서울중앙지방법원 2018.7.13. 선고 2017나63001 판결

원고는 2004. 5. 7.경부터 강원도 C 지상에 돈사를 신축하고 'D'이라는 상호로 돼지를 사육하여 판매하면서, 2007년경부터 유기축산물 부분 친환경인증을 받아 이를 갱신해오던 중, 2012. 8. 2. 피고 대한민국 산하 국립농산물품질관리원 강원지원 E사무소(이하 'E사무소'라 한다)로부터 유효기간을 2012. 8. 16.부터 2013. 8. 15.까지로 하는 친환경인증을 받았다.

나. 원고의 친환경인증 갱신신청 및 인증 불가(부적합) 통보 등

1) 원고는 2013. 7. 22. E사무소에 친환경인증 갱신신청(이하 '이 사건 갱신신청'이라 한다)을 하면서 홍천군 소재 뫼내뜰영농조합법인이 운영하는 미곡처리장(이하 '뫼내뜰 미곡처리 장'이라 한다)에서 판매하는 부산물을 구입하여 사료를 제조하였다고 밝혔다.

2) E사무소 소속 농산물품질관리원으로서 이 사건 갱신신청에 대한 조사원으로 지정된 피고 B은 서류심사와 더불어 원고의 농장, 미곡처리장을 각 방문하여 현장심사를 하였다. 피고 B은 뫼내뜰 미곡처리장에서 유기농 벼와 무농약 벼가 같은 라인에서 도정되는 것을 확인하고, 그곳 직원 F으로부터 "친환경 유기농 · 무농약 벼를 도정 후 나오는 부산물(미강, 왕겨)은 인증 별도 구분 없이 판매처리한다"는 내용의 확인서를 교부 받았다.

3) 피고 B은 이 사건 갱신신청에 대하여, 뫼내뜰 미곡처리장의 곡물부산물은 유기 · 무농약 인증 구분 없이 판매되고 있어 인증심사기준 중 "유기배합사료 제조용 물질 중 식물성 곡물 부산물을 사용하기 위한 조건인 유기농산물 부산물로 만들어진 것으로 다른 제품과 섞이지 않았을 것"에 위배되므로, 유기축산사료에 사용가능한 물질이 아니라는 이유로 인증 부적합 의견을 표명하였다.

4) E사무소장 G는 2013. 8. 19. 원고에게 문서로, 유기축산물의 유기배합사료 제조용 물질 중 단미사료에 관한 규정인 '친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리·지원에 관한 법률 시행규칙(이하 '친환경농어업법 시행규칙'이라 한다) 별표 1의 나항 제1호'를 제시하면서 원고가 사용한 곡물부산물은 위 조항에서 정한 유기축산사료에 사용 가능한 물질이 아님을 이유로 친환경 농산물인증 불가(부적합) 통보를 하고, 이의가 있을 경우 부적합 통지를 받은 때로부터 7일 이내에 재심사신청을 할 수 있음을 통보하였다.

5) 원고는 2013. 8. 20. E사무소에 별도의 보완 없이 동일한 내용으로 재심사신청(이하 '이 사건 재심사신청'이라 한다)을 하였고, E사무소장은 2013. 8. 22. 원고에게 문서로, 원고가 친환경도정공장에서 구입하여 사용한 곡물부산물은 유기농산물과 무동약농산물이 혼합되어 있어 유기축산물의 사료로 부적합함을 이유로 재차 친환경농산물인증 불가(부적합) 통보(이하 4)항 기재 친환경농산물인증 불가(부적합) 통보와 통틀어 이 사건 처분'이라 한다]를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 6, 8, 9, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 이 사건 처분의 위법성에 관한 주장

1) 처분사유에 관한 주장

원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 100% 유기동 부산물을 구입하여 제조한 유기사료를 급여하여 돼지를 사육하였음에도 이 사건 처분은 유기농 부산물에 무농약 부산물이 혼입되었을 것이라는 추측에 근거하여 이루어졌을 뿐만 아니라, 원고에게는 친환경농어업법 제24조에 따른 친환경인증 취소사유도 없었으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 처분기한에 관한 주장

이 사건 처분은 종기부 법률행위로서 원고의 친환경인증 갱신 총기일인 2013. 8. 15.를 도과하여 이루어졌으므로 위법하다.

