서울행정법원 2017.5.12.선고 2017구합52511 판결

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 자국 외 관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 외국 정부와 협정을 체결하고 그 외국 정부가 지정한 여행사만이 중국인 단체관광객을 유치할 수 있도록 하는 정책을 시행하고 있다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 중국 대표단과 우리나라 대표단은 1998. 6.과 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록 (이하 '이 사건 비망록'이라 한다)에 서명하였다.

나. 이 사건 비망록에 따르면, 중국은 자국 내 여행사를 선정하여 그들로 하여금 중 국공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하고, 이들 여행사는 반드시 우리나라 정부가 추천한 여행사들 중에서 선정한 협력업체와 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결하여야 한다.

다. 피고는 이 사건 비망록이 정한 바에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사'라 한다)를 지정·관리하기 위하여 1998. 7. 중국 단체관광객 유치 전담여행사업무 시행지침」(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하였다.

라. 원고는 1998. 12. 15. 일반여행업 등을 주된 목적으로 하여 설립되어 서대문구청장에게 관광진흥법 제4조 제1항에 따라 일반여행업 등록을 하였고, 2000. 6. 27. 피고에 의하여 전담여행사로 지정되었다가 2013. 12. 5. 전담여행사로 재지정되었다.다. 피고는 2016. 3. 28. 전담여행사 갱신제 실시 대상 170개 전담여행사를 평가한 결과(이하 '2016년 갱신평가'라 한다)에 따라 평가점수 70점 미만인 업체와 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점된 업체 총 68개 업체에 대하여 전담여행사 지정을 취소하였고, 원고를 비롯한 나머지 102개 업체에 대하여는 전담여행사로 재지정하였다(이하 원고에 대한 위 재지정처분을 '이 사건 선행처분'이라 한다).

바. 이후 피고는 위 평가결과 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점되어 재지정 기준에 미달함에도 불구하고 전담여행사로 재지정된 원고 등 8개 전담여행사를 발견하고, 2016. 11, 4. 원고에 대하여 아래 기재와 같은 처분사유로 전담여행사 지정을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

처분사유: 무자격가이드 고용 등 행정처분으로 감점 6점 이상

(감점기준: 시정명령 1점, 과징금 또는 영업정지 3점, 조회기간: 갱신제 평가 기간

2014. 1. 2015. 10.)

〈행정처분 내역>

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1, 2, 5, 6, 20, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 법률유보원칙 위반이 사건 지침 및 그에 따른 전담여행사 지정제도는 피고의 지정을 받은 여행사만이 중국인의 국내 관광 업무를 수행할 수 있도록 함으로써 법령상 근거 없이 헌법상 기본권인 직업의 자유를 침해하는 것이고, 또한 일정한 요건을 갖춰 등록하기만 하면 자유롭게 여행업을 영위할 수 있도록 한 관광진흥법에도 위배되므로, 위헌이고 위법한 행정규칙이다. 따라서 이 사건 처분은 위헌, 위법한 이 사건 지침 및 그에 따른 전담여 행사 지정제도에 근거한 하자가 존재한다.

2) 신뢰보호의 원칙 위반

원고는 원고를 전담여행사로 재지정한 이 사건 선행처분을 신뢰하였고 이를 신뢰한 데에 아무런 귀책사유가 없는데, 이 사건 선행처분에 반하는 이 사건 처분으로 인하여 원고는 이 사건 선행처분을 신뢰하고 중국인 단체관광객 사업을 지속하였다가 급작스럽게 중단하게 되어 손해를 입게 되었다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

