서울중앙지방법원 2017.8.25. 선고 2016가단5302642 판결

가. 원고는 2004. 5. 7.경부터 강원도 C 지상에 돈사를 신축하고 'D'이라는 상호로 돼지를 사육하여 판매하던 자로서, 2007년 경부터 유기축산물 부분 친환경인증을 받아 이를 갱신해오던 중, 2012. 8. 2. 국립농산물품질관리원 강원지원 E사무소(이하 'E사무소'라 한다)로부터 유효기간을 2012. 8. 16.부터 2013. 8. 15.까지로 하는 친환경인증을 받았다.

나. 이 사건 인증 불가(부적합) 통보 및 이후 경과

(1) 원고는 2013. 7. 22. E사무소에 친환경인증 갱신신청을 하면서 사료 관련 홍천군 소재 뫼내뜰영농조합법인이 운영하는 미곡처리장(이하 '뫼내뜰 미곡처리장'이라 한다)에서 판매하는 부산물을 구입하여 사료를 제조하였다고 밝혔다.

(2) E사무소 소속 농산물품질관리원으로서 위 갱신신청의 조사원으로 지정된 피고 B은 서류심사 및 원고의 농장과 미곡처리장을 각 방문하여 현장심사를 하였다.

피고 B은 뫼내뜰 미곡처리장에서 유기농 벼와 무농약 벼가 같은 라인에서 도정되는 것을 확인하였고, 그곳 직원 F으로부터 "친환경 유기농 · 무농약 벼를 도정 후 나오는 부산물(미강, 왕겨)은 인증 별도 구분 없이 판매처리 한다"는 내용의 확인을 받았다. 피고 B은 이 사건 갱신신청에 대하여, 뫼내뜰 미곡처리장의 곡물부산물은 유기 · 무농약인증 구분 없이 판매되고 있어 인증심사기준 중 "유기 배합사료 제조용 물질 중 식물성곡물 부산물을 사용하기 위한 조건인 유기농산물 부산물로 만들어진 것으로 다른 제품과 섞이지 않았을 것"에 위배되므로, 유기축산사료에 사용가능한 물질이 아니다」 라는 사유로 인증 부적합 의견을 내었다.

E사무소장 G는 2013. 8. 19. 원고에게 서면으로 위 사유를 적시하여 친환경 인증불가(부적합) 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였으며, 위 서면에는 '이의가 있을 때는 부적합 통지를 받은 날부터 7일 이내에 재심사신청을 할 수 있다'고 기재되어 있다.

(3) 원고는 2013. 8. 20. E사무소에 유기사료 부분에 대한 별도의 보완 없이 동일한 내용으로 재심사신청을 하였고, E사무소는 2013. 8. 22. 「원고가 친환경도정공장에서 구입하여 사용한 곡물부산물은 유기농산물과 무농약농산물이 혼합되어 있어 유기축산물의 사료로 부적합하다』는 사유로 재차 인증 불가(부적합) 통보를 하였다.

다. 이 사건 처분 당시 시행중이던 관계법령

[친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리 지원에 관한 법률, 이하 '친환경농어업법'이라 한다]1)

제19조 (유기식품 등의 인증)

① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 유기식품 등의 산업 육성과 소비자 보호를 위하여

유기식품등에 대한 인증을 할 수 있다. <개정 2013.3.23>

② 제1항에 따른 인증을 하기 위한 유기식품 등의 인증대상과 유기식품 등의 생산, 제조·가공 또

는 취급에 필요한 인증기준 등은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다.

제20조(유기식품 등의 인증 신청 및 심사 등)

① 유기식품 등을 생산, 제조·가공 또는 취급하는 자는 유기식품 등의 인증을 받으려면 농림축산

식품부장관 해양수산부장관 또는 제26조 제1항에 따라 지정받은 인증기관(이하 이 장에서 “인증기관

"이라 한다)에 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 서류를 갖추어 신청하여야 한다.

③ 농림축산식품부장관 해양수산부장관 또는 인증기관은 제1항에 따른 신청을 받은 경우 제19조

제2항에 따른 유기식품 등의 인증기준에 맞는지를 심사한 후 그 결과를 신청인에게 알려주고 그 기

준에 맞는 경우에는 인증을 해 주어야 한다.

제21조(인증의 유효기간 등)

① 제20조에 따른 인증의 유효기간은 인증을 받은 날부터 1년으로 한다.

