피고는 이 사건 공유수면을 포함한 인근 해역에 공유수면점용·사용 허 가를 해 준 적이 없고 , 어업면허는 태안양식 제306호 , 제378호 , 제427호 , 태안마을 제 59호, 제60호 등을 내어 주었으나, ** 화력발전소로 인한 일체의 보상요구 등 민원을 제기하지 않겠다고 동의한 각서를 제출받고 어업면허를 내어 주었다.

( 바 ) 이 사건 공유수면의 위치 등

1) 이 사건 공유수면은 원고가 운영하고 있는 **화력발전소부지로부터 최소 200m 이상 떨어져 있기는 하나, 그 공유수면은 **화력발전소에서 배출하는 발전 온배수가 영향을 미칠 수 있는 범위( 약 3~4km) 내에 위치하고 있다.

2) 이 사건 양식장은 방진펜스를사이에 두고원고의 화력발전소와 곧바 로 인접해 있고, 참가인은 원고에게 석탄분진 등으로 인한 피해를 방지해 줄 것을 지 속적으로 요구하여 왔다.

[인정근거] 갑 제7 내지 23, 31 내지 33호증, 을 제3호증( 가지번호 포함)의 각 기재, 제1심 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

(3) 원고가 이 사건 공유수면 점용 · 사용허가 금지를 요구할 권리가 있는지 여부

원고는 위 (2)항에서 본 바와 같이 이 사건 공유수면과 관련하여 이원간척사 업 당시 그 공유수면에 존재하던 어업권에 대하여 ** 화력발전소 건설 및 가동으로 인 한 영향권 범위 내에 있음을 이유로 소멸보상을 실시하여 보상금을 지급한 사실이 인 정된다(피고는 이 사건 공유수면 지역에 대한 어업피해 보상은 **화력발전소 건설 및 가동에 따른 보상이 아니라는 취지로 주장하나, 한국전력공사의 이원지구 간척사업 공 유수면 매립권의 양수 경위, 보상금 분담 목적 및 분담 정도, 이 사건 공유수면을 포함 한 501해구가 발전소 건설 및 가동으로 인한 발전온배수 배출로 인한 어업권 소멸 대 상 지역으로 분류되었던 점, 이 사건 공유수면 지역 어업피해 보상 당시의 상황, ** 화 력발전소 건설로 인한 피해보상 시 이 사건 공유수면 지역이 제외된 경위 등에 비추어 이 사건 공유수면 지역에 대한 보상을 단순히 이원방조제 건설로 인한 보상으로만 보 기는 어렵다).

한편, 수산업법 제11조 제1항은 시장 · 군수 · 구청장은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조의 공익사업을 위하여 필요한 경우(수산업법 제 34조 제1항 제6호 ) 등이 있으면 어업면허를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있고 , 같 은 법 제43조 제2항은 위와 같이 같은 법 제34조 제1항 제6호 등에 따른 공익의 보호 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 어업허가의 제한 또는 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으며, 충청남도 2010년도 어장이용개발계획세부지침에 따르면 공익사업을 위해 폐업보상이 완료된 수면에 대하여는 신규어장 개발을 금지하여야 한다고 되어 있

이 사건에 관하여 보건대, 위 (2)항 인정사실을 종합해 보면 **화력발전소 인 근 공유수면은 ** 화력발전소 전기 사업이라는 공익사업을 위하여 폐업보상이 완료된 수면으로 신규어장 개발이나 신규 어업면허가 금지되거나 제한되는 지역이라 할 것이 고, 실제 피고는 이 사건 공유수면을 포함한 인근 해역에 어업면허를 내주면서 **화력 발전소로 인한 일체의 보상요구 등 민원을 제기하지 않겠다고 동의한 각서를 제출받아 왔다. 그러나 비록 원고가 이 사건 공유수면 지역에 대한 어업보상을 마쳤다 하더라도 이는 어업권에 대한 피해보상으로 위와 같이 신규어장 또는 신규 어업면허에 관한 제 한 효과가 발생할 뿐 그 보상으로 인하여 원고가 보상 지역 공유수면을 독점적 · 배타 적으로 사용할 권리를 취득하였다고 볼 수는 없다 .

따라서 원고가 이 사건 공유수면의 점용 · 사용허가 금지를 요구할 권리를 가 졌다고 보기는 어렵다 .

(4) 원고가 공유수면법 제12조의 공유수면 점용 · 사용 관련 권리자인지 여부

원고가 공유수면법 제12조 본문에서 정하는 공유수면 점용 · 사용의 허가로 '피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자 ' 에 해당하는지 본다.

(가 ) '대통령령으로 정하는 권리를 가진 자 '인지 여부

공유수면법시행령 제12조 제1항 제6호는 '대통령령으로 정하는 권리를 가진 자' 의 하나로 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자' 를 규정하고 있다.