3) 부당결부금지원칙 위반이 사건 지침은 중국인 단체관광객의 전담여행사에 관한 것인데, 원고가 2014. 5. 9. 받은 시정명령(이하 '제1차 행정처분'이라 한다)은 말레이시아 국적 화교 관광객에 대한 여행안내를 하는 과정에서 무자격가이드를 고용하였다는 사유로 인한 것이고, 2015. 9. 2. 받은 사업정지 15일(이하 '제3차 행정처분'이라 한다)은 내국인에 대한 여행안내를 하는 과정에서 무등록 국외여행 인솔을 하였다는 사유로 인한 것이므로, 위 각 행정처분은 중국인 단체관광객에 대한 전담여행사 제도와는 실질적인 관련이 없는 것임에도 피고는 위 각 행정처분을 근거로 하여 이 사건 처분을 하였다. 또한 이 사건 처분은 이 사건 지침 제3조의2를 근거로 한 것이므로 이 사건 지침에 근거하여 이루어진 행정처분만이 이 사건 지침 제3조의2에 따른 전담여행사 지정갱신 여부의 평가에 있어 감점 요인으로 반영되어야 할 것인데, 행정처분으로 인한 감점 6점의 원인이 된 2014. 11. 25.자 무자격가이드 고용으로 인한 800만 원의 과징금 처분(이하 '제2차 행정처분'이라 한다) 및 2015. 9. 2.자 무등록국외여행인솔로 인한 사업정지 15일 처분은 관광진흥법 및 동법 시행령에 근거한 것이지 이 사건 지침에 근거한 것이 아니다.

따라서 이 사건 처분은 부당결부금지원칙에 위배된다.

4) 명확성의 원칙 위반이 사건 지침과 피고의 언동만으로는 전담여행사 지정 갱신 여부의 평가에 있어 어떠한 법령에 근거한 행정처분이 감점 요인이 되는 행정처분에 해당하는지 여부를 알 수 없으므로 이 사건 처분은 명확성의 원칙에 위배된다.

5) 처분기준의 공표의무 위반

피고는 2016년 갱신평가를 하면서 2013년 갱신평가에서와 달리 기준점수를 상회하는 점수를 받더라도 행정처분로 인한 감점이 6점 이상인 경우 전담여행사로 재지 정하지 않기로 하는 평가기준을 마련하였으나 이를 사전에 공표하지 아니하였다. 원고로서는 행정처분으로 인한 감점이 6점 이상인 것이 독자적인 지정취소 사유가 될 것을 전혀 예측할 수 없었다. 따라서 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법 제20조 제1항에 따른 처분기준의 공표의무를 위반하였다.

6) 재량권의 일탈·남용

중국인 단체관광객 유치업무와 일반여행업자로서의 여행업무를 구분하지 않은 채 행정처분으로 인한 감점이 6점 이상인 전담여행사에게 일률적으로 전담여행사 지정취소 처분을 하는 것은 전담여행사 제도를 건전하고 질서있게 운영하는 적절한 수단이라고 볼 수 없는 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고는 중국인 단체관광객을 유치할 수 없게 되어 중국측 여행사와 거래관계가 단절되어 이로 인한 불이익이 막심한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 더 크므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 법률유보원칙 위반 주장에 대한 판단

1) 전담여행사 지정의 법적 성격

가) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조).

나) 전담여행사 지정행위의 근거는 이 사건 비망록과 이 사건 지침에 규정되어 있고, 이 사건 비망록에 따라 제정된 이 사건 지침은 피고가 법령의 위임 없이 중국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요.한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정청 내부를 규율하는 행정규칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 그런데 피고는 중국과 이 사건 비망록을 체결한 다음 그에 따라 중국에 중국 단체관광객을 유치할 국내 전담여행사를 추천하고, 중국의 허가를 받아 한국관광업무를 담당하는 중국 여행사는 피고의 추천을 받은 전담여행

사와 사이에서만 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결할 수 있다. 즉 중국의 여행허가제도에 따라 전담여행사 지정을 받지 못한 국내 여행사는 중국 단체관광객을 유치할 수 없도록 되어 있고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 · 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그러므로 전담여행사 지정행위는 실질적으로 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 그리고 이와 같은 전담여행사 지정행위는 일정한 권리나 지위를 창설하는 행위로서 적어도 그 지정을 받는 상대방에게 있어서는 수익적 행정행위에 해당한다고 하지 않을 수 없다.

