서울행정법원 2014.6.20. 선고 2014구합54004 판결

원고는 2007. 1. 3. 설립되어 건축견적 및 건축적산, 공사비 예산 컨설팅 등의업무를 영위하는 법인이다. 주식회사 프로뱅크(이하 '프로뱅크'라 한다)는 피고와 「인턴제 위탁운영약정」을 체결하고 피고로부터 청년취업인턴제 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관한 업무를 위탁받아 수행하는 운영기관이다.

나. 이 사건 사업의 내용

1) 사업의 취지

고용노동부에서 주관하는 이 사건 사업은 고용정책 기본법 제25조 및 제34조, 고용보험법 제25조 제1항 및 같은 법 시행령 제35조, 청년고용촉진 특별법 제7조에 근거한 것으로, 취업에 어려움을 겪는 청년층을 대상으로 취업의 기회를 제공하는 동시에 구인에 어려움을 겪는 중소기업에 적합한 인재를 알선하여, 취업이 된 경우 최장 6개월의 인턴기간 동안 급여의 50%(상한 월 80만 원)를 채용 기업에 지원하고, 향후 정규직으로 전환할 경우 월 65만 원씩 정액으로 최장 6개월간 추가로 지원하는 사업이다. 이 사건 사업의 시행을 위하여 고용노동부는 매년 '청년취업인턴제 시행 지침'(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 정하여 공고하고 있다.

2) 각 당사자의 역할

가) 피고는 프로뱅크와 같은 운영기관과 인턴제 위탁운영 약정을 체결하고 운영기관에게 위탁사업비 및 청년인턴지원금을 교부 · 정산 · 취소 반환하며, 청년 미취업자를 인턴으로 선발하여 연수 및 채용기회를 제공하는 중소기업(이하 '실시기업'이라 한다)이 인턴을 정규직으로 전환하면, 실시기업에게 정규직전환지원금을 지급한다.

나) 운영기관은 미취업 청년 및 중소기업 등에 대하여 이 사건 사업의 안내 및 홍보를 하고, 이 사건 사업에 참여를 원하는 인턴 희망자와 기업의 신청을 접수한다. 운영기관은 그 적격 여부를 확인하여 실시기업과 인턴지원 협약서를 체결한 후 운영기관의 알선을 통하여 인턴을 채용한 실시기업에게 청년인턴지원금을 지급한다.

다) 실시기업은 청년 등과 인턴약정을 체결하고 이들을 채용하여 임금을 지급한다.

3) 지원금 등의 지급절차

가) 청년인턴지원금 : 실시기업이 인턴을 채용한 후 운영기관에 청년인턴지원금을 신청하면, 운영기관은 신청자의 적격 및 요건 절차 준수 여부를 심사한 후 피고에게 청년인턴지원금 교부를 신청한다. 피고가 청년인턴지원금 교부결정을 하여 운영기관에게 통지하면 운영기관은 그 교부결정서를 받은 날로부터 5일 이내에 청년인턴지원금을 실시기업에게 지급한다.

나) 정규직 전환지원금 : 실시기업이 이 사건 사업에 따라 채용한 인턴의 정규직전환일로부터 최종 6월분 임금을 지급한 후 피고에게 직접 정규직전환지원금을 신청하면 피고는 실시기업의 고용유지상황을 확인한 후 정규직 전환지원금을 지급한다.다. 피고의 조사 및 처분1) 원고는 2009년부터 실시기업으로서 이 사건 사업에 참여하여, 운영기관인 프로뱅크와 인턴지원협약(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결한 후 이에 따라 현재까지. 37명의 인턴을 채용하였다.

2) 피고는 2013. 7. 원고에 관한 실태조사를 실시하고, 원고가 30명의 인턴에 관하여 실제로 약정임금이 130만 원임에도 마치 150만 원을 지급한 것과 같은 외관을 형성한 후 인턴들로부터 20만 원을 도로 돌려받고도 프로뱅크로부터 1인당 150만 원의 50%인 75만 원의 청년인턴 지원금을 지급받은 사실을 발견하고, 보조금 관리에 관한 법률, (이하 '보조금관리법'이라 한다) 제30조 및 제31조와 이 사건 지침, 이 사건 협약을 근거로 원고에 대하여, 위 30명의 인턴채용과 관련하여 수령한 청년인턴지원금 99,074,010원 및 정규직 전환지원금 43,500,000원 합계 142,574,010원의 반환 명령을 하고 향후 2년간 이 사건 사업에 따른 인턴의 신규채용을 금지하는 처분을 하였다(이하 청년인턴지원금 반환명령을 '이 사건 1 처분', 정규직전환지원금 반환명령을 '이 사건 2 처분', 인턴 신규채용 금지 처분을 '이 사건 3 처분'이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 3, 갑 제3, 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 보조금관리법 제30조 및 제31조는 중앙관서의 장이 보조사업자에 대하여 보조금 교부결정을 취소하고 보조금의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사건 사업에 관한 보조금관리법상 보조사업자는 운영기관인 프로뱅크이고 원고는 보조금수령자에 불과하므로, 이 사건 처분은 처분대상이 아닌 자에 대하여 이루어진 것으로서 위법하다.

