대전지방법원 2012.11.28.선고 2011구합5461 판결

나. 피고보조참가인 민어도 영어조합법인(이하 '참가인 법인'이라고 한다)은 2010. 12. 16. 피고로부터 충남 태안군 원북면 방갈리 산 3번지(이후 같은 리 11-1, 2, 3번지로 분할되었다)에 대하여 산지전용허가를 받고, 2011. 3. 7. 같은 리 11-2번지에 동·식물 관리시설 용도의 건축신고를 한 후, 육상 해수양식장을 신축하여 새우 양식을 하고 있다(이하 '이 사건 양식장'이라고 한다).다. 피고는 2011. 3. 29. 공유수면 관리 및 대럽에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라고 한다) 제8조 제1항에 따라 참가인 법인에게 충남 태안군 원북면 방갈리 10-2 공유수면(이하 '이 사건 공유수면'이라고 한다)에 관하여 유상 해수양식장 취. 배수관 설치를 목적으로 한 점용·사용허가를 하였고(이하 '이 사건 처분'이라고 한다), 2011. 3. 30. 공유수면법 제8조 제6항에 따라 이를 고시하였다(이하 '이 사건 고시'라고 한다). 라. 원고는 2011. 7. 14. 충청남도 행정심판위원회에 이 사건 처분에 대한 취소청구를 하였으나, 위 위원회는 2011. 10. 6. 제소기간을 도과하였고 청구인적격도 인정되지 않는다는 이유로 이를 각하하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

원고는 이 사건 공유수면 인접 토지에서 대규모 발전설비를 보유하며 발전사업을 영위하고 있는데, 참가인 법인은 이 사건 처분에 따라 이 사건 공유수면을 점용·사용하면서 원고를 상대로 이 사건 공유수면에 유입되는 유연탄 등의 먼지와 발전온배수 등으로 인한 피해를 주장하며 민원을 제기하고 손해배상을 청구할 것이 명백하므로(실제로 민원을 제기하고 있다), 원고는 이를 방지하기 위하여 엄청난 규모의 피해방지시설을 설치하지 않고서는 발전사업을 제대로 할 수 없게 되었다. 따라서 원고는 공유수면법 제12조에서 말하는 '공유수면 점용·사용 관련 권리자'에 해당한다. 그럼에도 피고는 원고의 동의 없이 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변

1) 원고는 이 사건 고시일로부터 90일이 경과하였음이 역수상 분명한 2011. 7. 14. 행정심판을 침구하였고, 이를 이유로 각하 재결을 받았다. 부적법한 행정심판청구에 대한 재결이 있은 후 재결서를 송달받은 날부터 90일 이내에 원래의 처분에 대하여 취소소송을 제기하였다고 하여 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것이 되는 것은 아니므로, 이 사건 소는 제소기간을 도과한 것으로 부적법하다.

2) 원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니므로, 이 사건 처분에 대한 취소를 구하기 위한 법률상 이익이 있어야 하나, 원고가 주장하는 피해는 추상적이고 사실적인 것에 불과하여 원고에게는 원고적격이 없다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 제소기간 도과 항변에 대한 판단

행정소송법 제20조 제1항의 제소기간 기산점인 '처분이 있음을 안 날'이라 함은 당사자가 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하는바, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 90일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 제소기간이 도과하였다고 볼 것은 아니나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등의 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 제소기간이 진행한다고 보아야 한다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두3641 판결 등 참조).

공유수면법 제8조 제6항은 '공유수면관리칭은 점용·사용허가를 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다'고 규정하고 있는바, 그 고시의 효력발생으로 인하여 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고가 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 볼 수 있는지에 관하여 살피건대, ① 위 규정에 의한 고시는 공유수면에 내한 점용·사용허가처분이 있다는 사실을 관련 이해관계인들의 이익을 위하여 그들에게 널리 알리고자 하는 차원에서 이루어지는 것으로, 불특정 다수인을 상대로 고시에 의하여 행정처분을 하는 일반적인 경우와는 달리 그 고시의 효력발생일 또는 고시일에 관련 이해당사자 전원이 그 처분이 있었음을 알았다고 보아야 할 필연적인 이유는 없다고 할 것인 점[즉, 불특정 다수인을 상대로 일률적으로 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 일반적인 경우에는 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하나(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두11257 판결), 이는 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로 그에 대한 행정심판 청구기간도 그와 같이 볼 필요성이 있기 때문인바, 이 사건 고시의 경우에는 그 처분의 효력발생일과는 아무런 관련이 없어 위와 같이 해석하여야 할 필요가 있다고 보기 어렵다], ② 이 사건 고시일에 이해관계인들이 일률적으로 그 허가처분이 있었음을 알았다고 본다면, 이해관계인들의 알 권리를 보장하기 위하여 이루어진 고시로 인하여 그들의 쟁송기간을 단축시키는 결과가 되어 부당한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 경우 피고가 공유수면법 제8조 제6항에 따라 그 처분 내용을 고시하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고가 이 사건 고시의 효력발생일 내지 그 고시일에 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 볼 수는 없다고 할 것이고(대법원 1993. 12.24. 선고 92누17204 판결 참조), 달리 원고가 그 고시일에 이 사건 처분이 있었음을 알았다는 사실을 인정할 아무런 증거가 없다.

