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- 공무원의 당연퇴직 제도와 공무담임권-
(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788, 2002헌마173(병합) 판례집 14-2, 219)
김 진 한*
1. 헌법 제25조 공무담임권의 보호영역
2. 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에는 공무원직에서 당연히 퇴직하는 것으로 규정한 지방공무원법 제61조 중 제31조 제5호 부분은 헌법 제25조의 공무담임권을 침해하는지 여부.
이 사건 심판의 대상은 지방공무원법 제61조 중 제31조 제5호 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.
제61조 (당연퇴직) 공무원이 제31조 각호의 1에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다.
제31조 (결격사유) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다.
1. 금치산자 및 한정치산자
2. 파산자로서 복권되지 아니한 자
3. 금고 이상의 형을 받고 그 집행이 종료되거나, 집행을 받지 아니하기
로 확정된 후 5년이 경과하지 아니한 자
4. 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 만료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자
5. 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예기간 중에 있는 자
6. 법원의 판결 또는 다른 법률에 의하여 자격이 상실 또는 정지된 자
7.징계에 의하여 파면의 처분을 받은 날로부터 5년을 경과하지 아니한 자
8.징계에 의하여 해임의 처분을 받은 날로부터 3년을 경과하지 아니한 자
가. 청구인은 1992. 8.경 9급 수산직 지방공무원으로 채용된 이후, 1995. 2. 6.경 부산광역시 기장군 장안읍사무소 산업계에서 근무하던 중 직무수행과 관련하여 허위공문서 작성 및 동행사의 혐의로 기소된 후, 2001. 1. 12. 부산고등법원에서 징역 6월의 선고유예 판결을 받고 대법원에 상고하였다가 2001. 9. 7. 상고가 기각됨으로써 위 선고유예의 원심판결이 확정되었다(2001헌마788).
나. 청구인은 지방공무원법 제61조 및 제31조 제5호의 금고형 이상의 선고유예의 판결이 확정될 경우에 해당되어 공무원직으로부터 당연퇴직 당하게 되었다. 청구인은 이에 위 지방공무원법 규정에 의하여 헌법상 보장된 평등권 및 공무담임권 등이 침해되었다고 주장하면서, 2001. 10. 24. 이 사건 헌법소원을 제기하였다(2002헌마173).
(1) 이 사건 법률조항에 의한 공무원의 당연퇴직사유에 따르면 벌금형은 결격사유로 규정하지 않으면서 벌금형보다 더 가벼운 선고유예는 공무원의 당연퇴직사유로 규정하고 있는 바, 이는 헌법 제10조에 의한 인간의 존엄성과 행복추구권, 제11조 제1항이 보장하는 평등권을 침해하는 것이다.
(2) 공무원관계의 종료여부에 관해서는 형사판결의 결과만이 아니라 다른 요소들까지 종합적으로 감안할 수 있도록 징계절차를 통하여 결정하도록 하는 것이 공직제도의 신뢰성과 공무원의 기본권을 보다 적절하게 조화시키는 방안이다. 순간적인 과실로 인하여 금고이상의 형의 선고유예를 받은 경우에도 공무원을 당연히 공직에서 퇴직시키는 것은 해당 공무원의 공무담임권을 지나치게 침해하는 것으로 기본권 제한의 한계인 과잉금지의 원칙에 반한다.
(1) 공무원은 헌법과 관계 공무원법 규정에 의하여 고도의 윤리성과 성실성을 갖출 것이 요구되고 있다. 지방공무원법 제31조, 제61조에서는 일정한 유죄판결을 받은 자 등이 공무원에 임용될 수 없도록 하고, 공무원으로 임용된 후에 이 사유에 해당하게 된 경우에는 공무원직에서 당연퇴직되도록 정하고 있는바, 이는 공무원의 윤리성 등을 확보하여 공무원에 대한 국민의 신뢰를 확보하고자 하는 공익을 위하여 두게 된 규정이다.
(2) 지방공무원법상에는 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우와 금고 미만의 형의 선고유예를 받은 경우를 구분하여, 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우만 임용결격사유 및 당연퇴직사유로 하고 있으므로 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해한다고 할 수 없다.
1. 헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 하여 공무담임권을 보장하고 있고, 공무담임권의 보호영역에는 공직취임의 기회의 자의적인 배제 뿐 아니라, 공무원 신분의 부당한 박탈도 포함되는 것이다.
2. 공무원이 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에는 공무원직에서 당연히 퇴직하는 것으로 규정하고 있는 이 사건 법률조항은 금고 이상의 선고유예의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정하고 있을 뿐 아니라, 심지어 오늘날 누구에게나 위험이 상존하는 교통사고 관련 범죄 등 과실범의 경우마저 당연퇴직의 사유에서 제외하지 않고 있으므로 최소침해성의
원칙에 반한다.
오늘날 사회구조의 변화로 인하여 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구하는 것은 지나치게 공익만을 우선한 것이며, 오늘날 사회국가원리에 입각한 공직제도의 중요성이 강조되면서 개개 공무원의 공무담임권 보장의 중요성이 더욱 큰 의미를 가지고 있다. 일단 공무원으로 채용된 공무원을 퇴직시키는 것은 공무원이 장기간 쌓은 지위를 박탈해 버리는 것이므로, 같은 입법목적을 위한 것이라고 하여도 당연퇴직사유를 임용결격사유와 동일하게 취급하는 것은 타당하다고 할 수 없다. 결국, 지방공무원법 제61조 중 제31조 제5호 부분은 헌법 제25조의 공무담임권을 침해하였다고 할 것이다. 따라서 헌법재판소가 종전에 1990. 6. 25. 89헌마220 결정에서 위 규정이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 의견은 이를 변경하기로 한다.
3. 재판관 한대현의 반대의견
기본권의 보장 등 공익실현이라는 국가작용을 현실적으로 수행하는 공무원은 직무의 내용인 공무수행 그 자체가 공공의 이익을 위한 활동이라는 근무관계의 특수성 때문에 국가의 공적사무를 수행할 권리와 이에 따른 신분상ㆍ재산상의 부수적 권리를 향유함과 동시에 이에 상응하는 고도의 윤리ㆍ도덕적 의무를 부담한다.
헌법 제7조 제2항은 공무원이 정당한 이유없이 해임되지 아니하도록 신분을 보장하여 국민전체에 대한 봉사자로서 성실히 근무할 수 있도록 하기위한 것임과 동시에, 공무원의 신분은 무제한 보장되는 것이 아니라, 공무의 특수성을 고려하여 헌법이 정한 신분보장의 원칙 아래 법률로 그 내용을 정할 수 있도록 한 것이다.