2) 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침의 효력

가) 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다.

그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125, 290 결정 참조).

나) 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고의 전담여행사 지정제도나 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보의 원칙에 반하는 것으로서 효력이 없다고 볼 수는 없다.

(1) 관광기본법에 따르면 정부는 관광진흥에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 강구하여야 하고(제2조), 그 시책을 실시하기 위하여 법제상·재정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정상의 조치를 강구하여야 하며(제5조), 그 밖에도 외국 관광객의 유치를 촉진하기 위하여 해외 홍보를 강화하고 출입국 절차를 개선하며 그 밖에 필요한 시책을 강구하고(제7조), 관광사업을 육성하기 위하여 관광사업을 지도·감독하고 그 밖에 필요한 시책을 강구하여야 한다고 규정하고 있다(제10조), 피고는 관광기본법이 정한 바에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치 및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의를 체결하였고, 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련한 다음 그 제3조와 제3조의2 규정에 의하여 전담여행사의 지정행위와 지정취소행위를 하였다.

(2) 국내 여행사가 임의로 중국 단체관광객을 유치할 수 없는 것은 중국이 자

국민의 해외관광을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 협정이 체결된 국가에 한하여 그 협정에서 정한 절차에 따라 자국민의 해외관광을 허가하는 여행허가제도를 채택하고 있기 때문이지, 우리나라 법제가 중국단체관광 유치에 대하여 허가제를 채택하고 있기 때문은 아니다. 따라서 전담여행사 지정제도 자체가 여행업을 경영하거나 경영하려는 국민에 대하여 직업의 자유나 영업의 자유를 제한하는 것은 아니다.

(3) 전담여행사 지정 행위는 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있으며, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 볼 수 없다.

(4) 전담여행사를 지정하면서 이 사건 지침에 따르도록 함으로써 전담여행사로 지정받은 여행사가 일정한 의무를 부담하도록 하고 그 결과를 평가하여 지정취소 여부를 정한다고 하더라도 이는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지할 수 있도록 관리한다는 행정목적을 달성하기 위한 것으로서 그 의무는 전담여행사로서의 지위를 보유하기 위한 최소한의 범위 내에서 부수적으로 부담하는 의무에 불과하고, 전담여행사 지정이 취소되더라도 전담여행사로서 가지는 지위만을 상실할 뿐 그 범위를 넘어서는 권리나 이익이 침해되는 것도 아니므로, 이 사건 지침을 따르도록 하는 것이 이행 불가능하거나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다고 볼 수는 없고, 전담여행사 지정 및 지정취소제도가 전체적으로 보아 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 것이라거나 그 부담이 제한의 본질적인 사항에 관한 것이라고 보기도 어렵다.

(5) 이 사건 비망록이 체결된 후 중국 단체관광객이나 전담여행사 수가 크게 증가함으로써 전담여행사 지정 및 지정취소행위가 국내 여행업 시장에 미치는 영향이 증가되어 전담여행사 지정 및 지정취소제도를 단순히 행정부의 판단에만 맡겨둘 것이 아니라 국회가 제정한 법률에 편입시켜 규율할 필요성이 있다고 하더라도, 법령상 근거가 마련되지 않은 현재의 상황에서 법령상 근거가 없다는 이유만으로 전담여행사 지정 및 지정취소행위에 법적인 효력을 부여할 수 없다고 한다면 오히려 입법적인 공백이 발생하여 중국 단체관광객 유치와 관련한 여행업이나 관광업에 혼란이 발생하고, 중국과 체결한 협정인 이 사건 비망록을 더 이상 준수할 수 없게 되어 외교적인 마찰까지 예상된다.

3) 별도의 법령상의 근거가 없는 경우에도 전담여행사 지정취소가 가능한지

가) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여, 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).

나) 이 사건 처분은 원고를 전담여행사로 지정하였다가 그 지정 이후 발생한 사정에 따라 지정행위의 효력인 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 장래를 향하여 상실시키는 지정행위의 철회라고 할 것인바, 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 원고를 전담여행사로 지정하였다가 이를 철회하는 결정을 함에 있어 법령상의 근거가 없다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다.