따라서 원고가 이 사건 고시일에 이 사건 처분이 있었음을 알았다는 것을 전제로 이 사건 소는 제소기간이 도과하여 부적법하다는 주장 부분과 관련한 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

2) 원고적격이 없다는 항변에 대한 판단

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 7. 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적 · 구체적인 이익을 말하고(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 간접적이거나 사실적 ·경제적인 이익까지 포함되는 것은 아니다(대법원 2006, 5. 25. 선고 2003두11988 판결 등 참조).

그런데 공유수면법 제12조는 공유수면관리청이 공유수면에 대한 점용·사용허가를 할 때 '그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자'가 있는 경우 그 권리자가 동의한 경우가 아닌 한 허가를 하여서는 안된다고 규정하고 있는바, 이 사건 처분과 관련하여 만일 원고를 위 규정에서 말하는 '그 허가로 피해가 예상되는 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자'에 해당하는 것으로 볼 수 있다면, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다.

가) 그러므로 살피건대, 우선 공유수면법 시행령 제12조 제1항 제6호는 '대통령령으로 정하는 권리를 가진 자'의 하나로 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자'를 규정하고 있는바, 이 법원의 현장검증 결과에 따르면, 이 사건 공유수면이 원고가 운영하고 있는 태안화력발전소 부지로부터 최소 200m 이상 떨어져 있기는 하나 그 공유수면은 태안화력발전소에서 배출하는 발전온배수가 영향을 미칠 수 있는 범위(약 3-4km라고 한다)에 포함되어 있음을 알 수 있으므로, 원고는 일단 위 규정에서 말하는 '인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자'에는 해당한다고 할 것이다.

나) 다음으로, 원고의 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자로서의 권리가 공유수면법 제12조에서 말하는 '이 사건 허가로 피해가 예상되는 권리'에 해당하는지에 관하여 본다.

공유수면법 시행령 제12조 제4항은 '법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 ① 해당 점용·사용허가로 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), ② 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니 하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)의 기준을 검토하여야 한다'고 규정하고 있다.이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3, 4, 6호증, 제7호증의 1 내지 6의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 원고의 화력발전소 인근에서 어업, 양식업 등에 종사하던 주민들이 1999년 이전부터 원고에 대하여 지속적으로 소음, 비산먼지, 살수용수 날림, 발전온배수의 악영향 등을 이유로 민원을 제기해 왔고, 손해배상청구를 하기도 하였던 사실, 2 피고가 원고의 화력발전소 인근에 어업면허를 설정해 주는 경우 '태안화력발전소로 인한 일체의 보상요구 등 민원을 제기하지 않겠다고 동의한 각서를 성실히 이행하여야 한다'는 제한을 붙여 왔던 사실, ③) 이 사건 양식장은 방진펜스를 사이에 두고 원고의 화력발전소와 곧바로 인접해 있고, 참가인 법인은 원고에게 석탄분진 등으로 인한 피해를 방지해 줄 것을 지속적으로 주장하고 있는 사실을 인정할 수 있으나, 한편 을 제1, 2호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고의 인접한 토지 · 인공구조물의 소유자 또는 점유자로서의 권리가 이 사건 처분으로 인하여 피해가 예상되는 권리에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

(1) 공유수면법 제12조는 기존에 공유수면 점용·사용권, 어업권, 인근 토지 · 인공구조물의 소유권 등의 권리를 가지고 이를 향유하던 자가 당해 공유수면 점용·사용 허가로 인하여 기존의 권리를 제대로 행사할 수 없게 되는 피해를 입을 우려가 있는 경우 그 권리자를 보호하기 위하여 규정된 것으로, 여기에서 말하는 '피해'는 당해 공유수면 점용·사용허가로 인하여 기존의 권리자가 입게 되는 피해를 의미하는 것이다.