이 사건 법률조항에 의하여 공무원에게 가해지는 신분상 불이익과 보호하려는 공익을 비교할 때, 이 사건 법률조항이 입법자의 재량을 일탈하여 공무담임권을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없고, 종전의 우리재판소 견해는 유지되어야 한다.
이 사건 법률조항 중 지방공무원법 제61조는 1963. 11. 1. 동 법률이 제정된 이래 개정된 바가 없고, 제31조 제5호는 1회의 개정이 있었으며 그 내용은 다음과 같다.
제31조 (결격사유) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다.
1.-4. 생략
5. 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예기간중에 있는 자
6. 생략
제31조 (결격사유) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다.
1.-4. 생략
5. 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예기간중에 있는 자
6. 생략
이 사건 법률조항은 지방공무원법 제31조 제5호가 규정하는 사유가 있는 경우, 제61조에 의하여 당연퇴직 되는 것에 관한 규정으로서 이에 의하면 청구인과 같이 금고 이상의 형의 선고유예 판결을 받은 경우에는 공무원으로 임용될 수 없고, 임용된 후에는 공무원직에서 당연퇴직하도록 되어 있다.
위법ㆍ부당하다거나 공무원의 신분을 계속 유지하는 것도 아니다.
(가) 선고유예란 범정이 경미한 범인에 대하여 일정한 기간 동안 형의 선고를 유예하고 그 유예기간을 경과한 때에는 면소한 것으로 간주하는 제도를 말한다(형법 제59조). 이 제도는 단기 자유형의 폐해를 제거하기 위한 목적의 집행유예제도에서 한 걸음 더 나아가 피고인이 처벌받았다는 오점을 남기지 않게 함으로써 장차 피고인의 사회복귀를 용이하게 하는 특별예방의 목적에 이바지하는 제도이다.1)
(나) 선고유예는 1년 이하의 징역이나 금고, 자격정지 또는 벌금의 형을 선고할 경우로써, 범죄인의 개전의 정상이 현저한 경우에 할 수 있으며, 선고유예의 여부는 법원의 재량에 의한다(형법 제59조 제1항, 제51조 참고). 선고유예의 판결을 하는 경우에 법원은 범죄사실과 선고할 형을 결정하여야 하며 이러한 의미에서 선고유예의 판결도 유죄판결이라고 해야 하고, 선고할 형을 정하여 둔다는 점에서 그것은 순수한 보안처분도 아니다. 이와 같이 선고유예는 책임과 형벌을 확정하여 두고 그 선고를 유예하는 제도라는 점에서 형법이 규정하고 있는 고유한 종류의 제재로서의 성질을 가진다.2)
(다) 형의 선고유예를 받은 자가 유예기간 중 자격정지 이상의 형에 처한 판결이 확정되거나 자격정지 이상의 형에 처한 전과가 발견된 때에는 유예된 형을 선고한다(법 제61조). 이와 같은 사유 없이 형의 선고유예를 받은 날로부터 2년을 경과한 때에는 면소된 것
으로 간주한다(형법 제60조).
이 사건 법률조항은 그 본질에 있어 공무원의 퇴직에 관한 제도인바, 지방공무원법은 이와 관련된 조항으로서 이 사건 법률조항이 정하는 당연퇴직제도(제61조) 이외에 임용결격사유, 즉 일정한 사유가 있는 경우에는 공
모든 국민은 평등하고 공개된 일정조건하에서 헌법상의 기본권인 공무담임권을 행사할 수 있으나(헌법 제25조), 공무원이 국민에게 양질의 봉사를 하고 책임을 지도록 하기 위해서는 공복으로서의 자세에 흠이 있거나, 행위ㆍ책임능력이 없는 사람까지 공무원신분을 취득하도록 할 수는 없는 것이므로3), 이에 관련 공무원법은 공무담임권의 행사가 제한되는 사람의 유형을 규정하고 있는바(국가공무원법 제33조, 지방공무원법 제31조 등), 이를 공무원의 임용결격사유라고 한다. 한편 공무원의 당연퇴직제도란 공무원이 법에 정한 일정한 사유에 해당되는 경우에는 별도의 처분을 기다릴 필요 없이 바로 공무원관계가 소멸되는 제도로서, 관련 공무원법 규정(국가공무원법 제69조, 지방공무원법 제61조 참고)은 공무원이 그의 재직기간 중 위 공무원의 임용결격사유에 해당하게 된 경우, 당연히 공무원 신분을 상실하도록 하고 있다.
이와 같이 공무원관계법에서 공무원의 임용결격사유 및 당연퇴직에 관한 규정을 두고 있는 것은 임용결격사유에 해당하는 자를 공무원의 직무로부터 배제함으로써 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰, 공무원직에 대한 신용 등을 유지하고 그 직무의 정상적인 운영을 확보하기 위한 것 뿐만 아니라 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하고자 함에 그 목적이 있는 것이다(대법원 1996. 5. 14. 선고 95누7307판결).
공무원이 일정한 사유에 해당되면 본인의사에 관계없이 임용권자가 일방적으로 신분을 박탈할 수 있는 요건을 규정하고 있는바 이를 직권면직제도라고 한다(국가공무원법 제70조, 지방공무원법 제62조).
공무원에게 그 공무원관계를 소멸시키는 방법에는 징계책임을 통하는
방법도 있으므로 직권면직의 사유로 규정된 사유가 징계책임의 사유에도 해당될 경우에는 징계책임을 통하여 면직할 수 있다. 그러나 직권면직제도는 징계와 달리 당해 공무원에게 책임이 없는 사유도 있으며, 사유 발생일로부터의 시효기간도 없고, 징계에 요구되는 징계위원회의 사전심사와 징계혐의 공무원의 진술권 부여 등 사전절차가 요구되지 않으므로 임용권자에게 상당한 재량권이 인정된다는 점 등 징계와 다른 점이 있다.