4) 소결론

이 사건 처분이 법률유보의 원칙에 위배되어 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대한 판단

1) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

2) 살피건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 처분은 피고가 2016년 갱신평가를 함에 있어 설정한 평가기준에 따라 행정처분으로 인한 감점 6점 이상에 해당하여 전담여행사 지정을 취소하였어야 할 원고에 대하여 행정착오로 인하여 이루어진 이 사건 선행처분을 직권으로 취소하고 당초 하였어야 할 전담여행사 지정을 취소하는 것을 내용으로 하는 것으로서, 잘못된 이 사건 선행처분 자체에 의하여 원고에게 부여된 전담여행사로서의 지위 내지 이익을 박탈하는 것을 내용으로 하는 것인 점, ② 전담여행사로서의 지위가 박탈되어 중국인 단체여행객을 상대로 한 여행업을 영위할 수 없게 되는 불이익은 피고가 2016년 갱신평가를 하는 과정에서 마련한 구체적인 평가기준에 부합하지 못하여 전담여행사 지정이 취소되는 것으로부터 발생하는 불이익이지 피고가 이 사건 선행처분을 하였다가 이에 반하는 이 사건 처분을 하였기 때문에 발생하는 불이익이 아닌 점, ③ 피고가 행정착오로 인하여 이 사건 선행처분을 한 후 다시 이 사건 처분을 하여 원고로서는 그 사이의 기간 동안 오히려 전담여행사의 지위를 유지하면서 중국인 단체여행객을 상대로 여행업을 영위할 수 있는 이익을 얻은 것으로 보이고, 달리 피고가 이 사건 선행처분 당시 원고에 대하여 바로 전담여행사 지정취소 처분을 한 것과 대비하여 원고에게 어떠한 추가적인 손해가 발생하였을 것이라는 사정이 보이지 아니하는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 선행처분에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 선행처분을 신뢰한 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 볼 수 없다.

3) 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

마. 부당결부금지원칙 위반 주장에 대한 판단

1) 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 이와 실질적인 관련이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙을 말하는데(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 등 참조), 피고는 이 사건 처분을 위한 2016년 갱신평가를 함에 있어서 제1 내지 3 행정처분이 이 사건 지침 제3조 의 2가 정하는 '행정처분 기록'에 포함된다고 해석한 것에 그쳤을 뿐이지, 원고에게 이 사건 처분과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제한 것은 아니므로 이를 두고 부당결부금지의 원칙에 반하는 것이라고 보기는 어렵다. 다만 원고의 이 부분 주장은 이 사건 지침 제3조의2에서 전담여행사 지정 갱신의 기준 중 하나로 정해진 '행정처분 기록'을 중국인 단체관광객에 대한 여행업을 영위하는 과정에서 받은 행정처분 또는 이 사건 지침에 의한 행정처분으로 한정하여 해석하여야 한다는 취지인 것으로 보이므로, 이에 관하여 살피기로 한다.

2) 이 사건 지침은 2013년 5월 개정으로 제3조의2(전담여행사 갱신제)가 신설되었는데, 위 조항은 '문화체육관광부장관은 기 지정된 전담여행사에 대해 관광객 유치실적, 정부 관광정책 호응도, 재정 건전성, 행정처분 기록, 무단 이탈자 발생 비율 등을 고려하여 2년에 1회 재심사를 통해 전담여행사로서의 자격을 부여한다'고 정하고 있다.

