대법원 2014.9.4. 선고 2014두5163 판결 | 리걸엔진

1. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익을 말한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

한편 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'이라 한다)은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률로서(제1조), 공유수면 점용·사용허가 등의 기준과 관련하여 제12조에서 "공유수면관리청은 공유수면 점용·사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 '공유수면 점용·사용 관련 권리자'라 한다)가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(제1호)에는 그러하지 아니하다"라고 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 공유수면법 시행령 제12조 제1항은 "공유수면법 제12조 본문에서 '대통령령으로 정하는 권리를 가진 자'란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다"고 규정하면서 제6호에서 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자(이하 '인접 토지 소유자 등'이라 한다)를 들고 있고, 같은 조 제4항은 "공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용·사용허가로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)를 검토하여야 한다"고 규정하고 있다.

위와 같은 공유수면법의 관련 규정 및 입법취지 등을 앞에서 본 원고적격에 관한 법리에 비추어 보면, 공유수면법 제12조 및 공유수면법 시행령 제12조 제1항, 제4항의 취지는 공유수면 점용·사용허가로 인하여 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자 등의 개별적·직접적·구체적 이익까지도 보호하려는 것이라고 할 수 있고, 따라서 공유수면 점용·사용허가로 인하여 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자 등은 공유수면 점용·사용허가처분의 취소 또는 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다.

그리고 공유수면 점용·사용허가로 인하여 인접 토지 소유자 등에게 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는지 여부는, 공유수면법 시행령 제12조 제4항 각 호에서 정한 기준과 아울러 인접 토지 소유자 등이 토지나 인공구조물을 소유 또는 점유하게 된 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용·사용의 기간과 목적, 공유수면 점용·사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다.

2. 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.

가. 한국전력공사는 1987. 7. 8. 농림수산부에 간척사업 및 태안화력발전소 건설사업을 공동으로 진행할 것을 제의하였고 농림수산부가 이에 동의하여 공동으로 사업이 진행되었다. 이후 동력자원부와 농림수산부는 여러 차례의 협의를 거친 후 1992. 6. 16. 한국전력공사가 이원지구 간척사업을 위한 사업비와 보상금의 26.83%를 부담하되, 간척사업지구 외 발전소 전면(해면측)의 발전소건설영향권에 대한 어업권 보상도 한국전력공사가 시행하기로 최종 협의하였다.

나. 이에 따라 이 사건 공유수면이 위치한 충남 태안군 원북면 방갈리 지역에 대한 어업보상은 태안군이 이원지구 간척사업에 따른 보상으로 한국전력공사로부터 보상비 37억 8,000만 원을 받아 1994. 12.경부터 1995. 11. 21.경까지 사이에 신고어업 전체와 발전소 건설영향 범위 내에 있는 면허어업 등에 대한 보상비로 지급하였는데, 당시 위 보상금 지급과 관련하여 작성된 서류에는 '태안화력 관련 어업보상금 지급내역', '태안화력피해보상금', '태안화력사전공사피해보상금' 등으로 기재되어 있다.

다. 이 사건 공유수면지역은 태안화력발전소 공사 및 가동으로 인한 피해예상구역 중 501해구에 포함되어 있으며, 원고가 운영하는 태안화력발전소에서 배출하는 발전은 배수가 영향을 미칠 수 있는 범위(약 3~4km) 내에 위치하고 있다. 한국전력공사는 '태안화력발전소 건설에 따른 피해영향범위 조사와 피해어업권 및 어선손실보상액 산출'과 관련하여 한국해양연구소에 연구를 의뢰하였는데, 한국해양연구소는 1995. 8.경 이 사건 공유수면이 포함된 501해구의 일부에 대해 어업권을 소멸시켜야 할 것으로 보고하였다.

이에 따라 한국전력공사는 1995. 11. 27. 피해예상구역에서 어업을 영위해 온 보상대상자들을 대표하는 학암포 어민 및 어촌계장과 합의서를 작성하여 어업피해보상액을 지급하였으며, 한편 이 사건 공유수면 지역에 대한 어업보상이 위 나.항과 같이 한국전력의 보상비에 의하여 이미 이루어졌으므로, 태안화력발전소 건설에 의한 직접 어업보상 지역에는 포함되지 않았다.

라. 그 후 원고는 한국전력공사의 태안화력발전소에 관한 권리의무를 승계하였고, 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 태안화력발전소와 인접한 곳에 육상 해수양식장(이하 '이 사건 양식장'이라 한다)을 신축한 다음 2011. 3. 20. 피고로부터 이 사건 양식장의 취·배수관 설치를 목적으로 하여 이 사건 공유수면에 대한 점용·사용허가(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 받아 새우 양식을 하고 있다.

