서울행정법원 2017.7.7.선고 2016구합79946 판결

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 자국 외 관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 외국 정부와 협정을 체결하고 그 외국 정부가 지정한 여행사만이 중국인 단체관광객을 유치할 수 있도록 하는 정책을 시행하고 있다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 중국 대표단과 대한민국 대표단은 1998. 6.경과 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방 안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록'이라고 한다)에 서명하였다.

나. 이 사건 비망록에 따르면, 중국은 자국 내 여행사를 선정하여 그들로 하여금 중

국 공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하고, 이들 여행사는 반드시 우리나라 정부가 추천한 여행사들 중에서 선정한 협력업체와 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결하여야 한다.

다. 피고는 이 사건 비망록이 정한 바에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사'라고 한다)를 지정·관리하기 위하여 1998. 7. '중국 단체관광객 유치. 전담여행사 업무 시행지침'(이하 '이 사건 지침'이라고 한다)을 제정하였다.

라. 원고는 1991. 1. 28. 국내외 여행알선업 등을 주된 목적으로 하여 설립되었고, 피고에 의하여 2014. 2.경 전담여행사로 지정되었다.

마. 피고는 2016. 3. 28. 전담여행사 갱신제 실시 대상 170개 전담여행사를 평가한 결과(이하 '2016년 갱신평가'라고 한다)에 따라, 평가점수 70점 미만인 업체와 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점된 업체 총 68개 업체에 대하여는 전담여 행사로 재지정하지 아니하고, 원고를 비롯한 나머지 102개 업체에 대하여는 전담여행사로 재지정(이하 원고에 대한 위 재지정처분을 '이 사건 선행처분'이라고 한다)하였다.

바. 이후 피고는 위 평가결과 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점되어 재지정 기준에 미달함에도 불구하고 전담여행사로 재지정된 원고 등 8개 전담여행사를 발견하고, 2016. 11. 4. 원고에 대하여 아래 기재와 같은 처분사유로 전담여행사 지정을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

처분사유: 무자격가이드 고용 등 행정처분으로 감점 6점 이상

(감점기준: 시정명령 1점, 과징금 또는 영업정지 3점, 조회기간: 갱신제 평가 기간

2014. 1. | 2015. 10.)

<행정처분 내역>

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2, 6, 20호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 첫 번째 주장

이 사건 지침은 직업의 자유와 영업의 자유를 제한하고 있음에도 불구하고 법률에 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라, 일정한 요건을 갖춰 등록하기만 하면 자유롭게 여행업을 영위할 수 있도록 한 관광진흥법에도 위배된다. 따라서 이 사건 지침은 법률유보원칙 및 의회유보원칙, 법률우위원칙에 반하여 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 두 번째 주장

이 사건 처분의 근거는 무자격가이드 활용에 대한 제재처분을 규정하고 있는 이 사건 지침 제11조 제9호가 되어야 하는데, 이에 의할 경우 2016. 4. 1.부터 1년간 무자격가이드 활용이 2회 적발된 경우에 한하여 전담여행사의 지정취소가 가능하므로 위 기간 동안 무자격가이드 활용으로 적발된 적이 없는 원고에 대하여는 이 사건 처분을 할 수 없다.

3) 세 번째 주장

이 사건 지침 제3조의2에 따른 전담여행사 재지정 여부의 평가에 있어서는 이 사건 지침에 근거하여 이루어진 행정처분만이 감점 요인으로 반영되어야 할 것인데, 이 사건 처분의 처분사유가 된 '행정처분으로 인한 감점 7점'의 원인이 된 각 무자격가이드 고용은 홍콩 단체관광객과 관련된 것으로서 관광진흥법에 근거한 것이지 이 사건 지침에 근거한 것이 아니므로, 위와 같은 행정처분 이력을 중국전담여행사 재지정 관련 행정처분 이력으로 고려하는 것은 위법하다.