② 인증사업자가 인증의 유효기간이 끝난 후에도 계속하여 제20조 제3항에 따라 인증을 받은 유

기식품등(이하 “인증품"이라 한다)의 인증을 유지하려면 그 유효기간이 끝나기 전까지 인증을 한 농

림축산식품부장관·해양수산부장관 또는 인증기관에 갱신신청을 하여 그 인증을 갱신하여야 한다.

제24조(인증의 취소 등)

① 농림축산식품부장관 해양수산부장관 또는 인증기관은 인증사업자가 다음 각 호의 어느 하나에

해당하는 경우에는 그 인증을 취소하거나 인증표시의 제거 또는 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호,

에 해당할 때에는 인증을 취소하여야 한다.

1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인증을 받은 경우

2. 제19조제2항에 따른 인증기준에 맞지 아니한 경우

[농림축산식품부 소관 친환경농어업법 시행규칙]2)

제9조(유기식품 등의 인증기준)

① 법 제19조제2항에 따른 유기식품 등의 생산, 제조·가공 또는 취급에 필요한 인증기준은 별표

3과 같다.

제11조(유기식품 등의 인증심사 절차 등)

① 국립농산물품질관리원장 또는 인증기관의 장은 제10조에 따른 인증 신청을 받거나, 제16조에

따른 인증의 갱신 신청 또는 유효기간 연장승인 신청을 받았을 때에는 10일 이내에 인증심사계획을

세워 신청인에게 인증심사 일정과 인증심사원 명단을 알리고 그 계획에 따라 인증심사를 하여야 한

다.

② 법 제20조제3항에 따른 인증심사의 절차와 방법은 다음 각 호와 같다.

1. 서류심사 : 인증을 받으려는 자가 제10조에 따라 제출한 서류가 제9조에 따른 인증기준에

적합한지를 심사

2. 현장심사 : 사업장(시설물을 포함한다)이 제9조에 따른 인증기준에 적합한지를 직접 방문하

여 심사

제12조(재심사 신청 등)

① 인증을 받지 못하여 법 제20조 제4항에 따라 재심사를 신청하려는 자는 법 제20조 제3항에

따라 부적합 통지를 받은 날부터 7일 이내에 별지 제7호 서식의 인증 재심사 신청서에 재심사 신청

사유를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 그 인증심사를 한 국립농산물품질관리원장 또는 인증기관의

장에게 제출하여야 한다. 재심사 결과에 대해서는 다시 재심사를 신청할 수 없다.

제16조(인증의 갱신 등)

① 법 제21조 제2항 및 제3항에 따라 인증 갱신 및 인증품 인증 유효기간을 연장받으려는 자는

해당 인증을 한 국립농산물품질관리원장 또는 인증기관의 장에게 유효기간이 끝나는 날의 2개월 전

까지 별지 제2호서식의 인증신청서 또는 제3호서식의 인증신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여

제출하여야 한다.

1. 별지 제4호 서식의 인증품 생산계획서, 별지 제5호 서식의 인증품 생산계획서 또는 별지 제

6호 서식의 인증품 제조·가공 및 취급 계획서

2. 별표 4의 경영 관련 자료

3. 사업장의 경계면을 표시한 지도(변경사항이 있는 경우만 해당한다)

4. 생산, 제조·가공, 취급에 관련된 작업장의 구조와 용도를 적은 도면 (작업장에 변경사항이 있

는 경우만 해당한다)

[별표 제1호] 허용물질의 종류

나. 유기축산물 및 비식용유기가공품

식물성 곡물부산물(강피류)

① 사능가능물질 : 곡쇄류·밀기울 · 말분 · 보릿겨 · 쌀겨 · 쌀겨탈지 · 옥수수피 · 수수겨 · 조겨 ·

두류피 · 낙화생피 · 면실피·귀리겨 · 아몬드피 및 해바라기피

② 사용가능조건 : 유기농산물 부산물로 만들어진 것일 것(다른 제품과 섞이지 않았을 것)

[별표 제3호] 유기식품 등의 인증기준

3. 유기축산물

바, 사료 및 영양관리

1) 유기축산물의 생산을 위한 가축에게는 100퍼센트 비식용유기가공품(유기사료)을 급여하여야

한다.

