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판시사항
[1] 여관업허가기준의 변경으로 일반주거지역 내 여관업이 금지되어 상업지역으로 이전할 경우 이전비용이 보상액을 초과함을 이유로 하는 일반주거지역 내 여관 부지 수용에 대한 영업폐지보상 요구를 배척한 사례
[2] 토지수용재결의 기초가 되는 토지감정서의 기술 정도
판결요지
[1] 여관업허가기준의 변경으로 일반주거지역 내에서 여관영업이 허용되지 아니하여 상업지역으로 이전할 경우 이전 소요비용이 기존 토지나 시설 등에 대한 보상액의 합계액을 초과함으로써 다른 장소로 이전하여서는 사실상 당해 영업을 계속하기 곤란한 경우에 해당한다는 사유만으로는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제24조 제2항 각호 가 규정하는 영업의 폐지에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로, 영업폐지보상 요구를 배척한 사례.
[2] 토지수용재결의 기초가 된 토지감정서는 그 감정서상에 모든 가격산정 요인의 세세한 부분까지 일일이 설시되거나 그 요소가 평가에 미치는 영향이 수치적으로 표현되어 있을 필요까지는 없다고 하더라도, 그 평가의 기준과 방법 여하에 따라서는 평가의 결과가 달라질 수 있으므로, 적어도 그 가격산정 요인들을 구체적으로 특정, 명시하고 그 요인들을 어떠한 이유에서 어떻게 참작하였는지를 알아볼 수 있을 정도로 기술되어야 한다.
원고
황영수 (소송대리인 변호사 박헌권)
피고
중앙토지수용위원회 외 1인 (소송대리인 서초법무법인 담당변호사 박상기 외 3인)
주문
1. 피고 중앙토지수용위원회가 1995. 2. 10. 원고에 대하여 한 별지목록 기재 토지 및 건물 등의 수용에 관한 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 금 97,021,590원에 해당하는 부분을 취소한다.
2. 피고 서울특별시는 원고에게 금 97,021,590원 및 이에 대한 1994. 8. 6.부터 1996. 5. 22.까지는 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
3. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다.
4. 소송비용 중 2분의 1은 원고의, 나머지는 피고들의 각 부담으로 한다.
5. 제2항은 가집행할 수 있다.
청구취지
피고 중앙토지수용위원회가 1995. 2. 10. 원고에 대하여 한 별지목록 기재 토지 및 건물 등의 수용에 관한 이의재결을 취소한다. 피고 서울특별시는 원고에게 금 226,634,490원 및 이에 대한 1994. 8. 6.부터 이 사건 소장송달일까지는 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
이유
1. 이 사건 이의재결의 경위
갑 제1, 2호증의 각 2, 을 제1호증의 1 내지 을 제4호증의 2, 을 제6호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
(1) 원고는 별지목록 기재 제1토지(이하 이 사건 토지라 한다)를 소유하고 있었는데, 위 토지가 피고 서울특별시(이하 피고시라 한다)가 도시계획사업인 북부도시고속도로건설공사 2, 3, 4 공구의 기업자로서 도시계획법 제25조 에 의하여 실시계획인가를 받고 1992. 3. 12. 서울특별시 고시 제1992-74호로 고시되었다가 같은 해 12. 15. 서울특별시 고시 제1992-389호로 변경인가고시된 사업시행지 안에 편입되었으므로 피고시는 그 소유자인 원고와 이 사건 토지의 취득 및 별지목록 제2기재 각 물건 등(이하 지장물 등이라 한다)의 이전을 위하여 원고와 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하였다.
(2) 이에 피고시는 피고 중앙토지수용위원회(이하 피고 중토위라 한다)에 이 사건 토지의 수용을 위한 재결을 신청하였고, 피고 중토위는 1994. 6. 27. 위 사업시행을 위하여 피고시가 이 사건 토지를 수용하기로 하고 이 사건 토지 및 지장물 등에 대한 손실보상금을 합계 금 387,068,180원으로 정하고, 수용시기는 같은 해 8. 5.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다.