4) 네 번째 주장

이 사건 지침 피고는 제3조의2는 전담여행사 재지정시 관광객 유치실적, 재정건 전성, 법 제도 준수, 관광산업 발전 기여도, 행정처분기록 등을 고려하여 재심사를 하도록 규정하고 있으므로, 1991년 설립된 이후 20년 이상 관광산업 발전에 기여해 온 원고에 대하여 위와 같은 행정처분 이력만을 사유로 이 사건 처분을 하는 것은 원고에게 지나치게 가혹한 것이고, 그로써 달성하고자 하는 공익상 필요는 미미하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 위법도 있을 뿐만 아니라, 비로 원고가 재지정 요건을 구비하지 못하였다고 하더라도 일단 재지정이 이루어진 이상 수익적 행정행위를 철회 또는 취소하기 위해서는 사익보다 공익상의 필요가 커야 한다는 제한이 있는데, 그러한 철회 또는 취소의 요건을 갖추지 못하여 위법하다.

5) 다섯 번째 주장

원고는 원고를 전담여행사로 재지정한 이 사건 선행처분을 신뢰하였고, 이를 신뢰한 데에 아무런 귀책사유가 없으며, 이 사건 선행처분을 신뢰하고 중국에서 개최된 여행 관련 박람회에도 참석하는 등 중국인 단체관광객 사업을 지속하였다. 그런데 갑자기 피고가 이 사건 선행처분에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 중국인 단체관광객 사업을 급작스럽게 중단하게 되는 손해를 입게 되었다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 관한 판단

가) 전담여행사 지정의 법적 성격

(1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조).

(2) 전담여행사 지정행위의 근거는 이 사건 비망록과 이 사건 지침에 규정되어 있고, 이 사건 비망록에 따라 제정된 이 사건 지침은 피고가 법령의 위임 없이 중

국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정청 내부를 규율하는 행정규칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 그런데 피고는 중국과 이 사건 비망록을 체결한 다음 그에 따라 중국에 중국 단체관광객을 유치할 국내 전담여행사를 추천하고, 중국의 허가를 받아 한국관광업무를 담당하는 중국 여행사는 피고의 추천을 받은 전담여행사와 사이에서만 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결할 수 있다. 즉 중국의 여행허 가제도에 따라 전담여행사 지정을 받지 못한 국내 여행사는 중국 단체관광객을 유치할 수 없도록 되어 있고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 · 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그러므로 전담여행사 지정 행위는 실질적으로 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 그리고 이와 같은 전담여행사 지정행위는 일정한 권리나 지위를 창설하는 행위로서 적어도 그 지정을 받는 상대방에게 있어서는 수익적 행정행위에 해당한다고 하지 않을 수 없다.

나) 전담여행사 지정제도 및 이 사건 지침의 효력

(1) 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다.

그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125, 290 결정 참조).

(2) 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고의 전담여행사 지정제도나 이 사건 지침이 법률유보 및 의회유보, 법률우위의 원칙에 반다고 볼 수 없다.

(가) 관광기본법에 따르면 정부는 관광진흥에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 강구하여야 하고(제2조), 그 시책을 실시하기 위하여 법제상·재정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정상의 조치를 강구하여야 하며(제5조), 그 밖에도 외국 관광객의 유치를 촉진하기 위하여 해외 홍보를 강화하고 출입국 절차를 개선하며 그 밖에 필요한 시책을 강구하고(제7조), 관광사업을 육성하기 위하여 관광사업을 지도·감독하고 그 밖에 필요한 시책을 강구하여야 한다고 규정하고 있다(제10조), 피고는 관광기본법이 정한 바에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치 및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의를 체결하였고, 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련한 다음 그 제3조와 제3조의2 규정에 의하여 전담여행사의 지정행위와 지정취소행위를 하였다.

(나) 국내 여행사가 임의로 중국 단체관광객을 유치할 수 없는 것은 중국이 자국민의 해외 관광을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 협정이 체결된 국가에 한하여 그 협정에서 정한 절차에 따라 자국민의 해외관광을 허가하는 여행허가제도를 채택하고 있기 때문이지, 우리나라 법제가 중국단체관광 유치에 대하여 허가제를 채택하고 있기 때문은 아니다. 따라서 전담여행사 지정제도 자체가 여행업을 경영하거나 경영하려는 국민에 대하여 직업의 자유나 영업의 자유를 제한하는 것은 아니다.

(다) 전담여행사 지정행위는 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질

은 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있으며, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 볼 수 없다.