전담여행사 갱신제는 중국관광객을 대상으로 한 과다쇼핑 강요, 수도권 외곽의 저가숙소 배정 등의 저가관광으로 인하여 국가 및 한국관광산업의 이미지가 실추되는 문제를 해소하기 위한 목적으로, 신규 전담여행사의 지정을 엄격하게 하면서 그와 함께 유치실적이 미미하거나 시장질서를 문란하게 하는 전담여행사의 퇴출을 용이하게 하여 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지할 수 있도록 관리한다는 행정목적을 달성하기 위하여 도입하게 된 것이다(을 제4호증의 1, 3, 5). 전담여행사 갱신제를 도입하는 과정에서 저가관광 실태에 대한 개선방안의 하나로서 관광진흥법상의 제재와 이 사건 지침상의 제재를 연계시키는 것이 논의되었고(을 제4호증의 1, 관광진흥법을 위반하여 무자격 가이드를 고용하거나 고의로 여행계약을 위반하여 행정처분을 받는 경우 이 사건 지침과 연계하여 더욱 강한 행정제재를 가하는 방안 등), 피고가 여행사들을 상대로 제공한 공청회 자료(을 제4호증의 5) 중 '전담 여행사 갱신제 종합평가표'에 법제도 준수의 평가 기준으로 이 사건 지침에 의한 것만이 아닌 '일반 행정처분 이력'도 그 평가지표로 삼는 것으로 안내되어 있다. 또한 이 사건 지침에 따른 전담여행사 지정제도의 목적은 중국인의 한국 단체관 광을 건전하고 질서있게 추진하고, 방한 중국 단체관광의 품질을 높이기 위한 것이고(이 사건 지침 제1조), 이 사건 지침 제9조 제1항은 전담여행사의 기본적인 역할 및 의무로서 '전담여행사는 중국관광객의 입국에서 출국까지 건전하고 품격 있는 한국여행 이 되도록 최선을 다할 것'을 규정하고 있다.

위와 같은 전담여행사 갱신제의 도입 취지, 그 과정에서 논의된 내용, 이 사건 지침에 따른 전담여행사 지정제도의 목적 및 전담여행사의 기본적인 역할과 의무 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 지침 제3조의2가 정하는 '행정처분 기록'이란 전담여행사로서 여행업을 영위하는 과정에서 법령을 위반하여 국가관광산업의 품격을 해하는 행위를 한 것을 이유로 받은 행정처분 전반을 의미하는 것으로 해석하여야 할 것이므로, 위 '행정처분 기록'이 중국인 단체관광객에 대한 여행업을 영위하는 과정에서 받은 행정처분이나 이 사건 지침에 의한 행정처분에 국한된다고 볼 수 없다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

바. 명확성의 원칙 위반 주장에 대한 판단

살피건대, 위에서 본 바와 같이 전담여행사 갱신제의 도입 취지, 그 과정에서 논의된 내용, 이 사건 지침에 따른 전담여행사 지정제도의 목적 및 전담여행사의 기본적인 역할과 의무 등을 고려한 종합적인 해석 방법에 의하여 이 사건 지침 제3조의2가 정하는 '행정처분 기록'의 의미 내용이 합리적으로 파악될 수 있고, 이 사건 지침 제3조의2 에 따른 전담여행사 갱신제의 수범자인 전담여행사로서도 갱신 평가에 있어서 감점 요인으로 작용할 수 있는 '행정처분 기록'의 의미를 충분히 알 수 있어 이에 비추어 자신의 행위를 결정할 수 있을 것으로 보이며, 나아가 피고가 위 규정의 의미를 자의적으로 해석하거나 집행할 우려가 있다고 보기도 어려우므로, 이 사건 지침 제3조의2가 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

사. 처분기준의 공표의무 위반 주장에 대한 판단

1) 인정사실

가) 피고는 2013. 3.경 전담여행사 갱신제 도입 등을 내용으로 하는 이 사건 지침 개정을 위하여 공청회를 개최하였고, 2013. 5.경 이 사건 지침을 개정하면서 "문화 체육관광부장관은 기 지정된 전담여행사에 대해 관광객 유치실적, 정부 관광정책 호응도, 재정 건전성, 행정처분 기록, 무단 이탈자 발생 비율 등을 고려하여 2년에 1회 재심사를 통해 전담여행사로서의 자격을 부여한다."는 내용의 전담여행사 갱신제 조항(이 사건 지침 제3조의2)을 신설하였다.