마. 충청남도 2010년도 어장이용개발계획세부지침에 따르면 공익사업을 위해 폐업보상이 완료된 수면에 대하여는 신규어장 개발을 금지하여야 한다고 되어 있다. 그리고 피고는 이 사건 처분 이전까지는 이 사건 공유수면을 포함한 인근 해역에 공유수면 점용·사용 허가를 해 준 적이 없고, 어업면허를 설정해 주는 경우에는 태안화력발전소로 인한 일체의 보상요구 등 민원을 제기하지 않겠다고 동의한 각서를 제출받아 왔다.

바. 그런데 태안화력발전소 인근에서 어업, 양식업 등에 종사하던 주민들은 2009년 이전부터 원고에 대하여 지속적으로 소음, 비산먼지, 살수용수 날림, 발전온배수의 악영향 등을 이유로 민원을 제기해 왔고, 손해배상청구를 하기도 하였다.

이 사건 양식장은 방진펜스를 사이에 두고 태안화력발전소와 곧바로 인접해 있고, 참가인도 원고에게 석탄분진 등으로 인한 피해를 방지해 줄 것을 지속적으로 주장하고 있다.

3. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 다음과 같이 판단된다.

한국전력공사는 이 사건 공유수면과 관련하여 이원지구 간척사업과 태안화력발전소 건설사업을 농림수산부와 함께 추진하면서, 이 사건 공유수면이 태안화력발전소 건설 및 가동으로 인한 영향권 범위 내에 있음을 이유로 한국전력공사의 부담 아래 태안군을 통하여 이원지구 간척사업에 의한 보상으로 그 공유수면에 존재하던 어업권에 대하여 소멸보상을 실시한 것으로 볼 수 있고, 그 결과 이 사건 공유수면을 포함하여 태안 화력발전소에서 배출되는 발전온배수가 영향을 미칠 수 있는 범위 내의 어업권 등 이해관계를 모두 소멸시킴으로써 그 이후에는 발전온배수의 배출로 인한 보상 문제의 발생 없이 안정적으로 사업을 진행할 수 있는 근거를 마련하였다고 볼 수 있다.

이에 따라 한국전력공사를 승계한 원고는 그동안 별다른 장애 없이 이 사건 공유수면 등에 발전온배수를 배출하면서 태안화력발전소를 운영하여 왔고, 이러한 원고의 이익은 충청남도 2010년도 어장이용개발계획세부지침에서 정한 신규어장 개발 금지 조치에 의하여도 보호되어 왔다고 할 수 있다.

그런데 이 사건 양식장을 위하여 이 사건 공유수면으로부터 취수를 할 수 있는 취·배수관을 설치하는 이 사건 처분이 이루어지게 되면, 신규어장이 개발되는 경우와 마찬가지로 원고가 배출한 발전온배수가 이 사건 양식장에서의 양식에 영향을 미칠 수 있게 됨에 따라, 원고로서는 위 소멸보상을 통하여 어업권 등의 이해관계를 모두 소멸시켰음에도, 새로이 그 영향 방지시설의 설치 또는 피해배상에 관한 분쟁이 제기되고, 경우에 따라서는 그 방지시설 설치 등의 조치를 할 때까지 발전온배수 배출이 지장을 받게 되어 태안화력발전소의 정상적인 운영에 영향을 줄 수도 있다.

이러한 사정들을 앞서 본 공유수면법 시행령 제12조 제4항 각 호에서 정한 기준에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 양식장의 인접 토지 소유자인 원고의 정상적인 태안화력발전소 이용 및 운영에 지장을 초래할 수 있는 피해를 받을 우려가 있다고 할 수 있고, 따라서 원고는 위 공유수면법령에서 정한 공유수면 점용·사용 관련 권리자로서 이 사건 처분의 취소 또는 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 봄이 타당하다.

4. 그럼에도 원심은, 원고가 위 공유수면법령에서 정한 '인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자'에 해당하고, 태안화력발전소 인근 공유수면이 태안화력발전소 전기 사업이라는 공익사업을 위하여 폐업보상이 완료된 수면으로 신규어장 개발이나 신규 어업면허가 금지되거나 제한되는 지역이라고 인정하면서도, 위와 어긋나는 판시와 같은 이유를 들어 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 보고 원고적격을 다투는 피고의 본안전 항변을 받아들였다. 따라서 이러한 원심의 판단에는 행정소송에서의 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.