그런데 제1심법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를종합하면, 이 사건 공유수면이 원고가 운영하고 있는 **화력발전소 부지로부터 최소 200m 이상 떨 어져 있기는 하나 그 공유수면은 **화력발전소에서 배출하는 발전온배수가 영향을 미 칠 수 있는 범위에 포함되어 있으며, 이 사건 공유수면을 점 · 사용하는 이 사건 양식 장은 원고의 화력발전소와 바로 연접되어 있는 사실이 인정되는바, 이에 따르면 원고 는 위 규정에서 말하는 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자' 에 해당하다고 봄이 상당하다.

(나) '피해가 예상되는 권리'인지 여부

공유수면법시행령 제12조 제4항은 '법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 ① 해당 점용 · 사용허가로 권리자가 그 권리의 목 적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), ② 피해 를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토 지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부( 제2호)의 기준을 검토하여야 한다'고 규정하고 있다 .

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3,4,6,7, 11호증(가지번호포함)의 각 기재, 제1심 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 원고의 화력발전 소 인근에서 어업, 양식업 등에 종사하던 주민들이 2009년 이전부터 원고에 대하여 지 속적으로 소음, 비산먼지, 살수용수 날림, 발전온배수의 악영향 등을 이유로 민원을 제 기해 왔고, 손해배상청구를 하기도 하였던 사실, ② 피고가 원고의 화력발전소 인근에 어업면허를 설정해 주는 경우 '** 화력발전소로 인한 일체의 보상요구 등 민원을 제기 하지 않겠다고 동의한 각서를 성실히 이행하여야 한다' 는 제한을 붙여왔던 사실, ③ 이 사건 양식장은 방진펜스를 사이에 두고 원고의 화력발전소와 곧바로 인접해 있고 , 참 가인은 원고에게 석탄분진 등으로 인한 피해를 방지해 줄 것을 지속적으로 주장하고 있는 사실을 인정할 수 있다. 그러나 앞서 든 증거들과 을 제1, 2호증의 각 기재 및 영 상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고의 인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자로서의 권리가 이 사건 처분으 로 인하여 피해가 예상되는 권리에 해당한다고 볼 수는 없다.

1) 공유수면법제12조는 기존에 공유수면점용·사용권, 어업권, 인근 토 지 · 인공구조물의 소유권 등의 권리를 가지고 이를 향유하던 자가 당해 공유수면 점 용 · 사용허가로 인하여 기존의 권리를 제대로 행사할 수 없게 되는 피해를 입을 우려 가 있는 경우 그 권리자를 보호하기 위하여 규정된 것으로, 여기에서 말하는 '피해'는 당해 공유수면 점용 · 사용허가로 인하여 기존의 권리자가 입게 되는 피해를 의미하는 것이다(원고도 이에 대해서는 동의하면서 원고가 피해방지시설을 하거나 참가인에게 손해배상을 해 줌으로써 입게 되는 그 비용 상당액을 위 규정에서 말하는 '피해' 에 해 당한다고 주장하고 있다). 따라서 공유수면법 시행령 제12조 제4항 제2호에서 말하는 '피해를 방지하는 시설'은 기존의 권리자(원고)가 당해 공유수면 점용 · 사용허가로 인 하여 "입게 될" 피해를 방지하기 위하여 설치하는 시설을 의미한다고 보아야 하고 , 원 고의 주장과 같이 기존의 권리자(원고)가 당해 공유수면 점용 · 사용허가에 따른 권리 자 (참가인)에게 "입히게 될" 피해를 방지하기 위하여 설치하는 시설까지 포함한다고 보 기는 어렵다.3)

2) 원고는 참가인의원고에 대한 민원이나 손해배상청구 등으로 인하여 원고가 막대한 비용을 들여 심층배수시설 등의 피해방지시설을 설치하거나 손해배상을 하지 않고는 화력발전소를 운영할 수 없다고 주장하나, 인근 어민들이 원고를 상대로 발전온배수로 인한 피해를 주장하며 손해배상청구를 한 여러 사건에서 어민들의 청구 가 그 요건에 대한 입증이 부족하다는 이유로 기각되었던 점, 참가인의 경우 이 사건 공유수면 인근에서 원고가 화력발전소를 운영하고 있다는 사실을 알고 있는 상태에서 이 사건 처분을 받아 양식장 사업을 시작하였으므로, 이러한 경우 화력발전소의 정상 적인 운영으로 인하여 참가인 법인이 불법행위로 인한 손해배상청구를 할 수 있는 정 도의 어떤 특별한 손실을 입게 된다고 평가하기는 어려운 점(대법원 1999. 11. 23. 선 고 98다11529 판결 참조) 등을 고려하면, 참가인 법인이 원고를 상대로 발전온배수 등 에 따른 피해발생을 이유로 손해배상청구를 한다 하더라도 달리 특별한 사정이 없는 한 그 청구가 받아들여질 것이라고 보기도 어렵다.