공무원이 의무를 위반한 경우 국가 또는 지방자치단체가 공무원관계의 질서를 유지하기 위하여 과하는 행정상의 제재를 말한다.4)공무원에 대한 징계처분을 행하기 위해서는 구체적이고, 명백한 사유가 있어야 한다. 법률에 규정된 사유에 해당되는 경우5), 징계의결요구권자는 관할 징계위원회에 징계의결의 요구를 할 수 있다(국가공무원법 제82조, 지방공무원법 제72조 참고). 징계의 종류로는 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책 등의 처분이 있으며(국가공무원법 제79조, 지방공무원법 제70조), 이 가운데 파면과 해임은 공무원의 신분을 박탈하는 효과가 있는 징계라는 점에서 당연퇴직, 직권면직과 유사하지만, 공무원임용결격사유가 된다는 점에서 이들과 다르며(국가공무원법 제33조 제1항 제7, 8호; 지방공무원법 제31조 제7, 8호 참고), 공무원연금법상 효과 등에도 다른 점이 있다.6)
기업의 취업규칙이나 노사합의서(단체협약)의 규정 가운데에는 종업원이 형사상의 범죄로 유죄판결을 받았을 때는 당연퇴직 한다고 규정되어 있는 경우가 있다. 이 경우 기업의 피용자도 공무원과 마찬가지로 당연퇴직사유의 발생으로 곧바로 퇴직되는 것으로 볼 것인가 문제이다. 이는 다시 말하면 기업이 그 피용자를 당연퇴직사유에 의하여 퇴직시키는 경우, 해고의 제한에 관한 근로기준법 규정이 적용될 것인지에 관한 의문이다.
대법원은 이에 대하여 “근로자의 의사와 관계없이 사용자측에서 일방적으로 근로관계를 종료시키는 것이면 성질상 이는 해고로서 근로기준법에 의한 제한을 받는다고 보아야 할 것이므로 그 조처가 유효하기 위해서는 근로기준법 제27조 제1항7)이 규정하는 바의 정당한 이유가 있어야 하고, 형사상의 범죄로 유죄판결을 받는 경우를 당연퇴직사유로 정한 취업규칙이나 노사합의서의 규정은 그 규정의 형식에도 불구하고 위와 같은 정당성이 인정될 수 있는 경우라야 적법한 당연퇴직사유에 해당할 수 있는 것이며, 이렇게 볼 때 위의 취업규칙이나 단체협약의 당연퇴직사유에 관한 규정은 근로기준법 제27조 제1항에서 말하는 정당한 사유가 있는 경우라는 내재적 제약(內在的 制約)을 가지고 있다.”고 판시하였다[대법원 1993. 10. 26. 선고 92다54210 판결 (공1993하, 3160) ; 대법원 1993. 10. 22. 선고 92다49935 판결(공1993하, 3151)].
(1) 이 사건 법률조항에 대한 결정: 헌재 1990. 6. 25. 89헌마220(판례집 2, 200, 203) 결정
헌법재판소는 1990. 6. 25. 선고 89헌마220 결정에서 이 사건 법률조항에
대하여 합헌 판단을 하였는바 그 설시의 요지는 다음과 같다.
「헌법 제7조 제2항은 직업공무원제를 규정하고 있다. 공무원의 신분은 무제한 보장되는 것이 아니고 공무원의 지위 및 공무의 특수성을 고려하여 헌법이 정한 신분보장의 원칙 아래 법률로 그 내용을 정할 수 있도록 한 것이며, 지방공무원법 제31조 제5호가 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예 기간 중에 있는 자를 결격사유의 하나로 규정하고 같은 법 제61조가 위 결격사유에 해당되는 것을 당연퇴직사유로 규정한 것은, 신분보장의 원칙 규정인 제60조 제1항8)에 근거한 것으로서 형의 선고유예 판결은 처벌효과를 수반하는 유죄판결의 일종이며, 금고이상의 형의 선고유예 판결을 받은 사람에게 공무원의 지위를 부여하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시킬 우려가 있어 옳지 못한 일이므로 이것을 공무원 결격사유 및 당연퇴직사유로 한 입법자의 의사결정은 수긍이 가고 그것을 지방공무원의 신분보장원칙 규정인 같은 법 제60조 제1항에 반하는 것이라고 볼 수 없고, 금고형이 벌금형보다 훨씬 무거운 형이므로 벌금형의 선고유예 판결을 공무원 결격사유로 아니하면서 금고형의 선고유예 판결을 결격사유로 하였다고 해서 합리성과 형평에 반한다고도 볼 수 없다.」
(2) 공무원의 당연퇴직 규정에 관한 기타의 결정례
(가) 국가공무원법 규정 : 헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등 (판례집 9-2, 575, 585-587) 결정
국가공무원법 제69조 및 제33조 제1항 제4호에 의하면 금고이상의 형의 집행유예의 형을 받은 자는 공무원직으로부터 당연퇴직하도록 규정하고 있는바, 헌법재판소는 이 규정에 대하여 합헌 판단을 하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
「…법원이 범죄의 모든 정황을 고려한 나머지 금고 이상의 형에 대한 집행유예의 판결을 하였다면 그와 같은 사실은 공무원의 품위를 손상하는 것으로서 당해 공무원에 대한 사회적 비난 가능성이 결코 적지 아니하며,
공무원에게는 직무의 성질상 고도의 윤리성이 요구된다는 점을 함께 고려할 때 금고 이상의 형의 집행유예 판결을 받은 공무원으로 하여금 계속 그 직무를 수행하게 하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고 나아가 원활한 공무수행에 어려움을 초래하여 공공의 이익을 해할 우려 또한 적지 아니하다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 입법자의 재량을 일탈하여 직업선택의 자유나 공무담임권, 평등권, 행복추구권, 재산권 등을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없다.」
(나) 경찰공무원법 규정 : 헌재 1998. 4. 30. 96헌마7 (판례집 10-1, 465, 465-466) 결정
경찰공무원법 제21조와 제7조 제2항 제5호는 자격정지 이상의 선고유예의 판결을 받은 자에 대하여 당연퇴직을 규정하고 있는바, 헌법재판소는 이 규정에 대하여 합헌으로 판시하였다.
「범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경찰공무원에게 그에 상응하는 신분상의 불이익을 과하는 것은 국민의 신뢰손상 방지, 원활한 경찰권의 행사 등 국민전체의 이익을 위해 불가피하고, 자격정지 이상의 선고유예판결을 받은 경우 그러한 범죄의 중대성 및 경찰공무원 신분의 중대성에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 입법자의 재량을 일탈하여 공무담임권, 재산권 및 행복추구권을 침해하는 위헌의 법률조항이라 할 수 없다. 또한 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 등 공공의 안녕과 질서유지를 목적으로 하는 경찰작용을 담당하는 경찰공무원에게는 일반공무원보다 더 높은 윤리성과 성실성 등이 요구된다고 할 것이어서 경찰공무원법에서 국가공무원법의 경우보다 다소 넓은 임용결격 및 당연퇴직의 사유를 설정하였다 하더라도 그와 같은 차별은 합리적이고 정당한 것이므로 이 사건 법률조항이 헌법상 보장된 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.」
제28조(강임, 면직, 휴직 등)
제1-3항 (생략)
제4항 공무원이 제16조 각호의 1에 해당하게 된 때에는 조례에 특별히 정한 경우를 제외하고는 그 직을 상실한다.