3) 신뢰보호원칙 위반 주장

원고는 2007년경부터 동일한 조건 하에 친환경인증을 받고 축산업에 종사하여 왔으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.

4) 절차적 위법성에 관한 주장

E사무소장은 이 사건 갱신신청 및 재심사신청에 대하여 처리기간을 미리 정하여 원고에게 알리고(행정절차법 제19조), 원고에게 사전통지를 하고 의견을 제출할 기회를 부여하며(같은 법 제21조), 문서로 처분을 하였어야 함에도(같은 법 제24조), 위와 같은 절차를 이행하지 아니하였는바, 행정절차법을 위반하였다.

나. 피고 B의 위법한 직무집행행위에 관한 주장

피고 B은 원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 100% 유기농 부산물을 구입하여 제조한 사료를 급여하여 돼지를 사육하였음에도, 일방적으로 뫼내뜰 미곡처리장을 방문하여 미곡처리장 직원 F으로 하여금 무농약과 유기농 부산물을 인증 구분 없이 판매하고 있다는 허위 내용의 확인서를 작성하도록 한 뒤 이 사건 갱신신청에 대한 부적합 의견을 표명함으로써 이 사건 처분과 관련하여 위법한 직무집행을 하였다.

다. 따라서 피고 산하 행정기관인 E사무소장과 공무원인 피고 B은 이 사건 처분과 관련하여 위와 같이 위법한 직무집행행위를 하였으므로, 피고들은 각자 원고에게 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있다. 원고는 우선 그 손해의 일부로서 피고들에 대하여 1억 원의 지급을 구한다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 관계 법령

별지 기재와 같다.

나. 처분사유에 관한 주장에 대한 판단

1) 관계 법령에 의하면, 친환경 유기축산물 인증을 받기 위하여는 가축에게 100% 유기사료를 급여하여야 하는데, 유기 배합사료 제조용 단미사료는 유기농산물 부산물로 만들어져 다른 제품과 섞이지 않은 것이어야 한다[친환경농어업법 시행규칙 별표 3 제3. 바. 1)항 및 5)항 및 별표 1 제1. 나. ②항. 한편, 친환경인증을 신청하고자 하는 자는 경영관련자료 중 사료에 관하여 '사용가능한 사료임을 증명할 수 있는 서류'를 첨부하여야 한다.

2) 원고는 이 사건 갱신신청 및 재심사신청 당시 사료에 관하여 뫼내뜰 미곡처리장이 판매하는 곡물부산물을 구입한 자료들을 제출한 사실은 앞서 본 바와 같은데, 갑 제21, 22호증의 각 기재만으로는 원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 구입한 곡물부산물이 100% 유기농산물 부산물에 해당한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 앞서 든 증거들에 을 제2, 3호증의 각 기재, 제1심 증인 F, G의 각 증언, 제1심 법원의 뫼내뜰영농조합법인에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 구입한 곡물부산물은 유기농 부산물과 무농약 부산물이 혼합된 것이었다고 봄이 타당하다.

①) 뫼내뜰 미곡처리장은 유기농 벼 외에 무농약 벼도 함께 도정하고 있으므로, 관리 · 판매되는 벼의 부산물도 유기농 부산물과 무농약 부산물 2종류가 존재하였다.

2013년도 기준 유기농 부산물과 무농약 부산물의 비율은 84.24 : 15.76 이었다.