2) 또한 청년인턴지원금 수급에 잘못이 있다 하더라도 정규직 전환지원금에 관하여는 관련 규정을 준수하여 적법하게 수령하였음에도, 청년인턴지원금 수급의 하자를 문제삼아 정규직 전환지원금 역시 함께 반환하도록 하였는바, 이 사건 2 처분은 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다.

3) 이 사건 3 처분은 이 사건 지침에 따라 이루어졌는바, 이 사건 지침은 행정기관 내부의 사무처리기준에 불과하여 행정처분의 근거가 될 수 없으므로 이 사건 3 처분은 법률에 근거가 없는 것으로서 위법하다.

4) 원고 회사가 과다하게 지급받은 청년인턴지원금은 11,863,250원에 불과하고 그 중 6,507,870원은 다시 직원들에게 지급하였다는 점을 감안할 때 이 사건 처분은 그 액수와 신규채용 금지기간이 지나치게 과도하여 비례의 원칙에 위반된다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 1 처분의 적법 여부

가) 보조금관리법에서 말하는 '보조금'이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금(보조금관리법 제2조 제1호)이고, '보조사업'이란 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업(제2조 제2호)을, '보조사업자'란 보조사업을 수행하는 자(제2조 제3호)를, '보조금수령자'란 보조사업자로부터 보조금을 지급받은 자(제 2조 제8호)를 말한다.

한편 고용보험법 제25조 제1항은 "고용노동부장관은 피보험자등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위하여 다음 각 호의 사업을 직접 실시하거나 이를 실시하는 자에게 필요한 비용을 지원 또는 대부할 수 있다"고 규정하면서 그 제3호에서 "그 밖에 피보험자등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업"을 들고 있으며, 그 위임을 받은 고용보험법 시행령 제35조는 '대통령령으로 정하는 사업'을 각 호에서 열거하면서 제2호에서 "피보험자등의 취업 촉진을 위한 직업소개, 직업진로지도, 인턴채용지원 및 전직지원서비스사업 등 취업지원사업"을 들고 있고, 고용보험법 시행령 제36조 제1항은 "고용노동부장관은 법 제25조와 이 영 제35조 제2호에 따라 다음 각호의 자가 실시하는 취업지원사업에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다"라고 하면서 제3호에서 "그 밖에 고용노동부장관이 취업지원사업을 할 능력이 있다고 인정하는 자"를 들고 있다. 따라서 이 사건 사업의 시행 및 그에 따른 지원금 지급의 근거법령은 고용보험법 제25조 제1항 제3호, 고용보험법 시행령 제35조 제2호, 제36조 제1항 제3호이다.

나) 이 사건 사업은 청년의 취업난 및 중소기업의 구인난을 해소하기 위한 목적으로 시행되었는바, 그 목적 및 앞서 본 바와 같은 보조금의 교부 절차, 고용보험 법령에서 규정한 지원대상 사업 등을 종합하여 보면, 이 사건에 있어 보조금관리법상의 보조사업자는 청년 및 중소기업으로부터 참여 신청을 받아 이들을 심사하고 적격자에 대하여 지원금을 교부하는 업무를 수행하는 운영기관인 프로뱅크로 봄이 상당하다. 따라서 실시기업인 원고는 보조사업자인 프로뱅크로부터 보조금을 지급받는 보조금관리법상의 보조금수령자에 해당한다.

다) 그런데 보조금관리법은 제30조 및 제31조에서 국가의 보조사업자에 대한 보조금 교부 결정의 취소 및 그 반환명령을, 제33조의2에서 보조사업자의 보조금수령자에 대한 보조금 반환명령을 규정하고 있을 뿐, 국가가 직접 보조금 수령자에 대하여 반환을 명할 수 있는 규정을 두고 있지 않다. 따라서 보조사업자로서 운영기관인 프로뱅크가 이 사건 협약에 근거하여 원고에 대하여 청년인턴지원금의 반환을 청구하거나, 피고가 프로뱅크에 대하여 보조금관리법 또는 위탁운영약정 등에 따라 청년인턴지원금의 반환을 명하는 것은 별론으로 하고, 보조금관리법을 피고가 직접 보조금수령자인 원고에 대하여 직접 인턴지원금의 반환을 명하는 근거로 삼을 수는 없다.