(라) 전담여행사를 지정하면서 이 사건 지침에 따르도록 함으로써 전담여행사로 지정받은 여행사가 일정한 의무를 부담하도록 하고 그 결과를 평가하여 지정취소 여부를 정한다고 하더라도 이는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지할 수 있도록 관리한다는 행정목적을 달성하기 위한 것으로서 그 의무는 전담여행사로서의 지위를 보유하기 위한 최소한의 범위 내에서 부수적으로 부담하는 의무에 불과하고, 전담여행사 지정이 취소되더라도 전담여행사로서 가지는 지위만을 상실할 뿐 그 범위를 넘어서는 권리나 이익이 침해되는 것도 아니므로, 이 사건 지침을 따르도록 하는 것이 이행 불가능하거나 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다고 볼 수는 없고, 전담여행사 지정 및 지정취소제도가 전체적으로 보아 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 것이라거나 그 부담이 제한의 본질적인 사항에 관한 것이라고 보기도 어렵다.

(마) 이 사건 비망록이 체결된 후 중국 단체관광객이나 전담여행사 수가 크게 증가함으로써 전담여행사 지정 및 지정취소행위가 국내 여행업 시장에 미치는 영향이 증가되어 전담여행사 지정 및 지정취소제도를 단순히 행정부의 판단에만 맡겨둘 것이 아니라 국회가 제정한 법률에 편입시켜 규율할 필요성이 있다고 하더라도, 법령상 근거가 마련되지 않은 현재의 상황에서 법령상 근거가 없다는 이유만으로 전담여행사 지정 및 지정취소행위에 법적인 효력을 부여할 수 없다고 한다면 오히려 입법적인 공백이 발생하여 중국 단체관광객 유치와 관련한 여행업이나 관광업에 혼란이 발생하고, 중국과 체결한 협정인 이 사건 비망록을 더 이상 준수할 수 없게 되어 외교적인 마찰까지 예상된다.

다) 별도의 법령상의 근거가 없는 경우에도 전담여행사 지정취소가 가능한지 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두16111 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이, 피고는 '원고가 행정처분으로 인하여 6점 이상 감점되어 전담여행사로 재지정될 수 없음에도 전담여행사로 재지정되었다.'는 이유로 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였던 것이므로, 이 사건 처분은 행정행위의 취소에 해당하고, 이 사건 처분에 관한 법령상의 근거가 없다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.

라) 소결론

이 사건 처분이 법률유보의 원칙 및 의회유보원칙, 법률우위의 원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 관한 판단

이 사건 지침 제11조 제3항 제9호는 전담여행사 지정을 '즉시 취소'할 수 있는 사유를 규정한 것으로 재심사를 통해 전담여행사로서의 자격을 부여하는 갱신평가제와는 무관한 규정이다.

앞서 본 바와 같이, 피고는 재심사를 통해 전담여행사로서의 자격을 부여하는 갱신평가제를 실시하여 원고에 대한 이 사건 선행처분에 하자가 있다는 이유로 이 사건 선행처분을 스스로 취소하는 이 사건 처분을 하였던 것으로서 이는 이 사건 지침 제3조의2에 그 근거가 있다.

따라서 이 사건 처분의 근거가 이 사건 지침 제11조 제9호에 있지 아니하고, 피고도 이 사건 지침 제11조 제9호를 근거로 이 사건 처분을 한 것이 아니므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장도 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 관한 판단

가) 이 사건 지침이 2014. 8. 1. 개정되어 제3조의2(전담여행사 갱신제)가 신설되었는데, 위 조항은 '문화체육관광부장관은 기 지정된 전담여행사에 대해 관광객 유치실적, 정부 관광정책 호응도, 재정 건전성, 행정처분 기록, 무단 이탈자 발생 비율 등을 고려하여 2년에 1회 재심사를 통해 전담여행사로서의 자격을 부여한다.'고 정하고 있다.