제16조(결격조항) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 조례에서 정한 경우를 제외하고는 직원이 되거나 경쟁시험에 응시하거나 또는 선발전형을 받을 수 없다.
1. 성년 피후견인 또는 피보좌인(被保佐人)
2. 금고 이상의 형에 처해져 그 집행을 종료하거나 그 집행을 면제
받지 않은 자
3. 당해 지방공공단체에서 징계면직처분을 받아 당해 처분일부터 2년을 경과하지 않은 자
4. 인사위원회 또는 공평위원회의 위원의 직에 있는 자로서 제5장에 규정한 죄를 범하여 형에 처해진 자
통일 공무원법(Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG)
제24조 제1항 통상적인 형사소송에 있어서 이 법률의 적용범위 내에 있는 독일법원의 판결에 의하여
1. 고의범의 행위로 인하여 1년 이상의 자유형 또는
2. 평화에 대한 죄(침략전쟁 예비ㆍ선동죄), 내란의 죄, 민주적 법치국가 위태죄 또는 간첩죄와 외환죄의 규정에 의하여 처벌되는 고의범의 행위로 6월 이상의 자유형을 선고받은 자는 그 판결의 효력으로 공무원의 공무원관계는 종료된다. 공무원에게 공직임용능력이 박탈되었을 때 또는 공무원이 연방헌법재판소의 판결로 기본법 제18조에 따라 기본권을 실효 당했을 때에도 이를 준용한다.
제2항 공무원권리의 상실을 초래한 판결이 재심에서 그러한 효력을 부
인하는 판결로 대체되었을 때는 공무원관계가 해소되지 않은 것으로 본다.
Chapter 23(1993. 11. 5. 개정 발효)
s 2 대역죄(treason) 혹은 중죄(felony)9)의 유죄판결을 받은 경우 공직의 박탈
대역죄의 유죄 판결을 받을 당시 군대(military or naval)의 직위 또는 공직(public employment)을 갖고 있거나, 대학교(university or college) 및 일반 사기업 등에서 보수를 받는 직위를 갖고 있거나, 또는 공공기금에 의하거나, 공공기금에 의하지 않은 연금 등을 받고있는 자는 여왕으로부터 유죄판결을 받은 이후 2개월 내에 사면을 받지 않는 한 그 직위를 박탈당한다.
Chapter 69(1991. 2. 1. 개정 발효)
s 1. 공무원의 수뢰 및 공무원에 대한 증뢰
(1) 이 법에 정하여져 있는 공무원(any member, officer, servant of a public body)이 직무에 관하여 부정하게 금품(gift), 금전의 대여(loan), 대가(reward), 편익(advantage)을 요구하거나, 수수하거나, 수수할 것을 약속하거나, 제3자에게 공여할 것을 약속하는 경우에는 경죄(misdemeanor)의 유죄이다.
(2) 증뢰죄에 대한 규정(생략)
s 2. 위 죄에 대한 처벌
전조에 규정된 죄를 범한 자는, 당해 유죄판결을 한 법원의 재량(at the discretion of the court)에 의하여
(a) 형량에 관한 규정(생략)
(b) 몰수에 관한 규정(생략)
(c) 유죄 판결일 이후 5년 동안 선출직, 혹은 임명직의 공무원이 될 자격
이 박탈된다. 유죄판결을 받은 자가 현재 공직을 가지고 있는 경우에는 공직으로부터 박탈된다.
미국의 대다수 주의 헌법과 단행법은 특정 범죄의 유죄판결을 받은 공무원의 당연퇴직 및 특정범죄의 유죄판결을 받은 사람이 공무원이 될 수 없도록 하는 것에 관한 규정을 가지고 있다. 그 규정 내용은 주에 따라 상당히 다양하다. 예를 들어 몇몇의 주에서는 중죄, 악명 높은 죄(infamous crime), 부도덕한 범죄(moral turpitude) 등을 거론하고 있으며, 다른 여러 중에서는 중죄 혹은 공적인 선서 위반, 직무관련 범죄, 부도덕한 범죄 등을 거론하기도 한다.10)이들 각주의 입법례 가운데 뉴저지주 및 루이지애나 주의 입법례를 보면 다음과 같다.
형사법전(NEW JERSEY CODE OF CRIMINAL JUSTICE)
Subtitle 3. 양형선고(sentencing)
Chapter 51. 유죄판결의 경우 권리의 상실과 회복
2. 공직의 박탈
a. 선거직 혹은 임명직의 주정부, 독립기관 혹은 정치적 하부조직의 공직을 가지고 있거나(holding any public office or position), 이들 기관과 고용관계에 있는(employment) 자가 형사 유죄판결을 받고 다음의 경우에 해당하면 공직에서 박탈된다.
(1) 유죄판결을 받은 범죄가 주법에 규정된 범죄 중 부정직과 관련된 범죄(an offense involving dishonesty) 혹은 3급 이상의 범죄(a crime of the third degree or above) 또는 다른 주, 연방의 법률에 규정된 범죄라고 하여도 뉴저지 주 내에서 범하였다면 그러한 범죄(부정직과 관련되거나 3급이상의 범죄)에 해당되었을 경우
(2) 유죄판결을 받은 범죄가 직무와 관련된 범죄인 경우
(3) 헌법이나 다른 법률에서 이와 달리 규정한 경우
루이지애나 개정입법(LOUISIANA REVISED STATUTES)
Title 42. 정부관료와 정부피고용인(public officers and employees)
Chapter 21. 유죄판결에 의한 정부관료의 퇴직
§1411. 공무원(public officer)
A. 공무원은 그의 재직기간중 중죄(felony)의 유죄판결을 받은 경우 퇴직 당한다.
B. 공무원은 중죄의 유죄판결을 받으면 보상 없이 자동적으로 직무가 정지된다(automatically suspend that individual from public office without compensation). 보상 없는 직무의 정지는 당해 유죄판결의 상소심 등의 절차가 모두 종료하여 확정될 때까지 지속된다. 이 기간 동안 해당 공무원은 직무를 집행하거나, 임무를 수행해서는 안되며, 직무에 따른 어떤 보상, 수당, 봉급, 특권을 받아서도 안 된다. (이하 생략)
C.-F. 생략
G. 이 장에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
중죄(felony)란 루이지애나 주법상의 중죄 뿐 아니라 연방법상의 중죄도 포함한다.
공무원(public officer)이란 법원의 판사를 제외한 선거직 혹은 임명직으로서 주정부, 지방, 시 등의 책임자의 지위(holding a public office)에 있는 자를 말한다.