나) 피고는 2013. 7.경 전담여행사 갱신 제 기준(안) 마련을 위한 공청회를 개최하여 전담여행사들에 평가영역, 평가항목, 평가지표, 각 평가항목에 대한 배점 등을 구체적으로 적시한 종합평가표(안)을 제시하고 그에 대한 의견을 청취하였다.

다) 피고는 2013. 9. 5. 갱신제 평가 기준을 확정하고 그 다음 날 한국여행업협 회장에게 갱신제 실시에 관한 안내와 함께 '유치성과(관광객 유치실적), 재정 건전성(재 무안전성, 영업이익), 법제도 준수(관광객 무단이탈, 행정제재 이력, 유자격가이드 보유비율 등), 고부가 관광상품 판매, 정부정책 호응도(가격 합리성, 사회적 물의 야기 여부 등)'를 평가항목으로 하는 갱신제 평가 기준(이하 '2013년 갱신평가 기준'이라 한다)을 통보하였다. 한국여행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에 공지하면서 각 평가항목에 따른 평가 결과 100점 만점 중 75점 이상인 업체는 전담여행사로 재지정 될 것이니 갱신제 실시에 따른 평가서류를 2013. 9. 23.까지 제출할 것을 안내하였다. 라) 피고는 2013. 12. 5. 2013년도 갱신제 평가 기준에 따른 평가 결과 총점 75점 이상을 받은 원고를 비롯한 전담여행사들에 대하여 전담여행사로 재지정되었음을 통보하면서 유치실적, 상품가격, 행정제재 이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지하였다.

마) 피고는 2015. 10. 5. 한국여행업협회장에게 전담여행사의 효율적 관리 및 방한 단체상품에 대한 모니터링 등을 위한 전담여행사 전자관리시스템을 구축하였으니 전담여행사로 하여금 2014. 1.부터 2015. 10.까지의 업체별 실적을 입력하라고 통지하면서 과거 2년간(2014. 1.부터 2015. 10.까지) 실적입력의 경우 2015년도 재지정 평가에 활용할 예정이니 업체의 정확한 입력이 필요함을 공지해줄 것을 요청하였고 한국여 행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에 공지하였다.

바) 피고는 2015. 12. 24. 원고를 비롯하여 2014. 2.까지 지정받은 170개 전담여 행사에 대하여 과거 2년간(2014. 1.부터 2015. 10.까지) 실적을 평가하여 전담여행사를 재지정하고자 하므로 2015년 국세청 신고예정 재무제표증명원, 공모전 · 표창·우수상품 선정 등 수상실적 증빙 자료 등의 평가 관련 자료를 제출할 것을 요청하였다.

사) 피고는 서류심사 등을 거쳐 2016. 8. 22. 원고에게 '무자격가이드 고용 등 행정처분으로 감점 6점 이상'이라는 처분의 원인이 되는 사실을 적시하여 전담여행사 지정취소에 관한 사전통지를 하였다.

아) 피고는 2016. 11. 4. 원고에 대하여 전담여행사 지정을 취소하는 이 사건 처분을 하였다(이하 피고가 이 사건 처분을 위해 실시한 2016년 갱신평가에 적용된 평가기준을 '2016년 갱신평가 기준'이라 한다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 을 제4, 5, 6, 8, 14, 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 행정절차법 제20조 제1항은 "행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질

에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다."고 규정하고 있는바, 이러한 처분기준의 설정 · 공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정. 공표하여야 할 의무가 있다.

나) 이 사건 처분의 절차적 위법성을 판단함에 있어서도 위와 같은 행정절차법의 취지가 훼손되었는지 여부를 그 기준으로 삼아야 할 것인데, 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 비록 피고가 원고를 비롯한 전담여행사들에 2016년 갱신평가 기준을 사전에 공표하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 자의적으로 권한행사를 하였다거나 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하지 않았다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제20조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다.