[별표 제4호] 경영관련자료

1. 생산자

나. 축산물

2) 사료의 생산·구입 및 급여에 관한 사항을 기록한 자료: 사료명, 사료의 종류, 일자별 생산

량 구입량 · 급여량, 사용가능한 사료임을 증명하는 서류

2. 원고의 주장

원고는 뫼내뜰 미곡처리장에서 100% 유기농 부산물을 구입하여 사료를 제조하였고, 위 미곡처리장에서는 부산물을 인증 구별 없이 판매하는 것이 사실이 아님에도 불구하고, 피고 B은 일방적으로 뫼내뜰 미곡처리장을 방문하여 위 미곡처리장 직원 F으로 하여금 "부산물을 인증 별도 구분 없이 판매하고 있다"는 내용의 허위 확인서를 작성하도록 한 뒤, 위 문구를 아무런 근거 없이 유기농 벼와 무농약 벼의 각 부산물이 혼합되었다는 것으로 자의적으로 해석하여 이 사건 처분을 한 위법이 있다.

이는 2007년경부터 동일한 조건 하에 인증을 받고 축산업에 종사해온 원고의 보호가치 있는 신뢰를 저버린 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분이다.

또한 이 사건 처분 당시 피고들은 행정절차법 제19조(처리기간의 설정·공표), 제21조(처분의 사전통지), 제22조(의견청취), 제24조(처분의 방식)의 규정을 위반하였다.

따라서 피고들은 피고 B의 고의에 의한 위법한 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있고, 원고가 입은 손해 중 일부 청구로서 1억 원의 지급을 구한다.

3. 판단

가. 이 사건 처분 사유(유기사료 관련 인증기준 부적합)가 존재하는지 여부

(1) 앞서 본 친환경농어어법 관계 법령에 의하면 친환경 유기축산물 인증을 받기 위해서는 100% 유기사료를 가축에게 급여하여야 하고, 쌀겨 등 곡물부산물을 사용하는 경우 다른 제품이 전혀 섞이지 아니한 100% 유기 부산물을 사용하여야 하며, 친환경 인증을 신청하고자 하는 자는 경영관련자료 중 사료에 관하여 '사용가능한 사료임을 증명할 수 있는 서류'를 침부하여야 한다.

(2) 원고는 이 사건 갱신신청 당시 사료 구입에 관하여 뫼내뜰 미곡처리장이 판매하는 곡물부산물을 구입한 자료들을 제출하였는 바, 갑 제21호증, 을 제2, 3호증의 각 기재, 증인 F의 증언, 이 법원의 뫼내뜰영농조합법인에 대한 사실조회회신 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래 각 사정들을 종합하면, 당시 원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 구입한 곡물부산물들이 100% 유기농 벼의 부산물이었음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

① 이 사건 뫼내뜰 미곡처리장은 원고의 주장에 의하더라도 100% 유기농 벼

만을 도정하는 것이 아니라 무농약 벼도 함께 도정하고 있으므로, 관리 · 판매되는 벼의 부산물도 유기농 부산물과 무농약 부산물 2종류가 존재하며, 2013년도 기준 유기농과 무농약 부산물의 비율은 84.24 : 15.76 이다.

② 2013년 당시 뫼내뜰 미곡처리장에서는 벼 자체는 유기농 · 무농약으로 구

별하여 도정하고 판매하였으나, 도정 후 생긴 부산물에 대해서는 유기농 · 무농약을 구별하여 별도 보관·관리하거나 판매하지 않았다.

증인 F은 이 법정에서 자신이 작성해준 확인서(을 제2호증) 중 "부산물을 인증별도 구분 없이 판매한다"는 의미에 대하여 "유기농 부산물과 무농약 부산물이 동일한 가격으로 판매되므로 굳이 구분해서 판매할 필요가 없었고, 농가분들도 인증을 구분해서 가져가거나 그러지 않았다"고 진술하였고, 그 작성경위에 대해서는 "피고 B의 '부산물을 어떻게 처리하느냐'는 질문에 당시 자신이 알기에는 인증 구별 없이 판매하고 있었으므로 아는 한도에서 사실대로 답하고, 같은 내용으로 기재해 준 것일 뿐, 피고 B이 그러한 내용으로 작성해달라고 얘기한 사실은 없다"고 진술하였다(이와 반대에 선원고의 피고 B이 F에게 허위의 확인서를 작성하도록 하였다는 주장은 이유 없다).