(3) 원고가 위 수용재결은 그 보상가격이 저렴할 뿐만 아니라 잔여지를 수용하고 보상하여야 한다고 주장하며 위 수용재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 새한감정평가법인과 한국감정원으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 한 이 사건 토지 및 지장물의 가격을 평가하도록 하였고, 1995. 2. 10. 잔여지에 대한 보상청구를 받아들이지 아니한 채 이 사건 토지 및 지장물에 대한 보상금을 위 두 감정기관의 감정가격을 산술평균하여 금 440,072,810원으로 증액 변경하는 취지의 이의재결(이하 이 사건 이의재결이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 이의재결의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는, 이 사건 이의재결은, (1) 이 사건 토지는 원래 총면적 388㎡의 대 지이었으나 이 사건 수용으로 161㎡만 남게 되고 형상도 부정형으로 되었으며 이 사건 도시계획시설인 도시고속도로에 인접하게 됨으로써 그 잔여지의 가치가 하락하였음에도 불구하고 그 가치하락분에 대한 보상이 이루어지지 않은 잘못이 있고(원고는 당초 이 사건 토지와 위 잔여지가 숙박업의 경영을 위한 여관건물 부지로서 사용되었다가 이 사건 토지의 수용으로 숙박업을 위한 건축물의 부지로는 사용하는 것이 현저히 곤란하게 되었음을 전제로 위 잔여지의 수용을 구하였다가 1995. 8. 22.자 청구취지확장 및 청구원인변경신청서로 잔여지 가치 하락분의 보상만을 구하고 있다), (2) 이 사건 토지가 도시계획법상 주거지역으로 지정되어 기존의 여관 이외 숙박시설의 설치가 금지되어 이 사건 토지의 수용으로 원고가 종전에 해오던 여관업 영업을 할 수 없게 되었고 인근 지역으로의 이전을 위한 비용이 기존 토지나 시설 등에 대한 보상액의 합계액을 초과하여 종래의 영업을 계속하기 어려운 경우에 해당하므로 폐업보상을 하여야 함에도 휴업보상만을 한 것은 잘못이며, (3) 그 재결의 기초가 된 감정평가가 이 사건 토지 및 지상 건물의 손실보상금의 산정 방법에 관한 관계 법령이 기준을 준수하지 아니함으로써 그 보상금이 관계 법령에 따른 정당한 보상금이 되지 못하여 위법하다면서, 피고 중토위에 대하여는 이 사건 이의재결에서 원고의 이의신청을 기각한 부분 가운데 위 이의재결에서 정해진 보상금과 정당한 보상금과의 차액에 상당하는 금원에 해당하는 부분의 취소를, 피고시에 대하여는 정당한 보상금액의 지급을 구한다고 주장한다.
나. 잔여지 손실보상청구 주장 및 폐업보상 주장에 대한 판단
그러므로 우선 잔여지 손실보상청구 주장 및 폐업보상 주장에 대하여 본다.
(1) 관계 법령
토지수용법 제47조 는 동일한 토지 소유자에 속하는 일단의 토지의 일부를 수용 또는 사용함으로 인하여 잔여지의 가격이 감소되거나 기타의 손실이 있을 때에는 그 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 한편, 같은 법 제57조의2 에 의하여 준용되는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제2항 , 제4항 , 같은법시행령 제2조의10 , 같은법시행규칙 제24조 제2항 은, 영업장소 또는 배후지의 특수성으로 인하여 당해 영업소가 소재하고 있거나 인접하고 있는 시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다. 이하 같다)·군 또는 구지역 안의 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 할 수 없는 경우( 제1호 ), 당해 영업소가 소재하고 있거나 인접하고 있는 시·군 또는 구지역 안의 다른 장소에서는 당해 영업의 허가를 받을 수 없는 경우( 제2호 ), 도축장 등 악취 등이 심하여 인근 주민에게 혐오감을 주는 영업시설로서 당해 영업소가 소재하고 있거나 인접하고 있는 시·군 또는 구지역 안의 다른 장소로 이전하는 것이 현저히 곤란하다고 시장·군수 또는 구청장이 인정하는 경우( 제3호 ) 및 농어촌발전특별조치법에 의하여 지정된 농어촌특산품단지 등 관계 법령에 의하여 지정된 장소에서만 할 수 있는 영업의 경우( 제4호 )는 영업의 폐지에 해당하여 그 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 사실관계 및 판단
앞에서 든 증거들과 갑 제6호증의 1, 2, 3, 갑 제7호증의 1, 2, 감정인 김종구, 류상동의 각 감정 결과에 의하면, 이 사건 토지는 원래 장방형이던 같은 동 278의 31 대 338㎡의 일부로서 위 토지는 이 사건 도시고속도로 건설을 위하여 1992. 3. 20. 그 중 30㎡가 분할되어 1994. 3. 17. 피고시로 그 소유권이 이전되었으며, 1993. 5. 4. 나머지 토지 중 147㎡가 또다시 이 사건 토지로 분할되어 결국 위 같은 동 278의 31 토지(이하 이 사건 잔여지라 한다)는 161㎡만 남게 되었고 그 형상도 사다리꼴이 된 사실, 잔여 토지의 남쪽으로 이 사건 도시계획사업으로 인한 고가고속도로가 설치될 경우 일조권의 침해로 인한 경제적 비용의 지출이 예상되고 소음 및 위험시설의 인접으로 인한 교환가치의 감소가 예상되는 사실, 한편 이 사건 토지와 잔여지가 여관 부지로서 상업용으로 이용되고 있는데 이 사건 토지의 수용 후 잔여지만으로 상업용 부지로의 사용이 전혀 불가능하지는 않다고 해도 그 수익성 등 효용가치가 상당히 하락될 것으로 예상되는 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증 없다.