(1) 피고는 전담여행사 갱신제를 도입하면서 '유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 고부가 관광상품 판매, 정부정책 호응도'를 평가항목으로 하는 2013년 갱신평가 기준을 원고 등 전담여행사들에 안내하였고, 2013년 갱신평가 결과와 함께 유치실적, 상품가격, 행정제재 이력, 저가상품 판매여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것을 공지하였다.

(2) 2016년 갱신평가 기준은 '유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 관광산업 발전 기여도'로 2013년 갱신평가 기준이나 이 사건 업무지침 제3조의2에서 정하고 있는 기준과 큰 차이가 없고, 단지 세부평가항목에 있어 '전자관리시스템 참여 정도', '공모 전 수상 및 기관 표창 실적'에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐이며, 행정제재 이력에 의한 평가가 독자적 지정취소 사유로 추가되었을 뿐이다.

(3) 피고의 2013년 갱신평가 기준에 의하면 100점 만점 중 75점 이상이면 전담여행사로 재지정 받을 수 있었던 반면 2016년 갱신평가 기준에서는 행정제재 이력이 별도의 독자적 지정취소 기준으로 추가되었는데, 피고가 이를 사전에 공표하지 않은 점은 인정된다. 그런데 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 전담여행사 갱신제의 구체적인 평가 기준 등은 피고의 폭넓은 재량에 속하는 사항으로 일부 전담여행사의 영업 행태에 따른 문제 등을 시정하기 위해 행정제재 이력을 벌점화하거나 이를 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 평가 기준을 변경하는 것 역시 피고에게 허용된 재량의 범위 내에 있다고 보아야 하는 점, 2013년 갱신평가 기준에서도 2년간 받은 행정제재의 횟수를 갱신 평가의 항목 중 하나로 반영하고 있었던 점, 원고는 이러한 2013년 갱신평가 기준을 인식하고 있었던 점 등을 종합하면 행정제재 이력을 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 변경한 2016년 갱신평가 기준을 공표하지 않았다고 하여 피고가 자의적으로 권한을 행사한 것이라거나 원고에게 예측가능성이 보장되지 않았다고 보이지 않는다.

다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

아. 재량권의 일탈·남용 주장에 대한 판단

1) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에, 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조).

2) 살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 본 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 전담여행사 제도는 중국인의 한국 단체 관광을 건전하고 질서 있게 추진하여 한·중 우호협력관계를 돈독히 하고 양국의 관광발전을 촉진하기 위하여 운영되는 것이므로, 전담여행사 갱신제를 통해 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 엄격하게 유지, 관리하여야 할 공익적 필요가 매우 큰 점, ② 행정처분의 전력이 있는 경우 2년마다 이루어지는 전담여행사 지정 갱신평가에서 지정취소의 사유로 고려될 수 있음이 원고에게 이미 고지되었던 점, ③ 이 사건 처분의 원인이 된 제1 내지 3 행정처분은 원고가 무자격가이드를 고용하여 중국인 단체관광객 등에 대한 관광안내를 하게 하였음을 이유로 한 것인데 무자격가이드에 의한 관광안내는 외국인 관광객을 대상으로 하는 단체관광의 질적 저하를 초래할 위험성이 높은 행위인 점, ④ 원고는 동종의 위반행위를 반복하였으므로 전담여행사로 재지정되는 경우 유사한 위반행위를 반복할 우려도 있는 점, ⑤ 관광진흥법에 근거한 제1 내지 3 행정처분을 갱신평가에 있어서 감점 요인으로 보는 것은 원고의 주장과 달리 전담여행사 갱신제를 통해 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 엄격하게 유지, 관리하고자 하는 행정목적에 적절하고 유효한 수단이 되는 점, ⑥ 이 사건 처분은 원고의 전담여행사 지정만을 취소하는 것이므로 원고는 중국 단체관광객 취급업무 외의 다른 관광업무에 대해서는 아무런 제한 없이 이를 계속 수행할 수 있는 점 등 제반 사정을 종합해 보면, 전담여행사 제도를 건전하고 질서 있게 운영하여야 할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비하여 더 크다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.