(원고도 이에 대해서는 동의하면서 원고가 피해방지시설을 함으로써 입게 되는 그 비용 상당액을 위 규정에서 말하는 '피해'에 해당한다고 주장하고 있다). 따라서 공유수면법 시행령 제12조 제4항 제2호에서 말하는 '피해를 방지하는 시설'은 기존의 권리자(원 고)가 당해 공유수면 점용·사용허가로 인하여 "입게 될" 피해를 방지하기 위하여 설치하는 시설을 의미한다고 보아야 하고, 원고의 주장과 같이 기존의 권리자(원고)가 당해 공유수면 점용·사용허가에 따른 권리자(참가인 법인)에게 "입히게 될" 피해를 방지하기 위하여 설치하는 시설까지 포함한다고 보기는 어렵다.1)

(2) 원고는 태안화력발전소를 설치하면서 그로 인하여 피해를 입게 된 인근 해역의 어업권 등에 대하여 손실보상을 한 사실이 있으나, 이 사건 공유수면은 그 손실보상 해역에는 포함되어 있지 않은바(원고는 당초 이 사건 공유수면 역시 원고가 손실보상을 했던 해역에 포함된다고 주장하였으나, 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 2012. 8. 29.자 준비서면에서는 화력발전소 건실사업이 아닌 이원방조제 건설사업 당시 손실보상이 이루어졌던 헤역임을 인정하는 듯한 취지의 진술을 하였다), 원고가 이 사건 공유수면에 대하여 어떤 직접적인 권리를 가지고 있다고 보기도 어렵다.

(3) 원고는 참가인 조합의 원고에 대한 민원이나 손해배상청구 등으로 인하여 원고가 막대한 비용을 들여 피해방지시설을 하지 않고는 화력발전소를 운영할 수 없다고 주장하나, 인근 어민들이 원고를 상대로 발전온배수로 인한 피해를 주장하며 손해배상청구를 한 여러 사건에서 어민들의 청구가 그 요건에 대한 입증이 부족하다는 이유로 기각되었던 점, 참가인 법인의 경우 이 사건 공유수면 인근에서 원고가 화력발전소를 운영하고 있다는 사실을 알고 있는 상태에서 이 사건 처분을 받아 양식장 사업을 시작하였으므로, 이러한 경우 화력발전소의 정상적인 운영으로 인하여 참가인 법인이 불법행위로 인한 손해배상청구를 할 수 있는 정도의 어떤 특별한 손실을 입게 된다고 평가하기는 어려운 점(대법원 1999. 11. 23. 선고 98다11529 판결 참조) 등을 고려하면, 참가인 법인이 원고를 상대로 발전온배수 등에 따른 피해발생을 이유로 손해배상청구를 한다 하더라도 달리 특별한 사정이 없는 한 그 청구가 받아들여질 것이라고 보기도 어렵다.

(4) 뿐만 아니라 참가인 법인은 현재 이 사건 양식장에 유입되는 석탄분진으로 인한 피해를 주장하고 있을 뿐, 이 사건 공유수면에 유입되는 발전온배수로 인한 피해를 주장하고 있지는 않은바, 원고가 이 사건 공유수면에 대한 점용·사용허가인 이 사건 처분과 관련하여 비용을 들여 피해방지시설을 해야 하는 상황에 있다고 인정하기도 어렵다(갑 제4호증과 원고가 현장검증 당시 제출하였던 참고자료, 4의 가 기재에 의하더라도, 참가인 법인은 원고를 상대로 이 사건 양식장과 관련한 민원을 제기하고 있을 뿐, 이 사건 공유수면과 관련된 민원을 제기한 사실은 전혀 없다).

다) 결국 참가인 법인에 대한 피고의 이 사건 처분과 관련하여, 원고는 공유수면법 제12조에서 말하는 '공유수면에 대한 점용·사용허가로 인하여 피해가 예상되는 권리를 보유한 자' 내지는 '공유수면 점용·사용 관련 권리자'에 해당하지 않는다고 할 것인바, 그렇다면 원고가 주장하는 '참가인 법인의 민원 내지 손해배상청구로 인하여 피해방지시설을 설치함으로써 발생하게 될 것이라는 그 비용 상당액의 손해'는 합리적으로 그 발생가능성이 인정되기 곤란한 것이거나 혹은 이 사건 처분에 따른 간접적이거나 사실적 · 경제적인 이익의 침해에 불과하다고 봄이 상당하다 할 것이고, 그 밖에 달리 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 따라서 원고의 이 사건 소는 원고적격이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다고 할 것인바, 이 점을 지적하는 피고의 본안전 항변은 이유 있다.

4. 결 론

그러므로 부적법한 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.