직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도(獵官制度)를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하고 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다. 여기서 말하는 공무원은 국가 또는 공공단체와 근로관계를 맺고 이른바 공법상 특별권력
관계 내지 특별행정법관계 아래 공무를 담당하는 것을 직업으로 하는 협의의 공무원을 말하며 정치적 공무원이라든가 임시직 공무원은 포함되지 않는 것이다(헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등 판례집 1, 343, 352-353). 우리 헌법은 제7조에서 공무원의 지위, 책임과 정치적 중립성에 관한 기본조항을 두고 있는 외에 공무원의 노동3권의 제한에 관한 규정(제33조 제2항), 대통령의 공무원 임면권(제78조), 국가의 손해배상책임(제29조) 등에서 직업공무원 제도의 헌법적 근거규정을 마련함으로써 이를 제도적으로 보장하고 있다. 따라서 입법권자는 직업공무원제도에 관한 이 헌법상의 규정들을 구체화하고, 이 헌법정신에 따라 직업공무원제도의 구조적 요소들을 제도화해야 할 헌법적 의무를 지고 있다.11)
한편 기본권의 보장 등 헌법이 목표로 하는 가치 즉 공공이익 실현이라는 국가작용을 현실적으로 수행하는 공무원은 직무의 내용인 공무수행 그 자체가 공공의 이익을 위한 활동12)이라는 근무관계의 특수성 때문에 국가의 공적 사무를 수행할 권리와 이에 따른 신분상, 재산상의 부수적 권리를 향유함과 동시에 이에 상응하는 고도의 윤리, 도덕적 의무를 부담한다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등 판례집 9-2, 575, 583). 이에 지방자치단체의 공무원에게 적용할 인사행정의 기본기준의 확립을 목적(지방공무원법 제1조 참조)으로 하는 지방공무원법은 지방자치단체의 공무원이 준수해야 할 각종의 의무를 규정하고 있는바, 공무원은 법령준수 및 성실한 직무수행의무(제48조), 직무상 명령 준수의무(제49조) 등의 직무상 의무를 부담하는 것은 물론이고 친절ㆍ공정한 집무의무(제51조), 청렴의무(제53조), 품위유지의무(제55조) 등 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성까지 갖출 의무가 있음을 규정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리ㆍ
도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 그런데 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 되므로, 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 공무원에게 그에 상응하는 신분상의 불이익을 과하는 것은 공익을 위해 적절한 수단이 될 수 있고 공무원에게 공무를 위임한 국민의 일반의사에도 부합할 것이다.
범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 공무원에 대하여 신분상 불이익처분을 하는 법률을 제정함에 있어서 형사처벌을 받은 사실 그 자체를 이유로 일정한 신분상 불이익처분이 내려지도록 법률에 규정하는 방법과 별도의 징계절차를 거쳐 신분상 불이익처분을 하는 방법 중 어느 방법을 선택할 것인가는 입법자의 재량에 속하는 것으로서 그 중 어느 방법만이 헌법에 합치한다고 단정할 수는 없다. 다만 형사처벌을 받은 사실 그 자체만으로 별도의 징계절차를 거치지 아니하고 신분상 불이익처분을 하는 경우에는 형사처벌에 따라 공무원에 대하여 부과되는 신분상 불이익과 그로 인하여 보호하려고 하는 공익이 합리적 균형을 이루어야 한다는 헌법적 제약이 따른다고 할 것이다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등, 판례집 9-2, 575, 585-587).
살피건대, 금고 이상의 형의 선고유예 판결은 당해 공무원의 범죄행위에 대하여 사회적 비난가능성을 내포하고 있다는 점, 그리고 공무원에게는 직무의 성질상 고도의 윤리성이 요구된다는 점을 함께 고려할 때 금고 이상의 형의 선고유예 판결을 받은 공무원으로 하여금 계속 그 직무를 수행하게 하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고 나아가 원활한 공무수행에 어려움을 초래하여 공공의 이익을 해할 우려 또한 적지 아니하다는 점 등에 비추어 볼 때 이것을 공무원의 당연퇴직사유로 한 입법자의 의사결정은 수긍이 가고 합리성과 형평에 반한다고도 볼 수 없다(헌재 1990. 6. 25. 89헌마220, 판례집 2, 200, 204-206 ; 헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등, 판례집 9-2, 575, 585-587 참고).
그렇다면, 이 사건 법률조항은 공직에 대한 국민의 신뢰라는 정당한 공익을 보호하기 위한 규정으로서, 공무원에게 가해지는 신분상 불이익과 보호하려는 공익을 비교할 때 합리적인 균형을 이루고 있다고 볼 것이므로 헌법 제25조에서 위임한 입법자의 재량을 일탈하여 공무담임권 등의 기본권을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없다.
대법원은 불이익변경금지의 원칙에 관하여 판단하면서 벌금형을 선고유예의 판결보다 중한 것으로 판단하고 있는바, 청구인은 지방공무원법 제31조가 벌금형을 선고받은 경우는 임용결격사유(당연퇴직사유)로 규정하고 있지 않으면서 금고형 이상의 선고유예의 판결의 경우는 이를 임용결격사유(당연퇴직사유)로 규정하고 있으므로 이는 평등의 원칙에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 불이익변경금지의 원칙이란 피고인이 항소 또는 상고한 사건과 피고인을 위하여 항소 또는 상고한 사건에 관하여 상소심은 원심판결의 형보다 중한 형을 선고하지 못한다는 원칙(형사소송법 제368조, 396조: 군사법원법 제437조)으로서, 피고인이 중형변경의 위험 때문에 상소제기를 단념하는 것을 방지함으로써 피고인측의 상소권을 보호함을 입법 취지로 하는 원칙이다. 그리고 불이익 변경의 판단기준은 형법 제50조(형의 경중)의 규정에 의할 것이지만, 이 규정은 추상적인 법정형 상호간의 경중을 규정한 것에 지나지 아니하므로 구체적인 선고형의 경중을 정하는 경우에 충분한 기준이 될 수 없다. 따라서 구체적인 불이익변경을 판단함에 있어서는 형법 제50조를 기준으로 하면서, 불이익 여부를 개별적, 형식적으로 고찰할 것이 아니라 전체적, 실질적으로 고찰하여 결정하여야 한다(대법원 1977. 3. 22. 선고 77도67 판결 참조).
과를 전체적, 실질적으로 판단한데 따른 것일 뿐, 청구인이 주장하는 바와 같이 벌금형이 논리적으로 당연히 선고유예의 판결보다 중한 것이라고 할 수는 없다.