라) 피고는 원고와 프로뱅크가 체결한 이 사건 협약에서 "을(원고)이 이 사건 지침 및 이 협약을 위반하여 부당하게 지원금을 지급받은 경우 지방관서(피고)의 반환명령 또는 갑(프로뱅크)의 요구에 따라 반환하여야 한다"라고 정한 점을 들어 이 사건 1 처분이 적법하다는 주장을 하고 있으나, 위와 같은 원고와 프로뱅크 사이의 이 사건 협약은 대외적 구속력이 있는 법규가 아니어서 행정청의 처분 근거가 될 수 없다.

마) 따라서 이 사건 1 처분은 근거법령 없이 이루어진 것이어서 위법하다.

2) 이 사건 2 처분가) 앞서 본 바와 같이 정규직 전환지원금은 원고가 직접 피고에게 신청하고, 피고는 이를 심사하여 원고에게 지급하고 있으므로, 청년인턴 지원금과 달리 프로뱅크에 그 사무 또는 사업이 위탁되지 않은 채 피고가 직접 그 사무 또는 사업을 수행하고 있다.

따라서 정규직전환지원금의 반환에 대하여는 보조금관리법이 적용될 여지가 없다. 또한 이 사건 협약 역시 대외적 구속력 있는 법규명령이 아니어서 처분의 근거법률이 될 수 없음은 앞서 본 바와 같다.

나) 그러나 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으나, 나아가 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청 행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로, 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론, 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 2008. 11. 13. 선고 2008두8628 판결). 따라서 이 사건 2 처분의 근거법령이 존재하지 않더라도, 피고는 위 법리에 따라 수익적 행정처분인 정규직전환지원금 지급처분에 하자가 있다면 이를 취소하고 그 반환을 명할 수 있다.

다) 고용보험법 제25조 제2항은 이 사건 사업의 실시와 비용의 지원 · 대부에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있고, 고용보험법 시행령 제36조 제2항은 "고용노동부장관은 제1항에 따라 지원을 하려면 대상 사업의 종류 내용, 대상 피보험자등의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청 방법 등을 미리 공고하여야 한다"라고 규정하고 있다. 이에 따라 고용노동부장관(2009년 당시 노동부장관)은 매년 그 지원의 요건, 내용과 수준, 범위 등의 담긴 이 사건 지침을 공고하였으므로, 이 사건 지침에서 정한 지원요건은 법령에 위반되거나 그 내용 자체로 비합리적이거나 부당하지 않는 한 대외적 구속력을 가진다. 라) 그러므로 원고가 이 사건 지침에 따른 정규직전환지원금의 수급요건을 구비하였는지를 살피건대, 이 사건 지침은 1. 3.에서 "인턴이란 실시기업과 인턴약정서를 체결하여 인턴기간 동안 사무 기술 등 실무를 습득하는 자를 말하며, 기업 자체적으로 시행하는 유사 명칭의 채용 또는 전형제도에 의한 인턴과 구분한다"라고 하여 이 사건 사업에 의하여 채용된 인턴을 여타 사회 통념상 통용되는 인턴 개념과 구분하고 있는 점, 이 사건 지침은 VI. 1.에서 "운영기관 및 실시기업은 인턴 참여자가 직무능력 개발 및 직장 적응을 통해 정규직 근로자로 채용될 수 있도록 노력하여야 한다"라고 하면서 I. 4.에서 실시기업이 인턴기간 종료 이후 인턴을 정규직으로 전환한 경우 정규직전환지원금을 지원하도록 하였으며, 실시기업이 정규직 전환지원금을 받기 위해서는 인턴 계약기간 종료일까지 정규직 채용여부를 결정하고 인턴기간에 연속하여 정규직 근로계약을 체결하도록 한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 지침에 따른 정규직전환지원금은 실시기업이 이 사건 사업에 기하여 이 사건 지침에 부합하게 채용한 인턴을 정규직으로 전환할 것을 요건으로 한다고 봄이 상당하다.