- 이 법원의 뫼내뜰영농조합법인에 대한 사실조회회신에 의하면, 위 법인은 2013. 12.경부터 현장과 사무실에서 부산물을 구분 관리하기 시작하였고, 그 이전에는 유기를 도정할 때에는 유기를 가져갔으나 무농약도 관계없다고 하여 가지고 간 것으로 기억난다고 회신하였다.

- 2013. 8.경 뫼내뜰영농조합법인이 판매했던 부산물의 인증표시(을 제3호증)를 보면, 품목란에 '무농약 이상 쌀'이라고 기재되어 있을 뿐이고, 당시 뫼내뜰영농조합법인이 원고에게 판매한 2013년도 부산물 판매일보(갑 제21호증)에서도 '부산품', 싸래기, (2012/국산/혼합) 등의 기재만 있을 뿐 원고가 유기농 부산물을 구입하였는지 무농약 부산물도 구입하였는지에 대해서는 기재가 없어 이를 알 수 없다.

(3) 원고는 뫼내뜰 미곡처리장의 부산물 구매서류 외에 이 사건 갱신신청 당시 친환경농어업법 시행규칙의 별표 3. 유기사료 관련 인증기준에서 정한 '사용가능한 사료임을 증명하는 서류를 제출하지 아니하였는 바, 원고의 이 사건 갱신신청은 유기사료에 관한 친환경농어업법 소정의 인증기준을 갖추었다고 볼 수 없고, 따라서 피고 B이 유기사료 관련 인증기준 부적합을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 적법하다.

나. 신뢰보호원칙 위반 여부

친환경 유기축산물 인증은 소비자의 건강 및 식생활에 관련된 것으로 그 심사 및 관리에 있어 엄격함이 요구된다 할 것이고, 친환경농어업법에서 ① 이미 받은 인증도 거짓으로 인증을 받은 것이 밝혀지거나 인증 이후에라도 그 인증기준에 못 미치게 된 때에는 이를 취소할 수 있도록 정하고 있고, ② 인증의 유효기간을 1년으로 정하고 기간만료 전 갱신신청을 하도록 하여 신청시마다 인증기준을 갖추고 있는지를 다시 심사하도록 하고 있는 점 등에 비추어보면, 기존에 인증을 받았다 하더라도 갱신신청 당시 심사과정에서 인증기준을 갖추지 못한 것이 밝혀졌다면 인증불가처분을 하여야 하는 것은 당연하다.

원고의 이 사건 갱신신청이 유기사료 인증기준을 갖추지 못하였음은 앞에서 본 바와 같은 바, 원고가 동일한 조건에서 2012년까지 친환경 인증을 받았으니 이 사건 인증도 받을 것이라고 기대하였다 하더라도 이를 두고 보호가치 있는 기대 내지 신뢰라고 보기는 어려우므로, 이를 전제로 한 신뢰보호원칙 위반 주장은 이유 없다.

다. 행정절차법 위반 여부

위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2013. 7. 23. 갱신신청을 하였고, 피고 B은 조사원으로 지정된 뒤 원고에게 전화로 현장방문 일정을 알려주었으며, 친환경농어어법에 정하 심사절차에 따라 서류심사 및 현장심사를 하고, 2013. 8. 19. 이 사건 처분을 하였는 바, 위 과정에 행정절차법 제19조 및 친환경농어업법 소정의 심사절차에 관한 규정을 위반한 사실이 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

또한 행정절차법 제21, 22조에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 사전통지 및 의견제출 기회 부여 의무를 정하고 있는바, 이 사건 처분은 원고의 갱신신청에 대한 거부처분으로서 위 '당사자에게 의무를 과하거나 당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당하지 아니하므로 사전통지 및 의견청취의 대상이 되지 아니하고, 갑 제6호증의 기재에 의하면, E사무소는 서면으로 부적합사유를 기재하여 인증 불가 통보를 하였고, 이의가 있는 경우 재심사를 신청할 수 있음을 알려주었는 바, 행정청의 처분은 문서로 하여야 한다는 행정절차법 제24조 위반도 아니다.

라. 소결론

그렇다면 피고 B의 이 사건 처분이 위법함을 전제로 한 이 사건 청구는 그 위법성이 인정되지 아니하므로, 피고 B의 고의 및 손해배상 범위에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

4. 결론

따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.