한편, 피고인의 상소권을 보장하기 위한 불이익변경제도에서는 이와 같이 피고인에게 실질적으로 미치는 불이익의 정도가 문제될 것인데 반하여, 공무원의 임용결격사유 및 당연퇴직제도에서는 당해 선고형이 갖는 피고인에 대한 윤리적인 비난가능성이 더욱 커다란 의미를 지닌다고 할 것이다. 그런데 입법자는 이 사건 법률조항에서 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우, 당해 공무원의 행위로 인한 국민의 신뢰가 손상되는 정도를 판단함에 있어 금고이상의 선고유예의 판결이 벌금형의 경우보다 과중함을 명백하게 선언하였는바, 형의 선고유예를 받은 자가 유예기간 중 자격정지 이상의 형에 처한 판결이 확정되거나 자격정지 이상의 형에 처한 전과가 발견된 때에는 유예된 형을 선고(법 제61조)하게 되는 점 및 비록 금고형이 선고유예의 판결로 인하여 현재 현실화되어 있지 않다고 하여도 자유형이므로 벌금형보다 질적으로 무거운 형이라는 점에서 보면 금고형 이상의 선고유예의 판결에는 벌금형을 선고한 판결에 비하여 더 중한 윤리적 비난이 포함되어 있다고 볼 수 있다.
그렇다면, 금고형 이상의 선고유예의 판결로 인한 효과를 벌금형을 선고받은 경우보다 중하게 정하고 있는 이 사건 법률조항이 합리적인 이유 없이 자의적인 차별을 하고 있는 입법이라고 할 수는 없다 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 위에서 살펴본 바와 같이 정당한 입법재량의 행사라고 할 수 있을 뿐, 제25조의 공무담임권을 침해하거나, 헌법 제11조 제1항에서 규정하고 있는 평등의 원칙에 위반하는 자의적인 차별을 하고 있다고 할 수 없다.
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 하여 공무담임권을 기본권으로 보장하고 있다. 공무담임권이란 입법부, 집행부, 사법부는 물론 지방자치단체 등 국가, 공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당하는 것을 말한다. 여기서 직무를 담당한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미한다. 그런데 이 사건 법률조항과 같이 일정한 사유를 임용결격사유로 규정하고, 공무원의 재직 중 이와 같은 임용결격사유가 발생한 경우 당연퇴직되는 것으로 규정하고 있는 경우에도 공무담임권의 침해의 문제가 발생할 것인지 문제이다.13)
살피건대, 공무원 신분의 자의적인 박탈은 오히려 공무담임권의 보호영역으로 일반적으로 인정되고 있는 공직취임의 기회의 자의적인 배제보다 당해 국민의 법적 지위에 미치는 영향이 더욱 크다고 할 것이므로 이를 보호영역에서 배제한다면 기본권 보호체계에 발생하는 공백을 막기 어려울 것이며, 헌법 제25조의 문언으로 보아도 현재 공무를 담임하고 있는 자를 그 공무로부터 배제하는 경우는 적용되지 않는다고 해석할 수 없고, 공무담임권이 직업의 자유에 대한 특별규정의 성격을 지니고 있으므로 공무담임권의 보호영역에는 공무원 신분의 자의적인 박탈이 포함된다고 함이 타당하다고 판단된다.14)15)
한편 이 사건 법률조항과 같은 공무원 신분박탈의 사유 및 요건의 사항은 공무원의 신분보장에 관한 다른 어떤 사항보다도 본질적인 내용에 관한 사항이라고 할 것이고, 따라서 이와 같은 규정 내용으로 인한 공무담임권의 침해 여부에 대한 판단은 과잉금지원칙에 의하여 심사함이 타당할 것으로 보인다.
1) 이 사건 법률조항의 입법목적 및 그 정당성
이 사건 법률조항을 포함하여 관련 공무원법17)에서는 공무원의 당연퇴직에 관한 규정을 두고 있는 바, 이와 같은 당연퇴직제도를 두는 입법목적은 임용결격사유에 해당하는 자를 공무원의 직무로부터 배제함으로써 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰, 공무원직에 대한 신용 등을 유지하고 그 직무의 정상적인 운영을 확보하며 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의
2) 최소침해성 원칙 위반 여부
가) 범죄유형의 다양성
이 사건 법률조항은 공무원이 저지른 범죄의 종류나 내용을 불문하고 범죄행위로 금고 이상의 형의 선고유예를 받게 되면 당연히 공직에서 퇴직하도록 하고 있다. 그런데 같은 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우라고 하여도 범죄의 종류, 죄질, 내용이 지극히 다양하므로 그에 따라 국민의 공직에 대한 신뢰 등에 미치는 영향도 큰 차이가 있다.18)그렇다면, 범죄의 종류 및 죄질, 내용을 불문하고 모든 범죄에 대하여 일률적으로 당연퇴직사유로 규정하여 해당 공무원을 모두 퇴직시키기보다는 범죄의 종류 및 내용, 경중을 살펴 공직에 대한 신뢰침해 여부를 확정한 후 이를 퇴직의 사유로 삼는 것이 이 사건 법률조항의 입법목적을 효과적으로 달성하면서도 당해 공무원의 기본권을 최대한 존중하는 바람직한 방법이라고 할 것이다. 그렇다면, 적어도 당해 공무원으로 하여금 계속 그 직무를 수행하게 하는 것이 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시키거나 원활한 공무수행에 어려움을 초래하여 공공의 이익을 해할 우려가 극히 적은 유형의 경우 마저 예외 없이 퇴직시키는 것은 당해 공무원의 기본권을 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 정도 이상으로 침해하는 것이라고 아니할 수 없다.
살피건대, 공무원의 퇴직이란 당해 공무원의 법적 지위에 대한 가장 본질적인 침해라는 점 및 당연퇴직이란 일정한 사유만 발생하면 별도의 실체적, 절차적 요건 없이 바로 퇴직되는 것이므로 퇴직 가운데에서도 법적 지위가 가장 예민하게 침해받는 경우라는 점을 고려하여 볼 때 유죄판결의
확정에 따른 당연퇴직의 사유는 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형, 내용 등으로 그 범위를 가급적 한정하여 규정하고, 그 이외의 경우에는 공무원법상에 마련된 징계 등 별도의 제도로써도 입법목적을 충분히 달성할 수 있을 것으로 판단되므로 당연퇴직의 사유에서 제외함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한 방식이라고 할 것이다. 독일, 미국, 영국 등의 외국의 입법례를 살펴보더라도, 범죄의 종류 내지 내용, 경중을 중시하여 국사범 혹은 직무관련범죄, 고의범 등으로 그 범위를 제한하여 이들 범죄 이외의 경우에는 형량에 상관없이 당연퇴직사유에 해당되지 않는 것으로 규정하고 있다.