그런데 원고가 이 사건 협약 및 이 사건 지침을 위반하여 인턴 참여자에게 실제로 지급한 임금보다 많은 임금을 지급하였다고 허위로 신고하고 청년인턴 지원금을 과다하게 지급받은 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이로써 원고는 정규직 전환지원금 지급의 전제요건을 구비하지 못하여 그 수급대상에서 제외됨에도 불구하고 이를 은폐한 채 피고에게 정규직전환지원금을 신청하였으므로, 피고는 그 지급에 하자가 있음을 이유로 정규직 전환지원금 지급을 취소하고 원고에게 그 지원금의 반환을 명할 수 있다.

마) 따라서 이 사건 2 처분은 적법하다.

3) 이 사건 3 처분가) 이 사건 3 처분은 원고가 차후 2년간 인턴 관련 모든 지원금의 지급을 받지 못하는 등 원고의 법률상 지위에 제한을 가하는 침익적 행정행위에 해당하므로, 법치 행정의 원리 내지 행정의 법률적합성의 원칙에 따라 피고가 위와 같은 침익적 행정행위를 하려면 법률유보의 원칙이 엄격하게 적용되어야 한다.

그런데, 고용보험법 제25조 제2항은 이 사건 사업의 실시와 비용의 지원에, 필요한 사항을 대통령령에, 고용보험법 시행령 제36조 제2항은 대상 사업의 종류, 내용, 대상 피보험자등의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청 방법 등에 관한 사항을 고용노동부장관에게 위임하고 있을 뿐, 부정수급에 따른 제재에 관한 사항까지 위임하지는 않고 있다. 따라서 이 사건 지침은 상위법령으로부터 아무런 위임 없이 제재적 행정처분을 규정하고 있으므로 이를 근거로 처분의 적법성을 주장할 수 없다.

나) 피고는, 보조금관리법 제18조 제1항에 의하면 보조금을 지급하면서 조건을 붙일 수 있는바, 이 사건 3 처분은 지원금을 교부하면서 붙인 조건에 해당하므로 원고는 이를 수인할 의무가 있다고 주장한다.

살피건대, 갑 제3호증 및 을 제3호증의 각 기재에 의하면 2013년의 이 사건 지침 I, 3-4.에 "실시기업이 거짓 기타 부정한 방법으로 인턴을 신청하거나 지원금을 수급한 경우 피고의 반환 또는 지급제한 처분일로부터 2년간 인턴 신규채용을 금지하고, 그 금지기간 중 채용된 인턴에 대한 지원금은 지급하지 아니하며, 기 지급된 된 지원금은 반납·환수한다"고 규정되어 있는 사실은 인정된다.

그런데 이 사건 지침에 따라 지급되는 청년인턴 지원금은 피고가 원고에게 지급하는 것이 아니라 운영기관인 프로뱅크가 지급하는 것이므로 피고는 원고에게 그에 관하여 조건을 부가할 수 없고, 앞서 본 바와 같이 정규직 전환지원금의 지급에는 보조금관리법이 적용되지 않으므로 피고는 보조금관리법을 이 사건 3 처분의 근거로 주장할 수 없다. 게다가 행정 행위의 부관으로서의 조건이란 행정행위의 효력 발생 ·소 멸을 장래에 발생 여부가 객관적으로 불확실한 사실에 의존시키는, 주된 행정행위에 붙여진 종된 규율이라 할 것인데, 이 사건 3 처분은 이 사건 사업에 기한 지원금 지급의 효력 발생 소멸 등과는 별개로 새로운 행정처분을 한 것이므로 강학상의 조건에 해당하지도 않는다.

다) 결국 이 사건 3 처분은 침익적 처분임에도 불구하고 법령에 아무런 근거가 없이 이루어진 것으로서 부적법하다.

4) 재량권 일탈·남용 여부

국가의 보조금은 국민의 세금으로 지급되는 것이므로 그 용도 및 목적에 맞게 사용되도록 엄격하게 관리할 필요가 있는 점, 원고는 고의로 청년 인턴의 임금을 과다하게 신고하고 인턴들에게 신고금액의 임금을 지급하였다가 그 중 일부를 돌려받는 등 행위의 위법성과 비난의 정도가 적지 않은 점, 원고에게 지급된 보조금은 반대급부 없이 일방적으로 지원된 것이므로, 그 요건을 충족하지 못한 원고에게 이를 다시 반환하라고 하는 것이 가혹하다고 보기는 어려운 점, 법령상 환수할 수 있는 보조금의 액수를 감경할 수 있는 근거가 없는 점 등을 고려할 때, 원고가 주장하는 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 일부 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.