② 뫼내뜰 미곡처리장은 유기농 벼와 무농약 벼를 같은 라인에서 도정하고 있는데(같은 날 도정되기도 하였다), 이 사건 처분 무렵인 2013.경 벼에 대하여는 유기농과 무농약을 구분하여 도정한 후 판매하였으나, 도정 후 발생한 유기농 부산물과 무농약 부산물은 판매단가가 같아 별도로 구분하지 않고 800kg에서 1톤 가량 되는 톤백에 발생하는 대로 쌓아 두었다가 판매하고 있었다.

③ 뫼내뜰 미곡처리장에서는 2013. 12.경부터 부산물에 대하여도 유기농과 무농약을 구분하여 관리하고 판매하게 되었다.

④ 뫼내뜰 미곡처리장의 직원이자 피고 B의 뫼내뜰 미곡처리장 방문시 확인서를 작성하여 준 제1심 증인 F은, 자신이 작성한 확인서(을 제2호증) 중 "부산물을 인증별도 구분 없이 판매한다"는 의미에 대하여 "유기농 부산물과 무농약 부산물이 동일한 가격으로 판매되므로 굳이 구분해서 판매할 필요가 없었고, 농가분들도 인증을 구분해서 가져가거나 그러지 않았다"고 증언하고, 확인서의 작성경위에 대하여 "부산물을 어떻게 처리하느냐는 피고 B의 질문에 당시 자신이 알기에는 인증 구별 없이 판매하고 있었으므로 아는 한도에서 사실대로 답하고, 같은 내용으로 기재해 준 것일 뿐, 피고 B이 그러한 내용으로 작성해달라고 얘기한 사실은 없다"고 증언하였다.

⑤ 뫼내뜰영농조합법인이 2013. 8.경 판매하였던 부산물의 인증표시(을 제3호증)에는 품목란에 '무농약 이상 쌀'이라고 기재되어 있고, 당시 뫼내뜰영농조합법인이 원고에게 판매한 2013년도 부산물 판매일보(갑 제21호증)에는 자산란에 "부산품", 품명란에 "싸래기", "등겨", "청치", 규격란에 "2012/국산/혼합"이라고 기재되어 있을 뿐이다.

3) 친환경인증 갱신신청을 받은 처분청은 친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리·지원에 관한 법률(이하 '친환경농어업법'이라 한다) 제19조 제2항에 따른 유기식품 등의 인증기준에 적합할 경우 인증을 갱신할 의무를 부담하나, 원고가 뫼내뜰 미곡처리장에서 구입한 부산물이 위 인증기준에 부적합함은 앞서 본 바와 같고, 달리 원고가 이 사건 갱신신청 및 재심사신청 당시 뫼내뜰 미곡처리장의 부산물 구매서류 외에 친환경농어업법 시행규칙 별표 3 유기사료 관련 인증기준에서 정한 '사용가능한 사료임을 증명하는 서류'를 제출한 사정은 보이지 아니하므로, 원고의 이 사건 갱신신청 및 재심사신청은 관계 법령에서 정한 인증기준을 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다(원고는 이 사건 처분사유는 친환경농어업법 제24조 제1항에서 정한 인증취소사유에 해당하지 않으므로 위법하다는 취지로도 주장하나, 이 사건 처분은 인증취소처분이 아닌 갱신거부처분에 해당하고, 앞서 본 바와 같이 원고가 관계 법령에서 정한 인증기준을 갖추지 못한 이상 이 사건 처분이 부적법하다고 볼 수는 없다). 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 처분기한에 관한 주장에 대한 판단

친환경농어업법 및 그 시행규칙에서는 친환경인증의 갱신절차에 관하여 인증사업자는 유효기간이 끝나기 전까지 갱신신청을 하여 인증을 갱신하여야 하고(친환경농어업법 제21조 제2항), 위와 같은 갱신신청은 유효기간이 끝나는 날의 2개월 전까지 인증신청서에 필요한 서류를 첨부하여 제출되어야 한다고(친환경농어업법 시행규칙 제16조 제1항) 규정하고 있는바, 갱신신청자에게 기한 내에 신청서를 제출하여야 할 의무를 부과하고 있을 뿐이므로, 이 사건 처분이 친환경인증 갱신 종기일 이후 이루어졌다. 고 하여 이를 위법하다고 볼 수는 없다(오히려 이 사건 갱신신청은 친환경농어업법 시행규칙에서 정한 기간을 도과하여 이루어졌다). 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단