위 인정 사실에 의하면, 이 사건 이의재결에서 보상액을 정함에 있어 이 사건 잔여지의 가치 하락을 고려하지 아니한 것은 잘못이라 할 것이나, 같은 구 또는 인접 구 안의 다른 장소에 이전하여 영업을 할 수 없는 경우에는 해당하지 아니하므로 영업폐기보상을 하여야 한다는 원고의 주장은 이유 없다(원고는 여관업허가기준의 변경으로 일반주거지역 내에서 여관영업이 허용되지 아니하여 상업지역으로 이전할 경우 이전 소요비용이 기존 토지나 시설 등에 대한 보상액의 합계액을 초과함으로써 다른 장소로 이전하여서는 사실상 당해 영업을 계속하기 곤란한 경우에 해당하므로 영업폐지에 대한 보상을 하여야 한다고 주장하나, 원고 주장과 같은 사유만으로는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제24조 제2항 각 호 가 규정하는 영업의 폐지에 해당한다고 볼 수 없고 오히려 여관업허가기준의 변경으로 일반주거지역에 소재하는 잔여지에서 여관업을 할 수 없게 되었다는 위와 같은 사정은 이 사건 토지의 보상가액 및 잔여지의 가치하락분에 반영할 사항으로 보여지므로 원고의 위 주장은 이유 없다).
다. 보상액 산정 방법의 위법 주장에 대한 판단
(1) 관계 법령
한편, 토지수용법 제45조 , 제46조 제2항 , 지가공시및토지등의평가에관한법률 제4조 , 제9조 , 제10조 , 감정평가에관한규칙 제17조 제1항 등의 제 규정을 종합하면, 기업자는 토지수용으로 인한 손실을 보상하여야 하며, 공시지가가 공시된 지역 내에서의 토지의 수용에 따른 손실보상액을 산정함에 있어서는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 먼저 수용대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지 즉, 당해 토지와 용도, 지목, 주위환경 등이 동일 또는 유사한 인근 지역에 소재하는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하여, 그 표준지의 공시지가에다가 공시기준일로부터 수용재결시까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동률, 도매물가상승률, 기타 사항을 구체적으로 참작하여 적정가격을 산정하도록 되어 있으므로, 그 경우 재결의 기초가 된 감정서는 그 감정서상에 위와 같은 모든 가격산정 요인의 세세한 부분까지 일일이 설시되거나 그 요소가 평가에 미치는 영향이 수치적으로 표현되어 있을 필요까지는 없다고 하더라도 그 평가의 기준과 방법 여하에 따라서는 평가의 결과가 달라질 수 있으므로 적어도 그 가격산정 요인들을 구체적으로 특정, 명시하고 그 요인들을 어떠한 이유에서 어떻게 참작하였는지를 알아 볼 수 있을 정도로 기술되어야만 비로소 위 각 가격산정 요인들이 모두 참작된 적법한 감정서로 인정될 수 있다 할 것이다.
(2) 판 단
이에 터잡아, 이 사건 이의재결의 적법 여부에 관하여 보건대, 피고 중토위는 이 사건 이의 재결을 함에 있어 새한감정평가법인과 한국감정원에 이 사건 토지 및 지장물 등의 평가를 의뢰하여 각 회보된 결과를 산술평균한 금액을 기초로 이의재결을 하였음은 앞서 본 바와 같은바, 위 을 제3호증의 1, 2와 을 제4호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 한국감정원의 감정은 이 사건 토지를 그 비교표준지와의 품등비교를 하면서 개별요인의 점에 관하여, 가로조건, 접근조건, 획지조건, 환경조건으로 나눈 후 "표준지는 중로 한면, 본건은 소로 한면으로 가로조건 열세, 이용상황 여관부지로 환경조건 등 우세"라 기술하고 그 비교수치만을 각 0.73, 1.0, 1.0, 1.10으로 기재하고 있고 새한감정평가법인의 그것 또한 이와 유사하여 구체적으로 어떤 요인을 어떤 방법으로 고려하였는지 전혀 알 수 없도록 기재한 사실을 인정할 수 있다.