전담여행사 갱신제는 중국관광객을 대상으로 한 과다쇼핑 강요, 수도권 외곽의 저가숙소 배정 등의 저가관광으로 인하여 국가 및 한국관광산업의 이미지가 실추되는 문제를 해소하기 위한 목적으로, 신규 전담여행사의 지정을 엄격하게 하면서 그와 함께 유치실적이 미미하거나 시장질서를 문란하게 하는 전담여행사의 퇴출을 용이하게 하기 위하여 도입하게 된 것이다(을 제4호증의 1, 3, 5). 전담여행사 갱신제를 도입하는 과정에서 저가관광 실태에 대한 개선방안의 하나로서 관광진흥법상의 제재와 이 사건 지침상의 제재를 연계시키는 것이 논의되었 고(을 제4호증의 1의 제21쪽, 관광진흥법을 위반하여 무자격 가이드를 고용하거나 고의로 여행계약을 위반하여 행정처분을 받는 경우 이 사건 지침과 연계하여 더욱 강한 행정제재를 가하는 방안 등), 피고가 여행사들을 상대로 제공한 공청회 자료(을 제4호증의 5의 제6쪽) 중 '전담여행사 갱신제 종합평가표'에 법제도 준수의 평가 기준으로 이 사건 지침에 의한 것만이 아닌 '일반 행정처분 이력'도 그 평가지표로 삼는 것으로 안내되어 있다.

또한 이 사건 지침에 따른 전담여행사 지정제도의 목적은 중국인의 한국 단체관광을 건전하고 질서있게 추진하고, 방한 중국 단체관광의 품질을 높이기 위한 것이고(이 사건 지침 제1조), 이 사건 지침 제9조 제1항은 전담여행사의 기본적인 역할 및 의무로서 '전담여행사는 중국관광객의 입국에서 출국까지 건전하고 품격 있는 한국여행이 되도록 최선을 다할 것'을 규정하고 있다.

나) 위와 같은 전담여행사 갱신제의 도입 취지, 그 과정에서 논의된 내용, 이 사건 지침에 따른 전담여행사 지정제도의 목적 및 전담여행사의 기본적인 역할과 의무 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 지침 제3조의2가 정하는 '행정처분 기록'이란 전담여행사로서 국가관광산업의 품격을 해하는 행위를 하여 받은 행정처분 전반을 의미하는 것으로 해석하여야 할 것이므로, 위 '행정처분 기록'이 이 사건 지침에 의한 행정처분에 국한된다고 볼 수 없다.

다) 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

4) 네 번째 주장에 관한 판단

가) 수익적 행정처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호, 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에는 수익적 행정처분을 취소할 수 있다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2013두772 판결 등 참조).

나) 갑 제7, 8호증, 을 제5, 6, 15, 22, 23호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 아래와 같은 사실이 인정된다.

(1) 피고의 2013년도 전담여행사 갱신평가기준에 의하면 100점 만점 중 75점 이상이면 전담여행사로 재지정받을 수 있었다. 그런데 일부 전담여행사의 무자격 가이드 활용, 저가상품 운영 등의 문제로 중국 단체관광객의 관광 만족도가 낮게 나오는 문제점 등이 지속적으로 제기되자 피고의 2016년도 전담여행사 갱신평가기준에서는 행정제재 이력이 별도의 독자적 지정취소 기준으로 추가되었다.

(2) 전담여행사의 불법행위가 여러 차례 언론에 보도되어 왔고, 한국여행업협회는 2014. 10. 6. 피고에게 이러한 불법행위를 근절해달라고 탄원하기도 하였다. (3) 피고는 2016. 3. 11. 원고를 포함한 전담여행사 갱신제 실시 대상 170개 전담여행사를 대상으로 '2년간(2014.1. ~ 2015.10.) 실적 평가 결과 ① 기준 점수 70점 미만이거나 ② 70점 이상 업체 중 행정처분(무자격가이드 등)으로 6점 이상 감점 (시정명령 1점, 과징금 또는 영업정지 3점 감점)된 업체에 대해서는 지정취소'라는 내용이 기재되어 있는 '중국 전담여행사 갱신제 평가기준'을 통보하여 주었다.

(4) 원고는 이 사건 선행처분으로 전담여행사로 재지정된 후 중국 광저우에서 개최된 관광 박람회에 참석하여 영업활동을 하기도 하였고, 2016. 4.경부터 2017. 3.경까지 전담여행사 영업으로 465,791,648원의 매출을 올리기도 하였다.

다) 살피건대, 앞서 인정한 사실에다가 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 전담여행사 제도를 건전하고 질서 있게 운영하여야 할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비하여 더 크다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분에 비례의 원칙을 위반한 위법이 있다거나 수익적 행정행위 취소에 있어 재량권의 한계를 넘어선 위법이 있다고 보기 어렵다.