친환경농어업법은 이미 받은 인증도 거짓으로 인증을 받은 것이 밝혀지거나 인증 이후에라도 그 인증기준에 못 미치게 된 때에는 이를 취소할 수 있다고 규정하고(제24조 제1항), 인증의 유효기간을 1년으로 하되 기간만료 전 갱신신청을 하도록 하여 신청 시마다 인증기준을 갖추고 있는지를 다시 심사하도록 규정하고 있는 점(제21조 제1항, 제2항), 친환경 유기축산물 인증은 소비자의 건강 및 식생활에 직접적으로 관련된 것이므로 그 심사 및 관리에 있어 엄격함이 요구된다고 보아야 하는 점 등에 비추어 보면, 기존에 인증을 받았다 하더라도 갱신신청에 따른 심사과정에서 인증기준을 갖추지 못한 것이 밝혀졌다면 인증불가처분을 하여야 하는 것은 당연하다.

원고의 이 사건 갱신신청 및 재심사신청이 친환경농어업법에서 정한 친환경인증기준을 갖추었다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 동일한 조건에서 2012년까지 친환경 인증을 받았으니 이 사건 인증도 받을 것이라고 기대하였다 하더라도 이를 두고 보호가치 있는 기대 내지 신뢰라고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

마. 절차적 위법성 주장에 대한 판단

1) 이 사건 처분은 2012. 8. 2. 이루어진 친환경인증이 기한의 만료로 종료함에 따라 이루어진 원고의 갱신신청을 거부한 것으로서 친환경인증 자체를 취소하는 것을 내용으로 하지 않으므로 원고의 권익을 침해하는 것은 아니다. 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지 대상이 된다고 할 수 없고(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결 참조), 같은 이유에서 이를 의견제출 기회 부여대상으로 볼 수도 없으므로, 원고에게 처분의 사전통지나 의견제출 기회를 부여하지 않았다고 하여 행정절차법 제21조를 위반하였다고 볼 수 없다.

2) 한편 앞서 든 증거들에 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 B은 원고의 이 사건 갱신신청에 관한 조사원으로 지정된 뒤 원고에게 전화로 현장방문 일정을 알려주고 2013. 8. 7. D을 방문하여 현장심사를 하고 서류심사를 진행한 사실이 인정되고, 그 심사결과에 근거하여 이 사건 처분이 이루어졌는바 이 사건 처분은 행정절차법 제19조 및 관계 법령에서 정한 절차를 준수하였다고 봄이 타당하다. 또한 E사무소장이 원고에 대하여 각 서면(갑 제6, 9호증)에 부적합 사유를 기재하여 이 사건 처분을 하고, 이의가 있을 경우 재심사를 신청할 수 있음을 통보한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 처분은 행정절차법 제24조에서 정한 절차도 준수하였다.

3) 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4. 피고 B의 직무상 위법행위 여부

원고가 제출한 증거들만으로는 피고 B이 일방적으로 뫼내뜰 미곡처리장을 방문하여 미곡처리장 직원 F으로 하여금 무농약과 유기농 부산물을 인증 구분 없이 판매하고 있다는 내용의 허위 확인서를 작성하도록 하였다거나, 이 사건 갱신신청의 조사원으로 관여함에 있어 위법한 직무집행을 하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 제1심 증인 F은 확인서의 작성경위에 대하여 피고 B이 확인서 내용과 같이 작성해달라고 얘기한 사실은 없다는 취지로 증언하였음은 앞서 본 바와 같다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

5. 결론

원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.