위 인정 사실에 의하면, 위 각 감정평가는 그 평가방법에 있어서 관계 법령의 취지에 비추어 요구되는 진실성을 담보할 정도의 구체적인 품등비교사유가 명시되지 아니함으로써 관계 법령이 정한 모든 가격결정요소들을 제대로 참작하여 한 것으로 볼 수 없어 위법하다 할 것이므로 이러한 감정평가를 기초로 하여 이루어진 이 사건 이의재결시의 전체 보상금 결정도 그 보상금액이 결과적으로 정당한 보상금액과 같다는 등의 사정이 없는 이상 위법한 것임을 면할 수 없다 할 것이다.
3. 이 사건 토지 및 지장물 등의 적정한 보상액
가. 그러므로 나아가 이 사건 토지 및 지장물 등의 적정한 보상액에 관하여 보건대, 감정인 김종구의 감정 결과에 변론의 전취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 을 제1호증의 1 내지 을 제4호증의 2의 일부기재와 감정인 류상동의 일부 감정 결과는 믿지 아니하며 달리 반증이 없다.
(1) 이 사건 토지는 지하철 3호선 홍제전철역 북동측 약 800m 지점의 세검정길 서측 후면에 위치하며, 동측 간선도로인 세검정길을 따라 시내버스가 다수 운행되고 있고, 이 사건 토지까지 승용차 접근이 용이하고 남서측 약 800m 지점에 홍제전철역이 있어 제반 교통사정은 무난하며, 동측 세검정길 도로변은 중소규모 점포가 형성되어 있는 노선상가지대이며, 인근 주위는 연립주택, 단독주택 등이 혼재하는 가로정비된 기존 주택지대이다.
(2) 이 사건 토지는 장방형의 구획정리된 토지로서 인접 주위와 등고평탄하며 지반은 대체로 견고하고 황금장여관 부지로 사용중이다.
(3) 이 사건 토지는 일반주거지역, 주차장정비지구에 속한다.
(4) 이 사건 토지에 대한 적절한 표준지는 용도, 지목, 주변환경 등이 동일 또는 가장 유사한 서울 서대문구 홍제동 278의 46 대 129㎡이며, 그 표준지에 대하여 건설부장관이 1992. 1. 1.(사업인정고시일전으로 그에 가장 근접한 날짜이다)을 기준일로 하여 공시한 ㎡당 공시지가는 금 2,000,000원이다.
(5) 위 공시기준일로부터 수용재결일인 1994. 6. 27.까지의 기간 동안의 이 사건 토지가 소재하는 서울 동대문구 주거지역의 지가변동률은 8.37% 하락하였으므로(시점수정치 0.9163) 위 지가변동률을 적용하여 위 표준지의 공시지가를 시점수정함이 상당한 것으로 보여지고, 반면 같은 기간 동안 도매물가상승률은 실질적인 지가변동률을 반영하지 못하므로 이를 참작할 필요가 없는 것으로 보인다.
(6) 이 사건 토지와 표준지는 인근 유사지역에 소재하고 용도지역이 동일하므로 그 지역요인은 대등하고, 이 사건 토지와 위 표준지의 토지 특성을 가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적 조건, 기타 조건 등 각 비교항목별로 개별요인을 구체적으로 비교·검토하여 볼 때, 위 토지는 그 표준지와 비교하여 접근조건과 환경조건은 대등하고, 가로조건은 0.83으로 열세이고, 획지조건은 1.01로 우세, 행정적 조건 1.08로 우세, 기타 조건(이 사건 토지는 여관부지로 사용중이나 일반주거지역에서는 허가되지 아니하는 업종으로 여관 신축이 가능한 상업지역은 이 사건 토지로부터 서쪽 700m지점에 있어 상대적으로 독점적인 영업 활동을 누리는 데서 오는 유리한 점이 현실적인 부동산 거래시 토지가격에 반영되어 거래될 것이므로 이를 감안함)은 1.19로 우세이므로 이 사건 토지의 개별요인은 1.0773(0.83×1.0×1.0×1.01×1.08×1.19, 소수점 넷째짜리 미만은 버림, 이하 같다)으로 우세이다(위 감정인 김종구는 위 각 개별요인 비교사유를 구체적으로 설시하면서 판단·적용하였고, 위 감정인의 평가방법이 적절한 것으로 보여지므로 이에 따르기로 한다).