(1) 전담여행사 제도는 중국인의 한국 단체 관광을 건전하고 질서 있게 추진하여 한·중 우호협력관계를 돈독히 하고 양국의 관광발전을 촉진하기 위하여 운영되는 것이므로, 전담여행사 갱신제를 통해 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 엄격하게 유지, 관리하여야 할 공익적 필요가 매우 크다.

(2) 피고의 2013년도 갱신평가기준에 의하면 100점 만점 중 75점 이상이면 전담여행사로 재지정 받을 수 있었던 반면 2016년도 갱신 평가기준에서는 행정제재 이력이 별도의 독자적 지정취소 기준으로 추가되었는데, 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 전담여행사 갱신제의 구체적인 평가기준 등은 피고의 폭넓은 재량에 속하는 사항으로 일부 전담여행사의 영업 행태에 따른 문제 등을 시정하기 위해 행정제재 이력을 벌점화하거나 이를 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 평가기준을 변경하는 것 역시 피고에게 허용된 재량의 범위 내에 있다고 보아야 하고, 관광진흥법 등에 근거한 행정처분 이력을 전담여행사 재지정 여부 평가에 있어서 고려하는 것은 전담여행사 갱신제를 통해 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 엄격하게 유지, 관리하고자 하는 행정목적에 적절하고 유효한 수단이 된다.

(3) ① 원고가 이 사건 선행처분에 앞선 2016. 3. 11.경 피고로부터 '2014. 1.경부터 2015. 10.경까지 실적 평가 결과 기준 점수 70점 이상인 업체라도 행정처분(무 자격가이드 등)으로 6점 이상 감점된 업체에 대해서는 지정 취소'가 된다는 내용의 재지정 평가기준을 안내받았으므로, 원고는 자신의 행정처분 이력에 비추어 재지정이 불가하다는 사정을 잘 알고 있었을 것으로 보이고, 이 사건 선행처분 이후에도 전담여행사 재지정의 취소 가능성도 예상할 수 있었을 것으로 보인다. ② 또한 원고가 더 이상 전담여행사로서 영업하는 것은 불가능하므로 기존 전담여행사 관련 인적, 물적 시설의 재배치가 불가피할 것이나 이 사건 처분은 원고의 전담여행사 지정만을 취소하는 것이므로 원고는 일반적인 여행사 업무를 수행함에 있어서는 아무런 제한을 받지 않기 때문에 그 재배치에 지출될 비용 등이 과도하다고 보기도 어렵다. ③ 원고는 이 사건 선행처분 이전부터 전담여행사로서 인적, 물적 시설을 갖추고 영업을 하여 왔던 것으로서 이 사건 선행처분 이후 추가로 인적, 물적 시설을 보강하였다고 볼 만한 자료는 없다. ④ 오히려 원고가 전담여행사 재지정 요건에 해당하지 아니함에도 전담여행사로 재지정되어 같은 조건에서 재지정이 거부된 다른 여행사에 비하여 수억 원의 초과 매출을 올리기도 하였다. (6) 원고가 이 사건 처분으로 더 이상 전담여행사로서의 영업은 할 수 없더라도 선행처분에 따라 전담여행사로서 영업하여 얻은 수익은 여전히 원고에게 귀속되고 달리 원고의 법률생활의 안정을 침해한다고 볼 만한 자료도 없다. 이와 같은 여러 사정을 종합할 때, 이 사건 선행처분을 취소함으로써 행정의 법률적합성을 회복하여야 할 공익상 필요가 원고들의 기득권, 신뢰, 법적 안정성의 보호보다 훨씬 중요하다.다) 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

5) 다섯 번째 주장에 관한 판단

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호,의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위 법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

나) 앞서 인정한 사실에 의하면, 피고가 행정착오로 인하여 이 사건 선행처분을한 후 다시 이 사건 처분을 하여 원고로서는 그 사이의 기간 동안 전담여행사의 지위를 유지하면서 중국인 단체여행객을 상대로 여행업을 영위할 수 있는 이익을 얻은 것으로 보이고, 피고가 이 사건 선행처분 당시 원고에 대하여 바로 전담여행사 지정취소 처분을 한 것과 비교할 때 원고에게 어떠한 추가적인 손해가 발생하였다는 사정이 보이지 아니하므로, 피고가 이 사건 선행처분에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 선행처분을 신뢰한 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 볼 수 없다.

다) 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 칭구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.