나) 과실범의 경우
이 사건 법률조항은 특히 과실범의 경우마저 당연퇴직의 사유에서 제외하고 있지 않은 것에 문제점이 있다. 과실범은 법적인 주의의무를 게을리 한 데 대한 법적인 비난가능성은 존재하지만 이러한 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고유예를 받게 되었다고 하더라도 그로 인하여 당연히 그 공무원을 공직에서 퇴직시켜야 할 만큼 그 행위가 공직자로서의 품위를 크게 손상시킨다고 보기는 어려운 측면이 있다. 더욱이 이 사건 법률조항의 제정 당시와는 달리 오늘날은 자동차나 기타 현대 문명의 이기의 이용이 일상화되고 있기 때문에 공무원이 그와 같은 문명의 이기를 이용하는 과정에서 순간적인 과실로 인하여 범죄19)를 저지를 수 있는 위험에 노출되어 있는 상황이며, 이러한 위험에 따른 과실범의 문제를 바라보는 일반 국민들의 시각에도 많은 변화가 생겼다는 점도 고려해야 할 것이다.20)
다) ‘당연’ 퇴직 규정의 문제점
이 사건 법률조항의 또 하나의 문제점은 개별적인 사안에 있어 법의 목
적을 달성하는 데 지장이 없는 경우라고 하여도 사안의 특수성을 고려하여 달리 판단할 수 있는 가능성이 전혀 존재하지 않도록 규정하고 있다는 점이다. 즉 이 사건 법률조항은 금고 이상의 선고유예 판결을 받은 경우에는 그 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 필요적 규정을 두고 있다. 그런데 입법자가 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있는 경우에 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 필요적 규정을 둔다면 이는 비례의 원칙의 한 요소인 ‘최소침해성의 원칙’에 위배된다는 것을 헌법재판소는 이미 여러 차례 확인하였다(헌재 1995. 2. 23. 93헌가1, 판례집 7-1, 130 및 1995. 11. 30. 94헌가3, 판례집 7-2, 550 참조).
살피건대, 선고유예의 판결이란 그것이 비록 유죄판결로서의 성질을 지니고 있지만, 법원이 피고인 및 범죄피해자, 범죄의 성질 등의 개별, 구체적 사유를 고려하여 피고인에게 개전의 정이 현저하여 재범의 위험이 없다고 인정한 경우 선고하는 판결이다. 따라서 선고유예의 판결을 받은 경우는 당해 피고인의 책임 및 불법의 정도가 지나치게 현저하여 당해 공무원에 대하여 공무원법상의 징계 등 여타의 수단을 통하여서는 도저히 공직에 대한 국민의 신뢰를 보호할 수 없는 경우이므로 예외 없이 퇴직시켜야 하는 경우라고 할 수는 없다고 할 것이다.
또한 선고유예제도는 범죄를 범한 피고인이 개전의 정이 현저한 경우 피고인이 처벌받았다는 오점을 남기지 않게 함으로써 장차 피고인의 사회복귀를 용이하게 하는 특별예방의 목적에 이바지하는 제도이다. 그렇다면 금고 이상의 형의 선고유예의 판결을 받은 경우 예외 없이 공무원직으로부터 퇴직시키기는 이 사건 법률조항은 개별 범죄인 및 범죄를 살펴 일정한 경우 범죄인으로서의 오점을 남기지 않고 사회에 복귀시킴으로써 범죄인의 특별예방을 실현하고자하는 선고유예 제도의 이념과도 조화되기 어려운 입법이라고 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 결국 공무원관계의 종료여부를 공직에 대한 국민의 신뢰보호라는 제도의 목적에 비추어 구체적인 경우에 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지를 완전히 없애고 있어 그 규율 방식이 최소침해성의 원칙에 위배되는 것이라고 아니 할 수 없다.
2) 법익균형성 원칙의 위반 여부
가) 공직구조와 공무원에 대한 인식 - 새로운 변화
산업사회를 거쳐 정보화 사회로 이행되어 가는 오늘날의 사회구조는 공직사회 및 민간기업조직에 많은 변화를 가져왔다. 즉, 민간기업 사회에도 대규모의 관리조직이 생겨나고 전문화가 추진되는 한편 국가조직도 능률성, 효율성의 개념을 중시하면서 민간기업의 관리 경영기법이 도입됨으로 인하여 전문적이고 직업적인 지식ㆍ경험ㆍ기술로 무장되고, 고도로 훈련된 관료집단을 필요로 하여 공무원과 일반의 근로자간, 공직과 사직간의 유사성의 증대, 신분적 특성의 동질화를 가져왔고 이러한 현상은 점점 더 심화되리라고 보인다.21)이와 같은 사회구조의 변화는 일반인의 공직에 대한 인식에도 변화를 가져오게 되었는바, 사회구조의 변화에 따른 사회국가적 행정임무의 증대와 이에 따른 공무원 수의 대폭적인 증가현상은 자연히 공무원의 질과 사회적 지위에 영향을 미치게 되었고 결과적으로 공무원이 종래 누렸던 엘리트적인 면모가 손상을 입게 되었다. 또한 국가의 민주화에 의하여 국가의 우월성이 상실됨에 따라 국가의 관헌성은 더욱 약화되고 공무원 상호간은 물론 공무원과 다른 근로자간의 평등화 내지 동등화가 이루어져 공무원의 특수한 사회적 지위가 저하되었고, 따라서 민주국가에 있어서는 공무원의 특권이나 특별한 사회적 명예는 더 이상 인정되지 않게 되었다.22)물론 오늘날 공직의 구조 및 공직에 대한 인식의 변화에도 불구하고 공무원은 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성은 여전히 강조되는 것이다. 다만 엘리트적 면모와 사회적 명예직으로서의 공직 인식은 더 이상 유효하지 않으므로 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구하는 것은 오히려 국민의 공직에 대한 신뢰를 과장하여 해석하는 것이라고 아니할 수 없다.
나) 사회국가원리와 공직
또한 자의적인 직무박탈로부터의 공무담임권의 보장은 오늘날 새로운 헌법 이념적 의미를 가지게 되었다. 즉 현대민주주의 국가에 이르러서는
특히 사회국가원리에 입각한 공직제도의 중요성이 특히 강조되고 있는바,이는 사회적 법치국가이념을 추구하는 자유민주국가에서 공직제도란 사회국가의 실현수단일 뿐 아니라 그 자체가 사회국가의 대상이며 과제라는 점을 이념적인 기초로 한다. 이는 모든 공무원들에게 보호가치 있는 이익과 권리를 인정해 주고, 공무원에게 자유의 영역이 확대될 수 있도록 공직자의 직무의무를 가능한 선까지 완화하며, 공직자들의 직무환경을 최대한으로 개선해 주고, 공직수행에 상응하는 생활부양을 해 주고, 퇴직 후나 재난, 질병에 대처한 사회보장의 혜택을 마련하는 것 등을 그 내용으로 한다.23)그런데 공무원의 생활보장의 가장 기본적인 것은 그 일자리의 보장이라는 점에서 오늘날 사회국가원리에 입각한 공직제도에서 공무원의 공무담임권 보장의 중요성은 더욱 큰 의미를 가지고 있다고 할 것이다.