(7) 한편 이 사건 잔여지는 이 사건 토지를 포함한 종전 토지와 비교하여 개별요인에 있어 장방형이던 토지가 사다리꼴에 가까운 부정형으로 되어 토지형태상으로 불리하고(비교치 0.97), 잔여지로는 종래 사용하던 여관 부지로 사용되기 어려워 토지 이용상 불리하며(비교치 0.86), 위험시설(고가고속도로)에 노출됨으로 인하여 교환가치가 감소될 것이므로(비교치 0.90) 전체 개별요인 비교치는 0.7507(＝0.97×0.86×0.90)로 열세이다.
나. (1) 그러므로 위 가항의 인정 사실에 따라 위 표준지의 ㎡당 공시지가에 시점수 정치, 지역요인 비교치, 개별요인 비교치를 차례로 적용하여 이 사건 토지의 ㎡당 적정가격을 산정하면 금 1,960,000원{계산상 1,974,259원(＝2,000,000×0.9163×1.0×1.0773, 원 미만 버림. 이하 같다)이 되나 원고가 구하는 바에 따른다}이 되고, 위 ㎡당 가격에 해당 면적을 곱하여 산출한 적정 보상가격은 금 288,120,000원(＝1,960,000원×147)원이 된다.
(2) 또한, 위 가항의 인정 사실에 의하여 잔여지의 가격을 보면, 당해 공공사업용지로 편입되는 토지, 즉 이 사건 토지의 가격으로 환산한 잔여지의 가격은 금 315,560,000원(＝1,960,000원×161)이고 이 사건 토지의 가격에 잔여지의 개별요인 비교치 및 면적을 곱한 잔여지의 평가액은 금 236,890,892원(＝1,960,000원×0.7507×161)이므로 결국 이 사건 공공사업의 시행으로 인한 잔여지의 가격하락분은 금 78,669,108원(＝315,560,000원－236,890,892원)이 된다.
(3) 한편, 앞에서 채용한 증거들에 의하면, 이 사건 토지 상의 지장물의 가격은, 여관 및 주택 394.10㎡는 구조, 이용상태 등을 고려한 재조달원가가 ㎡당 529,000원이고 1988년의 대수선을 감안한 감가수정치는 35/50으로서 ㎡당 가액은 370,000원이므로 이에 건물 면적을 곱한 가격은 금 145,817,000원이고, 철대문 1식은 콘크리트 문주위 스라브지중구조로서 관리상태가 보통인 점을 감안하면 금 1,000,000원, 은행나무 1주, 향나무 2주, 소철나무 10주, 꽃나무 1주의 이식비는 일괄하여 금 160,000원, 가건물은 세멘브럭조 스레트 지붕단층으로 그 재조달원가가 ㎡당 150,000원이고 감가수정치를 35/50로서 합계 금 1,059,300원, 담장은 세멘블럭조 높이 2m, 길이 8m로 금 240,000원, 화단은 구조, 규격, 면적, 현황 등을 고려한 금 350,000원, 옥외간판은 구조, 규격, 관리상태, 현황 등을 고려한 금 200,000원으로서, 합계 금 148,826,300원이다.
(4) 또한 앞에서 채용한 증거들에 의하면, 이 사건 수용으로 인하여 종전의 여관영업을 쉬고 그 시설을 이전 및 설치하는 데 3개월이 소요될 것으로 보이며 이로 인하여 영업손실(3개월분)은 금 17,979,000원이며, 영업시설의 이전 및 설치비와 이전에 따른 감손 상당액은 3,500,000원으로 영업의 휴업에 대한 손실은 합계 금 21,479,000원이다.
다. 따라서 이 사건 토지, 잔여지 가치 하락분, 지장물 및 휴업보상에 대한 적정한 보상액은 위 각 금원을 더한 합계 금 537,094,400원(＝288,120,000원＋148,826,000원＋21,479,000원＋78,669,108원, 국고금단수계산법에 의하여 10원 미만 버림)이 된다.
4. 결 론
그렇다면 피고 중토위가 별지목록 기재 토지 및 건물 등의 수용에 관한 이의재결에서 원고의 신청을 받아들이지 아니한 부분 가운데 정당한 보상금인 금 537,094,400원과 이 사건 이의재결시의 보상금인 금 440,072,810원의 차액인 금 97,021,590원에 해당하는 부분은 위법하다 할 것이므로 이를 취소하기로 하고, 기업자인 피고시는 원고에게 위 보상금 97,021,590원 및 이에 대하여 위 수용재결일 이후로서 원고가 구하는 1994. 8. 6.부터 피고시가 채무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 사건 판결선고일인 1996. 5. 22.까지는 민법 소정의 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급할 의무가 있다고 할 것이므로, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.