3) 뿐만 아니라 참가인등은 현재 이 사건 양식장에 유입되는 석탄분진, 유독가스와 악취 등으로 인한 피해를 주장하고 있을 뿐, 이 사건 공유수면에 유입되는 발전온배수로 인한 피해를 주장하고 있지는 않은바, 원고가 이 사건 공유수면에 대한 점용 · 사용허가인 이 사건 처분과 관련하여 비용을 들여 피해방지시설을 해야 하는 상 황에 있다고 인정하기도 어렵다( 갑 제4호증의 기재와 제1심 법원의 현장검증 결과에 의 하더라도, 참가인은 원고를 상대로 이 사건 양식장에 미치는 영향과 관련한 민원을 제기하고 있을 뿐, 이 사건 공유수면과 관련된 민원을 제기한 사실은 전혀 없는바, 원 고가 입고 있다고 주장하는 피해도 이 사건 공유수면 점용 · 사용 허가로 인한 피해라 기보다 이 사건 양식장 허가로 인한 것으로 보인다).

4) 그밖에원고가 주장하는피해, 즉 현재 공사 중인 발전소9,10호기 건 설로 참가인에게 손실보상 내지 손해배상을 해 주거나 추후 참가인이 양식어종을 변경 하여 발전온배수로 인한 피해를 주장할 수도 있다는 점 , 참가인 및 그 구성원의 민원 에 대한 대처로 인한 피해 등은 아직 발생하지 않았을 뿐만 아니라 이 사건 공유수면 점용 · 사용허가로 인한 피해라거나 직접적 · 구체적인 피해라고 볼 수 없다.

5) 또한, 앞서 든 여러 사정만으로는원고가 발전소 토지를 권리의 목적 에 따라 이용할 수 없게 되었다고 볼 수도 없다.

(다) 그렇다면 참가인에 대한 피고의 이 사건 처분과 관련하여, 원고는 공유수 면법 제12조에서 말하는 '공유수면에 대한 점용 · 사용허가로 인하여 피해가 예상되는 권리를 보유한 자'에 해당하지 않는다고 할 것이다.

(5 ) 결국 원고가 이 사건 공유수면 지역에 대한 어업보상으로 그 공유수면의 점 용 · 사용허가 금지를 요구할 권리를 가졌다고 볼 수 없고, 나아가 원고가 주장하는 '참 가인의 민원 내지 손해배상청구로 인하여 설치할 피해방지시설 비용 상당액의 손해' 등은 이 사건 처분에 따른 간접적이거나 사실적 · 경제적인 이익의 침해에 불과하다고 할 것이며, 그 밖에 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있음을 인 정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없 다는 피고의 이 부분 본안 전 항변은 이유 있다.

라. 소결론

그러므로 이 사건 소는 원고적격이 없는 자가 제기한 것이어서 부적법하므로 피 고의 본안 전 항변은 이유 있다(따라서 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요가 없다). 5 . 결론

그렇다면, 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

이승훈 (재판장)

유선주

허선아

1) 이 법은 한국전력공사법에 의한 한국전력공사의 분할 지원 등을 목적으로 하는 법률로서 2009. 12. 31.까지만

효력을 가진다.

2) 이원지구 간척사업 전체 공유수면 (1,325ha)에서 담수호 면적을 제외한 면적(1,026ha)에 대한 한국전력공사의 공

유수면 점유면적(발전소 부지 35ha, 석탄재 매립 회사장 250ha)비율

3) 원고의 주장과 같이 해석한다면, 공유수면법 제12조에서 말하는 '피해'와 공유수면법 시행령 제12조 제4항 제2

호에서 말하는 '피해방지시설'에서의 '피해'가 전혀 다른 것을 의미하게 되는바, 그와 같은 해석은 관련 규정에서

사용된 같은 단어의 의미를 달리 해석하는 것이어서 채용하기 어렵다.

별지

관계 법령

■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률

제8조(공유수면의 점용 · 사용허가)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관 리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용( 이하 "점용· 사용" 이라 한다)의 허가(이하 "점용 · 사용허가" 라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해 당 공유수면을 점용· 사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 국토해양부령으로

정하는 행위는 제외한다 .

③ 공유수면관리청은 점용 ·사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관 의 장과 미리 협의하여야 한다.

⑥ 공유수면관리청은 점용 · 사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하 는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다.

제12조(점용 · 사용허가 등의 기준)

공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용 · 사용허가를 하거나 점용 · 사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자( 이 하 "공유수면 점용· 사용 관련 권리자"라 한다) 가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된 다 . 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공유수면 점용· 사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용 · 사용에 동의한 경우

2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용

1 . 사용하려는 경우

■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령

제12조(권리자 등)

① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자" 란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

1. 법 제8조에 따른 점용 · 사용허가를 받은 자

2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자

3. 「수산업법」 제2조제11호에 따른 입어자

4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자

5 「수산업법」 제41조제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자

6. 인접한 토지· 인공구조물의 소유자 또는 점유자

7. 조선소의 소유자 또는 점유자[조선소에서 선박을 상가(상가)하는 데에 필요한 공유수면으로서 수중

선가대 (선가대) 의 끝으로부터 상가할 수 있는 최대선박 길이의 3배 이내의 공유수면에 대한 허가

· 협의 또는 승인의 경우만 해당한다 ]

④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다.

1. 해당 점용· 사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라

공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부

2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적

정하게 이용할 수 없는지 여부