다) 임용결격사유와의 관계24)
이 사건 법률조항은 임용결격사유를 당연퇴직사유로 규정하고 있다. 그런데 같은 입법목적을 위한 것이라고 하여도 공무원으로 채용되려고 하는 자에게 채용될 자격을 인정하지 아니하는 사유와 기존에 공무원으로서 근무하는 자를 퇴직시키는 사유에는 다른 취급이 필요하다. 왜냐하면 공무원을 새로 채용하는 경우에는 채용될 자격이 인정되지 않는다고 하여도 해당자가 잃는 이익은 크다고 할 수 없지만, 일단 공무원으로 채용된 공무원을 퇴직시키는 것은 공무원이 장기간 쌓은 지위를 박탈해 버리는 것이므로 당해 공무원이 잃는 이익은 대단히 크기 때문이다. 이와 같이 다루고 있는 이익의 크기가 현저하게 상이함에도 불구하고 이를 공무원의 직무를 수행하기 위한 자격의 문제로 파악하여 그 사유를 규정함에 있어 공직취임 이전
의 임용결격사유와 이후의 당연퇴직사유를 동일하게 규율하는 것은 공직취임 이후의 퇴직자의 사익에 비하여 지나치게 공익을 우선한 입법이라고 할 것으로, 공익과 사익간에 적절한 균형이 이루어진 입법이라고 할 수 없다.
라) 법원의 판단과의 관계
이 사건 법률조항과 같이 선고유예와 같은 판결의 경우를 당연퇴직의 사유로서 규정하는 것은 법원으로 하여금 형사범죄의 판단을 함에 있어 불필요한 왜곡을 가져오기도 한다. 즉, 공무원법상의 당연퇴직이 당해 공무원의 법적 지위에 미치는 효과는 중대한 것으로, 경미한 죄의 경우에는 오히려 형법상의 형벌의 효과보다 크다고 할 수 있는 정도이기 때문에, 피고인의 책임 정도에 따른 처벌을 하고자 하는 법원으로서는 당해 형사범죄에 대한 유ㆍ무죄 및 선택형의 결정, 양형 판단을 하면서, 당해 공직자로 하여금 공직을 계속 유지하게 함이 타당할 것인지 여부에 관하여까지 고려하여 판단할 수밖에 없는 부담을 안게 된다. 또한 이는 법원으로 하여금 벌금형을 선택하게 하는 압력으로 작용함으로써 자칫 형사 판결의 왜곡의 원인이 될 수 있다.25)
법원이 공무원에 대한 유죄판결을 하는 경우 이 사건 법률 규정에 관한 또 다른 문제점이 제기되기도 한다. 즉, 형법상 범죄에 대한 법정형 중 벌금형이 선택형으로 규정되어 있지 않은 경우가 적지 않고, 이 경우 법원으로서는 증거에 의하여 범죄사실이 인정되면 유죄 판결을 하여야 하는 것인데, 법원으로서는 형사처벌 이외에 공무원직마저 상실하게 하는 것이 범죄행위에 비하여 지나치게 가혹하다고 판단한다고 하여도 달리 선택할 수 있는 방안이 없게 된다.26)
마) 법익균형성 원칙 위반
그렇다면 이 사건 법률조항의 목적이라는 공익은 오늘날 완화하여 해석되어야 함에 반하여 당해 공무원의 사익은 사회국가원리의 도입과 함께 종래에 비하여 한층 강조되어야 할 이익이라고 할 것이며, 이와 같은 공익과 사익을 비교교량 함에는 우리 사법제도의 적정한 운영 및 정상적인 사회복귀를 통한 특별예방이라고 하는 선고유예제도 나름의 공익도 고려되어야 할 것이다.
그러나 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항은 공직제도의 신뢰성이라는 공익과 공무원의 기본권이라는 사익 그리고 각각의 이익에 대한 새로운 변화 및 종래의 공익에 대한 상충하는 공익 등을 적절하게 조화시키는 입법이라고 할 수 없다.
결국 이 사건 법률조항은 범죄의 종류와 내용을 가리지 않고 모두 당연퇴직사유로 규정함으로써 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한 정도를 넘어 청구인의 기본권을 제한하였고, 또한 선고유예의 판결은 경미한 판결인 점에 비추어 이 사건 법률조항은 입법자가 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있는 경우에 필요적 규정을 둔 경우로서, 이는 과잉금지의 원칙의 한 요소인 ‘최소침해성의 원칙’에 위배되며, 공직제도의 신뢰성이라는 공익과 공무원의 기본권이라는 사익을 적절하게 조화시키지 못하고 과도하게 공무담임권을 침해하였다고 할 것이다.
이 사건 결정은 헌법재판소가 공익을 위한다는 명분으로 공무원의 신분을 지나치게 쉽게 박탈하는 법률규정에 대하여 위헌선언을 함으로써, 종래 입법 등을 통하여 쉽게 제한 내지는 침해되었던 공무원의 신분이 헌법상 엄격히 보장되어야 하는 것임을 선언한 결정이다. 이 사건 결정으로 공무원의 ‘퇴직에 대한 공포’가 다소간 경감되어 공직사회에 보다 적극적인 공무수행의 분위기가 정착될 것으로 기대된다.
한편, 이 사건 심판의 대상은 지방공무원법 제61조 중 제31조 제5호 부
분의 위헌 여부이었는바, 이 사건 법률조항 이외에도 국가공무원법 등 관련 공무원법 규정 중에는 다수의 당연퇴직 조항이 존재하고 그 사유가 이 사건 법률조항의 경우와 유사하게 규정되어 있기 때문에 그 위헌판단의 파급효과는 적지 않을 것으로 판단된다. 또한 공무원법 이외에도 일정한 자격 및 공사단체의 임원의 지위에 관한 규정 중에도 이 사건 법률조항과 유사한 규정이 있으므로 위헌 판단으로 인하여 간접적이지만 영향을 받을 것으로 판단된다. 아울러 이 사건 위헌결정의 효력의 소급효의 범위가 문제되는바, 재판부는 이를 개별 사건을 담당할 법원의 판단에 묵시적으로 위임한 것으로 판단된다.